與其他協(xié)會相比，注冊會計師協(xié)會的職責(zé)算是門類齊全的，批師批所、會員管理、擬訂準則和規(guī)則、組織考試和培訓(xùn)、涉外管理、國際交往等等。協(xié)會的職責(zé)對于行業(yè)發(fā)展起著火車頭的作用，協(xié)會職責(zé)的形成是一個與時俱進的過程，但也面臨著困惑，尚需進一步完善。

　　一、行業(yè)管理經(jīng)歷了三個階段

　　1980年為適應(yīng)發(fā)展中外合資經(jīng)營企業(yè)的需要，財政部發(fā)布了《關(guān)于成立會計顧問處的暫行規(guī)定》，會計顧問處（即會計師事務(wù)所）和注冊會計師的審批及其業(yè)務(wù)監(jiān)督任務(wù)由財政部門負責(zé)。1986年《注冊會計師條例》出臺，增加了注冊會計師考試考核的內(nèi)容。同時，條例還規(guī)定，為維護合法的職業(yè)權(quán)益，交流工作經(jīng)驗，增進國內(nèi)外交往，注冊會計師可以組織成立注冊會計師協(xié)會。這一階段，注冊會計師行業(yè)是由財政部門直接管理的。

　　1988年中國注冊會計師協(xié)會成立，經(jīng)財政部批準的協(xié)會章程規(guī)定，協(xié)會協(xié)助財政機關(guān)對注冊會計師和會計師事務(wù)所進行管理。具體職責(zé)是：組織會員開展思想品質(zhì)教育和專業(yè)技能教育；受財政部委托辦理注冊會計師和會計師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)登記；支持會員依法履行職責(zé)，維護合法權(quán)益，向政府反映意見和建議；組織開展業(yè)務(wù)交流活動，總結(jié)工作經(jīng)驗，提高服務(wù)質(zhì)量，推動注冊會計師業(yè)務(wù)的開展；制定職業(yè)道德規(guī)范，監(jiān)督會員遵守；協(xié)調(diào)會員關(guān)系，調(diào)解業(yè)務(wù)爭議；擬定注冊會計師執(zhí)業(yè)準則、規(guī)則和工作制度，報財政部批準公布，并監(jiān)督會員執(zhí)行；開展與國際會計師團體、外國會計職業(yè)團體之間的交往活動。當(dāng)時，全國的會計師事務(wù)所為數(shù)不多，還處于發(fā)展階段，審批會計師事務(wù)所與審批注冊會計師必須同步進行，作為財政部事業(yè)單位的中注協(xié)，首開先河，以財會協(xié)字文號發(fā)布財政部文件。有人說，此時的中注協(xié)相當(dāng)于政府部門的行業(yè)管理中心或管理司。各省級財政部門和注冊會計師協(xié)會也比照辦理，有的省級協(xié)會，為解決協(xié)會編制等問題另外掛起了一塊牌子，稱管理中心或秘書處，從此形成了注冊會計師協(xié)會半官半民的準政府模式。這一階段，中注協(xié)的職責(zé)基本上是依據(jù)《注冊會計師條例》制定的，經(jīng)財政部門委托開始行使行業(yè)管理職責(zé)。

　　1993年《注冊會計師法》頒布，法律在條例的基礎(chǔ)上，規(guī)定和擴充了注冊會計師協(xié)會的職責(zé)。其中，第七條規(guī)定中注協(xié)組織實施注冊會計師考試；第九條規(guī)定省級注冊會計師協(xié)會辦理注冊會計師注冊申請；第三十三條規(guī)定注冊會計師應(yīng)當(dāng)加入注冊會計師協(xié)會；第三十五條規(guī)定中注協(xié)擬訂執(zhí)業(yè)準則、規(guī)則；第三十六條規(guī)定注冊會計師協(xié)會要支持注冊會計師依法執(zhí)業(yè)，維護合法權(quán)益；第三十七條規(guī)定注冊會計師協(xié)會對注冊會計師的任職資格和執(zhí)業(yè)情況進行年度檢查?！蹲詴嫀煼ā返倪@些規(guī)定，賦予了注冊會計師協(xié)會一些基本職責(zé)，一是會員管理，二是注冊會計師審批，三是組織考試，四是擬定專業(yè)標準，五是維護注冊會計師的合法權(quán)益，六是組織年度檢查。但是審批會計師事務(wù)所、行業(yè)涉外管理等仍然由政府負責(zé)。這一階段，注冊會計師協(xié)會的職責(zé)是依據(jù)法律和政府部門委托部分職能制定的。

　　1996年中國注冊會計師協(xié)會與中國注冊審計師協(xié)會聯(lián)合，為落實國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)“統(tǒng)一法律規(guī)范、統(tǒng)一執(zhí)業(yè)標準、統(tǒng)一監(jiān)督管理”的指示，審計部門將管理社會審計的職責(zé)與財政部門的職責(zé)一并交由中注協(xié)行使，經(jīng)全國會員特別代表大會通過的協(xié)會章程仍然保留著十項基本職責(zé)。所以，1998年政府機構(gòu)改革時財政部強調(diào)，根據(jù)《注冊會計師法》和《中國注冊會計師協(xié)會章程》規(guī)定，中注協(xié)要對注冊會計師行業(yè)實行自律性管理，受政府委托的職責(zé)包括：負責(zé)起草有關(guān)注冊會計師、會計師事務(wù)所的法律、法規(guī)；審批會計師事務(wù)所；辦理審核外國會計師組織在我國設(shè)置常駐代表機構(gòu)的有關(guān)工作，并對其活動進行監(jiān)督管理。

　　綜上所述，從行業(yè)發(fā)展情況看，不論是政府部門直接管理，或是政府部門委托管理，還是法律賦予行業(yè)協(xié)會基本職責(zé)加上政府部門部分委托管理，在服務(wù)、監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)注冊會計師行業(yè)發(fā)展，發(fā)揮注冊會計師在社會經(jīng)濟活動中的鑒證和服務(wù)功能，擴大中國注冊會計師的國內(nèi)外影響等方面，都發(fā)揮著重要的作用，使我國的注冊會計師行業(yè)在短期內(nèi)，走在國內(nèi)中介行業(yè)的先例，也讓國外同行感嘆不已。同時，也欣喜地看到，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，注冊會計師行業(yè)管理也在向國際慣例靠攏，從政府部門行政管理向著法律規(guī)范、行業(yè)自律管理的方向邁進。

　　二、協(xié)會職責(zé)存在的負面影響

　　主要是批師批所脫節(jié)，協(xié)會代行部分行政職能，形成協(xié)會的多重身份，多重領(lǐng)導(dǎo)，政社合一，政事不分。

　　一是協(xié)會代行政府部門職能，造成協(xié)會性質(zhì)不清。法律規(guī)定，注冊會計師協(xié)會是由注冊會計師組成的社會團體。章程規(guī)定，協(xié)會的最高權(quán)力機構(gòu)是全國會員代表大會，大會閉會期間由理事會和常務(wù)理事會領(lǐng)導(dǎo)協(xié)會的日常工作，協(xié)會秘書處對理事會和常務(wù)理事會負責(zé)，對全體會員負責(zé)。依照國際慣例，行業(yè)協(xié)會應(yīng)該是民間組織，是溝通會員與政府之間的紐帶，代表行業(yè)，為會員提供專業(yè)服務(wù)，維護合法權(quán)益。但由于我們的注冊會計師協(xié)會是部門所屬的事業(yè)單位，在行使審批會計師事務(wù)所等權(quán)限時，協(xié)會代表政府部門；在召開會員代表大會、理事會和常務(wù)理事會期間，協(xié)會又是全國或地方組織的秘書處；在日常工作中又代表行業(yè)協(xié)會。同時具有法律規(guī)定的注冊會計師協(xié)會社會團體、章程規(guī)定的協(xié)會秘書處和政府部門所屬事業(yè)單位性質(zhì)的協(xié)會“三合一”的多重身份，既有法律賦予職責(zé)，又有行業(yè)自律職責(zé)，還有行政管理職能。這種多重身份，本身就很尷尬，外國人不明白，中國人搞不懂，與有關(guān)部門打交道時，誠惶誠恐，煞費口舌，惟恐人家說你是假冒偽劣，企圖越俎代庖。

　　二是協(xié)會代行政府部門職能，容易造成責(zé)任不清和職責(zé)不清。如前所敘，批師批所要同步進行，而法律僅賦予注冊會計師協(xié)會審批注冊會計師師的職責(zé)，審批會計師事務(wù)所的職責(zé)由政府部門委托協(xié)會代理，辦理政府部門行政發(fā)文。這種做法形式上解決了統(tǒng)一批師批所的問題，實質(zhì)上卻給審批之后的監(jiān)管制造了一個走不出去的怪圈。中天勤會計師事務(wù)所就是一個典型事例，事務(wù)所合并是當(dāng)?shù)嘏鷾实?，事?wù)所從事證券業(yè)務(wù)的資格又是財政部、證監(jiān)會批準的。根據(jù)“誰審批誰管理”的原則，當(dāng)某個會計師事務(wù)所出現(xiàn)違法違規(guī)行為時，協(xié)會只能對注冊會計師當(dāng)事人進行處理，對會計師事務(wù)所的處理只能是以財政部門的名義給予行政處罰，這就必然引起大量的行政復(fù)議和行政訴訟，牽扯政府部門的許多精力，致使法律規(guī)定的財政部門依法對注冊會計師、會計師事務(wù)所和注冊會計師協(xié)會進行監(jiān)督指導(dǎo)的職責(zé)，又演變成管理職能。前一段時間，財政部門面臨的沒完沒了的行政復(fù)議、會計師事務(wù)所遭遇的應(yīng)接不暇的重復(fù)檢查便是佐證。朱總理說過，上市公司做假要坐牢，事務(wù)所做假要重罰。坐牢是刑事處罰，重罰是民事處罰，這句話對行業(yè)監(jiān)管應(yīng)該有所啟迪。同時，協(xié)會的多重身份必然產(chǎn)生多重領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)會秘書處一方面要接受理事會和常務(wù)理事會領(lǐng)導(dǎo)，一方面要接受政府部門分管領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)，還要接受行業(yè)主管部門業(yè)務(wù)單位及相關(guān)單位的監(jiān)督指導(dǎo)，勢必造成一件事情多頭管理。這也是行業(yè)監(jiān)管力度不強、處罰難以到位的癥結(jié)所在。

　　三是協(xié)會代行政府部門職能，造成協(xié)會會費性質(zhì)不清。注冊會計師協(xié)會的會員分為會計師事務(wù)所團體會員和注冊會計師個人會員（包括非執(zhí)業(yè)會員）。會員交納的會費收入是協(xié)會秘書處日常工作經(jīng)費的主要來源，會費的收取是按有關(guān)規(guī)定，由行業(yè)協(xié)會理事會確定的，取之于會員，用之于會員，對理事會報賬。業(yè)內(nèi)人士可能會問，協(xié)會既然是政府部門的事業(yè)單位，為什么還要收取會費？依據(jù)財政部門的文件來收取會費，會費收入不是變成了預(yù)算外資金，還要納入預(yù)算管理？協(xié)會收取的到底是會費還是管理費？

　　三、完善協(xié)會職責(zé)的思考

　　總結(jié)行業(yè)管理經(jīng)驗，我認為應(yīng)該建立“法律規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自律”模式，讓法律賦予協(xié)會較為完善的職責(zé)及其法律責(zé)任，賦予政府主管部門在法律法規(guī)方面對注冊會計師行業(yè)進行監(jiān)督指導(dǎo)的職責(zé)及其法律責(zé)任。

　　一是要通過修改《注冊會計師法》，充實和完善協(xié)會的職責(zé)。1993年頒布的《注冊會計師法》，是我國第一部由全國人大常委會制定的規(guī)范中介機構(gòu)行為的法律，是注冊會計師行業(yè)的根本大法。它對于后來行業(yè)發(fā)生的一系列根本性變化起到了法律保障作用，如建立注冊會計師考試制度，制定行業(yè)執(zhí)業(yè)準則和規(guī)則，會計市場對外開放，“兩會”聯(lián)合，行業(yè)清理整頓，會計師事務(wù)所脫鉤改制等等。事實證明，《注冊會計師法》的基本原則沒有過時，基本框架不宜大動，主要是充實內(nèi)容，修改的只是個別文字和條款。我認為，法律需要充實的內(nèi)容至少包括：第一，政府部門與行業(yè)的關(guān)系，應(yīng)該明確政府部門對注冊會計師行業(yè)進行監(jiān)督指導(dǎo)的職責(zé)要體現(xiàn)在哪些方面，如何進行監(jiān)督指導(dǎo)，要承擔(dān)什么法律責(zé)任；第二，行業(yè)協(xié)會的地位和職責(zé)，應(yīng)該更加明細，減少行政色彩，增加行業(yè)自律性規(guī)定；第三，注冊會計師、會計師事務(wù)所和注冊會計師協(xié)會的法律責(zé)任，應(yīng)該具體可行；第四，會計師事務(wù)所組織形式和業(yè)務(wù)范圍可以適當(dāng)拓寬。

　　二是建立健全注冊會計師行業(yè)自律機制。會計師事務(wù)所脫鉤改制之后，作為行業(yè)協(xié)會也應(yīng)該考慮進行適當(dāng)?shù)母母?。比如：全國會員代表大會代表的產(chǎn)生應(yīng)主要來自于會計師事務(wù)所和注冊會計師；理事會和常務(wù)理事會作為行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，對行業(yè)發(fā)展的重大事項要有發(fā)表意見的機會；理事會可考慮下設(shè)培訓(xùn)教育委員會、資格審查委員會、機構(gòu)審批委員會、質(zhì)量檢查委員會、紀律懲戒委員會、審計準則委員會、國際事務(wù)委員會、財務(wù)監(jiān)督委員會等，協(xié)會秘書處相對應(yīng)的設(shè)立辦事機構(gòu)；協(xié)會行使職責(zé)，必須經(jīng)理事會或常務(wù)理事會討論通過，或授權(quán)專門委員會討論提出意見；理事會、常務(wù)理事會和各個專門委員會中，必須要有相關(guān)政府部門的代表，并且賦予政府代表一票否決權(quán)；各省級注冊會計師協(xié)會作為全國協(xié)會的地方組織，具有法律賦予的職責(zé)，按照各地章程辦事；考慮中國地區(qū)差異，對西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的省級協(xié)會，全國協(xié)會可以給予會費返還補助和專項補助，以保證地方協(xié)會行使基本職責(zé)的經(jīng)費需要；協(xié)會辦事機構(gòu)的員工待遇由理事會或常務(wù)理事會討論決定。

　　三是妥善解決會計師事務(wù)所的審批權(quán)限。這是解決協(xié)會代行政府部門行政職能，產(chǎn)生多重身份問題的關(guān)鍵所在?；仡櫄v史，我們知道，上個世紀八十年代初期成立的會計師事務(wù)所，它是一個事業(yè)單位，除了向委托人收費以外，會計師事務(wù)所創(chuàng)辦初期收不抵支時可以向省級財政部門申請補助。既然是事業(yè)單位就必然要有開辦經(jīng)費，既然可以申請補助就必然要有財政渠道，這就決定了只有財政部門才有權(quán)審批會計師事務(wù)所，并且延用至今。會計師事務(wù)所脫鉤改制后，不再有單位，由注冊會計師個人出資興辦，或是合伙制（將來最好是有限責(zé)任合伙制），或是有限責(zé)任公司制（外國人想辦還沒有辦到的事情）。會計師事務(wù)所的組織形式應(yīng)該多樣化，由注冊會計師根據(jù)市場需求，人力資源的多少，注冊資金的多少、事務(wù)所品牌的高低，成立時間的長短，承擔(dān)風(fēng)險的能力大小，靈活自主地選擇組織形式。實際上，會計師事務(wù)所進行工商登記，已經(jīng)解決了市場準入問題。因此，會計師事務(wù)所作為注冊會計師協(xié)會的團體會員，其在全國各地的分布數(shù)量，可以考慮由協(xié)會理事會在充分討論的基礎(chǔ)上，制訂長遠規(guī)劃，實行總量控制，有進有出，機構(gòu)審批委員會（必須包括政府代表的意見）提出具體意見，報財政部門同意后，由協(xié)會批準成立。這也符合國務(wù)院關(guān)于進一步改革和減少行政審批的要求。實事上，自從“兩會”聯(lián)合后，全國會計師事務(wù)所的數(shù)量已由6700多家減少到4800多家，事務(wù)所的數(shù)量不是增加而是減少。統(tǒng)一解決批師批所問題，可以減少行政糾紛，按照朱總理的要求，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律作用，把對注冊會計師、事務(wù)所的日常監(jiān)督管理任務(wù)，交由注冊會計師協(xié)會去完成。