江澤民同志在黨的十六大報(bào)告中明確提出要“堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革”。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是基本經(jīng)濟(jì)制度逐漸的形成和發(fā)展，對(duì)建立國(guó)有資產(chǎn)管理體制提出了必然的要求，因此“改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)”。黨的十六大報(bào)告提出建立國(guó)有資產(chǎn)管理體制的目標(biāo)是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，是與時(shí)俱進(jìn)、水到渠成；對(duì)于進(jìn)一步解決經(jīng)濟(jì)體制改革深層次矛盾和問(wèn)題提供了體制基礎(chǔ)。深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革必將帶來(lái)思維理念、職能轉(zhuǎn)化、市場(chǎng)規(guī)則、結(jié)構(gòu)調(diào)整、管理模式、運(yùn)行機(jī)制等一系列深刻的變化。深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革是重要的體制創(chuàng)新。

　　一、國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本框架

　　經(jīng)過(guò)多年的改革探索，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制已經(jīng)發(fā)生了較大的變化。1998年推進(jìn)的政府機(jī)構(gòu)改革，撤銷(xiāo)了政府專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)，解決了按條塊分割的方式管理國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題，這顯我國(guó)政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的體制重大的轉(zhuǎn)變與改革。專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)撤消后形成了由政府多個(gè)部門(mén)分別行使出資人職責(zé)，即“五龍治水”的情況，產(chǎn)生了新的矛盾，涉及到國(guó)有資產(chǎn)管理體制問(wèn)題。一是政府多個(gè)部門(mén)分別行使出資人職責(zé)，難以對(duì)國(guó)有資產(chǎn)全面負(fù)責(zé)；二是出資人不到位，公司治理結(jié)構(gòu)難以健全，難以對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行有效的激勵(lì)和約束；三是企業(yè)改制。資產(chǎn)重組和國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，哪些行業(yè)、企業(yè)需要保持國(guó)有獨(dú)資，哪些需要控股，哪些可以參股，哪些允許退出，以及如何實(shí)施等，難以有一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)做通盤(pán)研究、規(guī)劃和統(tǒng)籌；四是國(guó)有資產(chǎn)量大面廣，由中央政府作為惟一的出資人，難以對(duì)全部國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行有效管理。國(guó)有企業(yè)改革遇到的許多深層次問(wèn)題，都要求深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革。因此，繼續(xù)探索和研究政府管理國(guó)有企業(yè)的體制，與時(shí)俱進(jìn)地深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，十分必要。

　　深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，從構(gòu)建出資人職能的機(jī)構(gòu)入手，著眼理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確管理責(zé)任，逐步建立在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制；設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制；形成國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營(yíng)運(yùn)的體系及協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的有效機(jī)制。

　　國(guó)家所有。國(guó)有資產(chǎn)國(guó)家所有，由國(guó)家統(tǒng)一制定法律法規(guī)，必要時(shí)統(tǒng)一配置資源。

　　建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。明確各級(jí)政府管轄國(guó)有資產(chǎn)的邊界和范圍。各級(jí)政府對(duì)管轄范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)行使出資人職責(zé)，擁有占有、使用、收益和處置的權(quán)利。

　　管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)與行使出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)分設(shè)。政府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)，按照管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則，將分散于各個(gè)政府部門(mén)的屬于出資人職責(zé)的相關(guān)職能進(jìn)行歸并，統(tǒng)一對(duì)所管轄的國(guó)有資產(chǎn)行使出資人職責(zé)。國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是特殊法定機(jī)構(gòu)。

　　關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的資源配置既要保障國(guó)家利益的需要，又要有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。既要形成合理的層級(jí)配置，又要明確管轄范圍和管理的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。

　　國(guó)有資產(chǎn)管理體制由三個(gè)層次構(gòu)成。國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是第一層次；國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體是第二層次；國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股的企業(yè)（含絕對(duì)控股、相對(duì)控股）為第三層次。國(guó)資管理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體行使出資人職責(zé)，主要履行管理職能。股權(quán)性質(zhì)為國(guó)家股。國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體作為企業(yè)法人，承擔(dān)著資本經(jīng)營(yíng)的責(zé)任，是所持股的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。國(guó)有控股的企業(yè)、國(guó)有參股企業(yè)的出資人，即股東。股權(quán)性質(zhì)為國(guó)有法入股或法人股。國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股的企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。

　　國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體包括：國(guó)有大型企業(yè)集團(tuán)公司、國(guó)有控股公司、國(guó)有投資公司、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、國(guó)有大型金融機(jī)構(gòu)等。國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體行使出資入的職責(zé)包括：審定發(fā)展戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)定位；選派股東代表、選聘董事成員、監(jiān)事成員、財(cái)務(wù)總監(jiān)；審核重大決策；決定增資擴(kuò)股、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整；業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、考核、激勵(lì)、收入分配；收益分配；審計(jì)監(jiān)督；審核公司章程。國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體要建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，董事會(huì)由外部非執(zhí)行董事、獨(dú)立董事、內(nèi)部執(zhí)行董事構(gòu)成。監(jiān)事會(huì)由外部監(jiān)事、內(nèi)部監(jiān)事、職工監(jiān)事構(gòu)成。國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體行使出資人職責(zé)要依照《公司法》，通過(guò)法人治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)和運(yùn)行。

　　國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的體制，是否會(huì)對(duì)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生不正常干預(yù)，影響企業(yè)活動(dòng)。如何看待這一問(wèn)題？第一，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合是法律賦予出資人的權(quán)利，“誰(shuí)出資、誰(shuí)所有、誰(shuí)管理、誰(shuí)收益、誰(shuí)處置”是國(guó)際慣例。外資出資人、自然出資人、基金出資人、法人出資人權(quán)利概莫如此，國(guó)有資本出資人當(dāng)然也應(yīng)如此，是合乎法律規(guī)定的；第二，設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使出資人職責(zé)是一項(xiàng)體制創(chuàng)新，在國(guó)際上因各國(guó)體制基礎(chǔ)不同，尚缺乏這方面成熟的經(jīng)驗(yàn)。國(guó)內(nèi)多年的探索提供了一些經(jīng)驗(yàn)，但畢竟和所要建立的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)有很大不同；第三，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作的關(guān)鍵在于如何履行出資人職責(zé)，如何規(guī)范運(yùn)作，如何將行政管理轉(zhuǎn)為股東管理，將分割管理轉(zhuǎn)為統(tǒng)一管理。同時(shí)要與政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理各部門(mén)合理分工，明確職責(zé)，理順關(guān)系，協(xié)調(diào)合作，這是更艱難的體制創(chuàng)新，需要進(jìn)行周密的制度設(shè)計(jì)，包括法律法規(guī)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、功能定位、運(yùn)作規(guī)范、人員培訓(xùn)等。

　　二、國(guó)有資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新

　　黨的十六大報(bào)告提出的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本框架正是基于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和我國(guó)國(guó)情的深刻認(rèn)識(shí)提出的，實(shí)現(xiàn)了理論創(chuàng)新，體制創(chuàng)新，管理創(chuàng)新和配置創(chuàng)新。

　?。ㄒ唬├碚搫?chuàng)新?！皣?guó)家所有，中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)”的表述，即強(qiáng)調(diào)了國(guó)家利益的一致性，又解決了要有入或有機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)責(zé)的責(zé)任主體問(wèn)題。這種表述比“分級(jí)管理”和“分級(jí)所有”都更加科學(xué)、明確和現(xiàn)實(shí)。

　　（二）體制創(chuàng)新。設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了政府的國(guó)有資產(chǎn)所有者職能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能的分開(kāi)。國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立的法定機(jī)構(gòu)、民事主體。其行為應(yīng)遵守民商法、《公司法》。國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)管理的對(duì)象是其持股的國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體。其目標(biāo)是追求國(guó)有資本的有效使用。

　　（三）管理創(chuàng)新。管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制解決了政府出資人職責(zé)由分割行使走向統(tǒng)一行使。更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和《公司法》的要求。有利于權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)相統(tǒng)一。

　　（四）配置創(chuàng)新。明確中央政府和地方政府分別管轄國(guó)有資產(chǎn)的對(duì)象和范圍，分別對(duì)其管轄的國(guó)有資產(chǎn)履行出資人職責(zé)。國(guó)有資本、國(guó)有資源按照在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的重要性、輻射范圍加以合理界定和明確，有利于明確事權(quán)，有利于發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)和提高配置效率。