稅源管理實踐與思考

　　內容提要：本文總結了安徽省地方稅稅源管理的基本做法和取得的成效，對當前稅源管理工作中存在的基礎工作比較薄弱，稅源監(jiān)控體系尚不完善，動態(tài)的稅源監(jiān)控和稅收預測水平有待進一步提高等問題進行了深入分析。本文根據分析的結果，結合基層的意見建議，提出進一步加強稅源管理，必須把稅源管理放在更高的層面上加以認識，進一步加強領導；必須從理清稅源管理概念入手，建立完善的工作職責及制度體系；必須正確理解和處理稅源管理與征收管理、稽查管理、稅政管理的關系；必須充分發(fā)揮稅源管理基礎性作用，提供更廣泛的服務；必須以信息化手段為依托，向實施全面監(jiān)控的稅源管理發(fā)展方向過渡。

　　一、目前稅源管理的基本做法和成效

　　地稅機構組建之初，全省各市地稅局不同程度地在稅源管理方面進行了一些初步的工作，1999年，《安徽省地方稅稅源管理試行辦法》頒布實施后，稅源管理工作作為一項相對系統(tǒng)性的工作逐步開展起來。特別是隨著依法治稅和稅收經濟觀念的逐步強化，靠原來粗放型手段組織收入已越來越不能適應新形勢發(fā)展的需要，征管工作要從源頭抓起，組織收入要有本明白帳的認識逐漸深化，稅源管理工作成為組織收入的基礎性手段，進一步得到重視和加強。通過近六年的實踐和探索，各級地稅部門圍繞提高稅源監(jiān)控水平，強化服務功能，按照分類管理、分級實施、一般和重點相結合的原則，稅源管理工作逐步走上規(guī)范化、程序化軌道，已初步建立了一套規(guī)范實用的稅源管理方法和監(jiān)控機制。

　　一是明確任務責任，進一步細化稅源管理辦法和制度。各市都根據《安徽省地方稅稅源管理試行辦法》，結合當地實際制定了本市的管理辦法或下發(fā)了貫徹意見，對稅源檔案內容、市（縣）級重點稅源戶的建庫標準、稅源調查分析基本任務、戶管責任人履行的職責以及考核內容都作了具體規(guī)定，進一步落實了相關職責，從制度上保障了稅源管理工作的順利進行。

　　二是實行屬地管理，初步建立稅源管理檔案和分類管理模式。稅源管理體系是在建立健全分級稅源檔案的基礎上逐步完善和發(fā)展起來的。各地結合標準化分局（所）創(chuàng)建、計劃編制和稅源普查或調查等工作，廣泛收集轄區(qū)相關經濟數據、納稅戶有關財務指標、稅收征納資料，建立分戶（類）稅源基礎檔案，初步構建起稅源管理的基礎框架。

　　三是抓住重點稅源，初步確立了重點稅源的分層次監(jiān)控體系。各市地稅局在加強對省級重點稅源戶管理的同時，分層分級對重點稅源實施監(jiān)控，逐步建立了“市局-縣局-分局-稅干”四級稅源監(jiān)控網絡。近年來，針對基礎設施投資規(guī)模擴大的情況，各市又將籌建和在建的道路、水利等重點建設工程納入監(jiān)控范圍，開展了對一次性稅源的實時監(jiān)控，加強稅源基礎數據采集。

　　簡言之，通過近年來的探索和實踐，各市稅源管理工作取得了以下幾方面主要成效：

　　一是各級地稅機關對稅源管理工作的認識進一步提高，稅源管理工作日益規(guī)范化、制度化，稅源監(jiān)控體系初步形成，監(jiān)控的范圍不斷擴大，稅源基礎數據管理正朝著層次分明、結構齊全方向發(fā)展；二是稅源管理對編制稅收計劃、指導征收工作、推進依法治稅的效用不斷增強；三是通過稅源管理，隨時發(fā)現征管工作的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，促進了征管工作質量的提高；四是通過稅源管理，真實反映納稅人應征、欠稅、緩征等情況，為稅收會計核算提供了依據，促進了稅收會計核算質量的提高；五是稅源管理的廣泛開展，進一步強化了征管基礎工作，帶動了基層建設各項工作的全面提升。

　　二、稅源管理工作中存在的主要問題

　　通過幾年來的摸索和努力，各市在稅源管理上積累了一些經驗，也取得一定的成績。但不可否認，當前稅源管理的基礎工作還比較薄弱，稅源監(jiān)控體系尚不完善，動態(tài)的稅源監(jiān)控和稅收預測水平還有待進一步提高。主要存在以下一些問題：

　?。ㄒ唬┈F行稅收計劃體制給稅源管理的真實性、積極性帶來一定負面的影響。由于目前計劃編制雖然采取自下而上方法，但在綜合平衡時仍要服從于全省的整體目標，計劃下達仍具有較強的指令性，它是決定各級征收單位和領導干部政績的一項重要指標，因此，在基層征收單位和稅務人員中，普遍存在稅源“兩本帳”現象和組織收入“留一手”思想。有的地方政府指令性計劃一般都明顯高于地方實際稅源，令稅務部門在組織收入與涵養(yǎng)稅源、完成任務與依法征管之間陷入兩難境地，使得稅務機關往往是如實開展稅源調查，而不如實向上級機關反映稅源狀況。

　?。ǘ┒愒垂芾砼c監(jiān)控相當程度尚停留在數據采集、匯總、建檔等層次。盡管各市都建立了基礎稅源檔案和分級重點稅源監(jiān)控體系，但目前稅源管理主要是對靜態(tài)的、過去的稅源情況的掌握，對企業(yè)生產經營狀況的變化和發(fā)展趨勢掌握不夠，動態(tài)的稅源監(jiān)控和稅收預測工作水平還較低。部分基層單位對稅源管理工作重視不夠，迫于任務壓力，將主要精力放在組織收入上，對所建立的稅源檔案，包括重點稅源檔案和報表，很大程度上是為應付檢查、考核和上報。稅源基礎資料尚未充分開發(fā)，對于利用基礎稅源數據，開展分行業(yè)、分稅種、分經濟類型、分區(qū)域的稅收情況分析，預測后期稅源以及經濟發(fā)展影響的能力不足，指導組織收入的功效不強。

　?。ㄈ┒愒垂芾淼母采w面不夠，科學性、實用性有待進一步提高。一方面，目前稅源管理的主要落腳點在各級重點稅源監(jiān)控上，對整體稅源的掌握還存在一定的盲區(qū)，另一方面，目前的稅源檔案一般只有納稅人稅收基本情況、納稅申報表、納稅人財務報表及納稅檢查相關資料，這些資料只能反映納稅人過去應納稅收和已納稅收及一些基本情況，而不能對納稅人的經營全貌、納稅人未來經營趨勢、可能影響的稅額進行分析和預測。因此在指導稅收計劃編制和征管工作方面針對性和實用性都要打上一定的折扣，稅源管理在指標體系和制度設計上需要進一步改進。

　?。ㄋ模┒愒垂芾淼男畔⒒潭炔桓摺Ｄ壳?，全省已開發(fā)使用了一套稅源管理軟件，但由于各種原因，各市還不能完全從征管軟件中直接采集數據，特別是企業(yè)財務狀況數據，稅源管理軟件與現行征管軟件處于割裂狀態(tài)，征管軟件的稅源管理模塊也未能投入運行，稅源管理手段基本處于半手工狀態(tài)，使管理效率和數據處理能力受到一定影響。

　?。ㄎ澹┦【指鞑块T對系統(tǒng)工作布置業(yè)務重疊，存在資源浪費現象。稅源管理是一項基礎性的工作，涉及面廣，應用面寬，稅政、征管、計會等各業(yè)務部門對此項工作都非常重視，也因此從各自業(yè)務出發(fā)，在系統(tǒng)內布置了不同側重、不同需求的稅源管理工作。但目前省局內部銜接松散，稅源管理工作存在多部門交叉布置現象，造成不必要的重復勞動，導致稅源管理力量分散，數據不能共享，基層單位疲于應付，稅源管理工作效能不高。

　　三、基層工作建議

　　一是加強人員培訓，提高綜合素質。調研所到的市局普遍反映，省局應采取組織業(yè)務學習、專業(yè)講座、技能培訓和互相交流取經等辦法，加大對市縣稅源管理人員的培訓力度，特別是進行操作技能、征管業(yè)務、財務知識、統(tǒng)計預測分析方面的培訓，努力培養(yǎng)一批懂稅收、懂經濟、懂計算機的復合型人才。

　　二是強化科技手段，提高信息化水平。在現行統(tǒng)一征管軟件的基礎上，拓展軟件應用深度和廣度，將稅源監(jiān)管與稅收征管有機結合起來，實現稅源管理軟件與征管軟件的對接，從征管軟件中直接提取稅源管理相關數據，或進一步完善征管軟件中稅源管理模塊，開發(fā)具有良好分析功能的稅源監(jiān)控軟件，提高數據綜合利用率，滿足監(jiān)控、分析和決策的需要。

　　三是立足現有條件，實施分類監(jiān)控。鑒于稅源分布具有廣泛性和變動性的特點，可結合納稅人的信譽等級，對稅源大、增減因素變化大、欠稅和納稅情況異常的企業(yè)，實行跟蹤式重點監(jiān)控；對稅源大，納稅信譽好的企業(yè)，實行一般性監(jiān)控；對稅源較小且變量也小的企業(yè)采取簡單型監(jiān)控；對于流動性較強的個體稅收和零散稅收，通過社會協(xié)稅護稅網絡進行監(jiān)控，提高稅源監(jiān)控的效能。

　　四是定期定性定量，加強稅源分析。廣泛開展稅源分析，提高分析質量，建立稅源定期分析制度，充分發(fā)揮稅源管理工作效能；把稅源管理與即將開展的納稅評估結合起來，利用納稅評估的科學模型，對稅源分行業(yè)、分稅種進行定性和定量分析，重點開展好稅收與經濟指標對比及行業(yè)稅負等分析，既要注重量的分析，又要對稅源變化趨勢作出科學預測。

　　五是注重部門協(xié)調，實行業(yè)務整合。整合稅政、征管、計會和基層單位稅源管理資源，以信息共享為目的，建立部門聯動、功能完整、協(xié)調統(tǒng)一的稅源管理機制，解決重復勞動問題，切實減少基層工作量。

　　四、進一步加強稅源管理工作的幾點思考

　?。ㄒ唬┍仨毎讯愒垂芾矸旁诟叩膶用嫔霞右哉J識，進一步加強領導

　　長期以來，受稅收計劃剛性壓力的影響，各級稅務機關以完成上級下達的稅收計劃為首要任務，并只注重結果，忽視過程，稅源管理工作往往被作為反映稅源狀況，向政府討價還價稅收任務籌碼的收集手段。從地稅部門組建后的十年歷程看，收入計劃與實際稅源脫節(jié)，致使組織收入收過頭稅、寅吃卯糧的有，有稅不收、寅糧卯吃的也有，歸根結底，是堅持稅收來源于經濟的觀念不強，方法不細，手段不硬。剔除政府財政支出壓力和部分地方短期行為等因素外，深層次的原因就是稅源管理工作的基礎仍較薄弱，越往上越存在稅源不清的狀況，稅源管理難以在計劃編制中發(fā)揮有效的作用，稅源管理的地位和作用也無法得到應有的重視。因此，我們認為必須充分認識稅源管理在稅收工作中的重要性，應當賦予稅源管理在稅收征收管理中的地位，進一步加強領導，強化管理，通過抓稅源管理帶動各項稅收基礎工作質量的提高。

　?。ǘ┍仨殢睦砬宥愒垂芾砀拍钊胧?，建立完善的工作職責及制度體系

　　從實際調研情況看，一些地方和有些同志僅僅是從各自的工作角度理解稅源管理，對稅源管理缺乏系統(tǒng)性和全面性的認識，普遍存在概念模糊，職責混淆的問題。概念上的混淆不清會導致工作上的職責不明，制度體系上的缺失更易造成稅源管理工作“疏于管理，淡化責任”的現象發(fā)生。因此，我們認為要實現稅源管理工作新的突破，首先要搞清概念，并在此基礎上進一步界定職責，完善體系，建立制度，形成一套科學、完整、可操作的管理系統(tǒng)。

　　首先，在概念上明確稅源管理的定義。我們認為在稅源管理的定義上可以宏觀，在操作上應側重微觀即具體，根據概念的內涵和外延界定職責，合理劃分稅源管理與征管、稽查、稅政管理等業(yè)務的工作內容。綜合各方面的理解，我們認為稅源管理是指稅務機關依據法律法規(guī)，對國家稅收的來源要素（包括納稅人、課稅對象、課稅環(huán)節(jié)和稅基等）進行調查、分析、評估，并實施監(jiān)控、把握發(fā)展趨勢的動態(tài)過程。稅源管理既要把握和分析已經實現并入庫的稅收規(guī)模、結構和規(guī)律，又要把握和分析已經實現但未入庫的稅收狀況，通過對現狀的分析，找出存在問題和原因，研究對策和建議，并積極探索稅收變動規(guī)律，把握后期稅收發(fā)展趨勢。

　　其次，明確職責和工作任務，形成上下級和相關業(yè)務部門各司其職、互相配合的協(xié)調機制。稅源是稅收的來源，稅收則是稅務機關憑借法律賦予的權利，運用征管手段將已產生的稅源即屬于國家支配的社會產品征收入庫而形成的財政收入。因此，從內涵上講，稅源管理是對形成稅收的稅基的調查、了解、分析、掌握的過程，具體講就是對應征稅收的監(jiān)控過程。它的主要任務和主要內容應包括：一是掌握納稅戶戶數、分布和基本情況，努力實現“零漏戶”管理。不了解和把握納稅人戶數和基本情況，稅源管理乃至整個稅收執(zhí)法管理就會成為無源之水和無本之木。二是了解和把握當期納稅人的生產經營狀況、銷售狀況，包括納稅人生產經營的物流和資金流狀況。三是了解和把握納稅人的財務核算情況和納稅申報情況。四是了解和把握納稅人的稅收潛力和納稅能力，并對同一行業(yè)不同納稅人進行稅收統(tǒng)計分析和稅負評估。五是對各類納稅人的納稅真實程度進行分析和信譽等級評估等。從外延來看，稅源管理應涵蓋從掌握稅基的各種制度、指標、流程到服務征管、稽查等稅收工作的全過程，它建立在其他稅收基礎工作之上，涉及征管業(yè)務、計會業(yè)務和稅政業(yè)務，涉及基層稅務機關與上級稅務機關、管理機關中各部門的職責分工，因此要根據稅源管理的工作需要，進行必要的“業(yè)務重組”：一是調整并規(guī)范基層稅務機關及其工作人員的稅源管理程序和管理行為，并設立專門的管理員進行數據管理；二是明確稅務機關內部各項專業(yè)分工與聯系，統(tǒng)籌各職能部門落實工作職責和協(xié)調運作；三是明確上下級稅務機關的分工，宏觀綜合稅源統(tǒng)計分析預測、重點稅源管理和業(yè)務管理主要由縣級以上地稅機關的相關機構負責，單個納稅人的微觀稅源分析、預測和管理的職能機構主要是基層征收單位。總之，要通過合理界定劃分基層稅務機關、上下級機關和各部門的職責分工，形成各司其職、相互促進、密切協(xié)作的稅源管理有效工作機制。

　　第三，建立指標完備的工作體系和相對獨立的運作系統(tǒng)。要按照精簡實用、科學合理的原則，設計一套稅源管理的指標反映體系，在指標設計上考慮靜態(tài)（如土地、房產、車輛等）和動態(tài)（如國民經濟預期、企業(yè)財務預期、工程項目安排等）指標以及典型指標（如稅源大戶、重點行業(yè)等），影響稅基的主要生產經營指標以及稅收會計統(tǒng)計指標，力求全面反映存量、當期和預期稅源。在外部，要充分利用新征管法對部門協(xié)稅作出明確的法律規(guī)范的有利條件，加強部門之間的信息交流和共享，通過現有的金稅、金卡、金關等工程實現稅務、銀行、工商、海關、發(fā)改、國資等部門的信息交流。在稅務系統(tǒng)內部，要成立稅源管理工作協(xié)調組織或其他形式的專門機構，負責稅源管理工作的業(yè)務規(guī)范和監(jiān)督管理，改變現在部門之間各自為政，多頭管理，互不協(xié)調的問題，要以機構、業(yè)務、技術、人員整合為依托，形成稅源管理工作的整體框架和工作流程及運行機制，將該項工作建設成為一套既相對獨立又與征管、稅政、稽查、計會工作有機聯系的完整工作系統(tǒng)。我們認為同時應在兩個層次上開展稅源管理活動：

　　宏觀上，建立與發(fā)改委、財政、銀行、統(tǒng)計等宏觀經濟綜合部門的聯系，廣泛收集與稅收相關的經濟指標，開展稅收與經濟的宏觀關系分析，摸索和建立稅收與經濟的對應關系模型，從宏觀上測算一個地區(qū)的稅源規(guī)模。

　　微觀上，根據納稅戶的基本構成，針對各類不同稅源分別實施監(jiān)控，一是建立對查帳征收的企業(yè)戶的動態(tài)監(jiān)控機制。針對這類企業(yè)經營和征管上的特點，一方面對企業(yè)入庫稅收進行滾動跟蹤，及時了解稅收增減的主要影響因素；另一方面，開展調查研究和稅源分析，根據企業(yè)經營狀況、市場情況及政策因素進行收入預測，隨時掌握企業(yè)稅收的運行態(tài)勢和發(fā)展趨勢。二是建立核定征收戶稅源檔案。針對這類納稅戶年度稅收基本穩(wěn)定的特點，整體匯總核定征收戶納稅定額，按常數進行管理。三是建立一次性稅源檔案。一方面對上年一次性稅收建立歷史檔案，掌握對比因素；另一方面通過調查研究和建立部門聯系，掌握當年一些重點建設項目形成的一次性稅源。

　　第四，進一步完善工作制度，提高稅源管理工作的規(guī)范性。規(guī)范、完整的制度和扎實的基礎是做好稅源管理工作的前提，要注重加強稅源管理工作的制度建設，按照立足當前，兼顧長遠，梯次推進的原則，根據職責分工和體系建設的設想，進一步建立和完善稅源管理的制度和方法，建立一套涉及職責分工、指標體系、管理流程、分析預測和檢查考核等全方位的操作規(guī)程，對稅源管理工作的各個環(huán)節(jié)和應達到的目標進行規(guī)范，提高稅源管理工作的操作性、系統(tǒng)性和實用性。在下一步工作中，應著手考慮對現行稅源管理辦法進行必要的修訂，以期充分反映上述思想。

　?。ㄈ┍仨氄_理解和處理稅源管理與征收管理、稽查管理、稅政管理的關系

　　稅源管理是稅收執(zhí)法管理的前提和基礎，與征管、稽查、稅政工作存在緊密的互動關系，抓稅源管理工作可以說牽一發(fā)而動全身。征管、稽查、稅政工作的質量影響稅源管理的成果，而抓好稅源管理又能有效地促進征管、稽查、稅政工作水平的提高。

　　稅源管理作為一項獨立的工作，廣義上說是稅收征收管理工作的重要組成部分，兩者的關系應是既有交叉又各有側重。征管工作主要是依據征管法和征管流程，對納稅人的稅務登記和認定、戶籍管理、核定納稅申報方式和納稅定額、發(fā)票管理、催報催繳催欠，以及申報率、申報準確率等實施日常管理，為稅源管理提供基礎條件和基礎資料；稅源管理則是側重對納稅人生產經營狀況、納稅情況等進行監(jiān)控評估，通過納稅人申報指標、繳納指標和生產經營活動指標之間的數據比較分析，為征收管理提供信息支持。稅源管理與稽查管理也是相互聯系的，通過開展同行業(yè)稅負對比，找出稅負異常納稅戶，為稽查提供選案對象，進而以查促管、以查促收。稅源管理同時也是稅政管理的一項重要的基礎性工作，有了稅源管理基礎資料，可以反映稅收政策對宏觀經濟調控和企業(yè)微觀經濟活動發(fā)揮的作用，也可以反映政策調整對稅源的變化影響，進而為稅政管理相機抉擇提供依據。

　　（四）必須充分發(fā)揮稅源管理基礎性作用，提供更廣泛的服務

　　總體講，就是當好參謀，為組織收入服務；加強監(jiān)控，為強化征管服務；準確測算，為政策調控服務；關注經濟，為企業(yè)發(fā)展服務。稅源管理應拓寬服務理念，堅持對內對外兩個服務觀。稅源管理的優(yōu)勢在于它掌握大量的基礎數據，它的基本職責決定了其不能從減免緩等直接惠及企業(yè)的角度服務企業(yè)，傳統(tǒng)的稅源管理服務觀也僅是單純的計劃服務。因此，對稅源管理的服務功能應定位于基礎決策服務，從發(fā)展的眼光看，它不僅要為征管、稽查、計劃的決策服務，也要為企業(yè)、政府的決策服務。對內：通過對企業(yè)的微觀監(jiān)控，以及開展稅收與經濟的宏觀關系分析，進行納稅能力估算，推算一定的經濟量產生多少稅收，為計劃編制服務；通過分析研究地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)的稅負水平，深刻剖析企業(yè)稅負差異的原因，在較大的范圍內進行橫向的行業(yè)稅負對比，為稽查選案服務；基層單位通過同戶企業(yè)縱向分析校驗，包括對納稅人的納稅評估，檢驗企業(yè)當期申報是否符合規(guī)律，是否存在邏輯差錯，對稅負較低或申報存在問題的企業(yè)先約談，讓企業(yè)自己查找原因，加強與納稅人之間的溝通，改變從征收一步到稽查的局面，為征管工作進一步體現人性化管理服務。對外：就促進產業(yè)結構調整，培植后續(xù)地方稅源，降低地稅收入風險等事關經濟發(fā)展的問題（如什么企業(yè)含金量高，創(chuàng)造稅收多；通過跨省、市同行業(yè)稅收負擔對比，提供政府讓利的最低程度，增加對外商的透明度，為招商引資服務），向政府提出傾向性意見，為政府決策服務，為企業(yè)服務。

　　（五）必須以信息化手段為依托，向實施全面監(jiān)控的稅源管理發(fā)展方向過渡

　　目前稅源管理工作中對稅源的監(jiān)控采取的是分層次、分重點的梯級管理模式，上級機關只能了解和掌握少數當時作為重點納稅單位的稅收資料。隨著市場經濟的逐步完善，一個企業(yè)甚至一個行業(yè)的興衰將會司空見慣，這將會使重點納稅戶的重新認定變得頻繁，重點稅源資料的穩(wěn)定性、代表性以及同戶型的可比性受到影響，統(tǒng)計分析、稅源預測工作難度加大。所以，從長遠看，稅源管理應當充分利用信息化手段，由現在的分級監(jiān)控逐步實現全面的無級監(jiān)控，最終實現各種征管信息和數據資料由網絡各終端-基層分局（所）分散采集，市或省地稅機關對轄區(qū)所有納稅人稅源狀況實行集中處理、實時監(jiān)控、信息共享。