關于個人所得稅費用扣除標準問題的幾點思考

　　自1994年現(xiàn)行個人所得稅制實施以來，個人所得稅征管工作取得了明顯成效，在組織財政收入、調節(jié)收入分配、促進經濟體制改革等方面都發(fā)揮了積極作用。但隨著我國經濟的不斷發(fā)展，居民收入水平、個人消費水平、市場物價水平和收入分配體制也發(fā)生了很大變化，10年前頒布的個人所得稅制，在征管模式、費用扣除標準等方面都已顯然不能適應社會經濟發(fā)展的需要，特別是現(xiàn)行個人所得稅制中費用扣除標準過低，在一定程度上影響了社會經濟的發(fā)展，已成為當前社會各界關注的熱點之一。

　　一、調整個人所得稅制費用扣除標準勢在必行

　?。ㄒ唬┱{整個人所得稅費用扣除標準是經濟發(fā)展水平的客觀需要。改革開放以來，我國社會經濟取得了長足發(fā)展。1980年，我國人均 GDP僅460元，1994年上升到3923元，增長了7.5倍；2003年，人均GDP已達到8800多元，比1994年又增長了1.25倍。經濟的不斷發(fā)展，促進了居民收入水平和消費水平的提高。從居民收入水平看，1980年，城鎮(zhèn)居民家庭人均月可支配收入為39.8元，1994年為291.35元， 2003年又增長至564.8元，比1980年增長了13倍，比1994年增長了93.86%.從居民消費水平看，1994年，城鎮(zhèn)居民家庭月人均消費支出237.61，2003年上升至540.65元，增長了1.28倍。從市場物價水平看，經過物價管理體制改革和市場供求體系的不斷建立和完善，我國逐步形成了以市場調節(jié)為主體、政府調節(jié)為輔助的物價形成模式，物價水平也有了較大幅度的提高，1994年～2003年9月，我國的城市居民的平均消費價格指數(shù)上升了29.77%.可見，隨著我國經濟的快速發(fā)展，居民個人收入水平、消費水平、物價水平都有了顯著提高。個人所得稅是一個與個人收入水平和支付能力緊密相關的稅種，稅制設計必須與整個經濟發(fā)展水平相適應，特別是稅前扣除標準的確定，要能充分滿足個人的生計需要。很顯然，20多年前制定的800元個人所得稅生計費用扣除標準，難以滿足目前個人的生計需要，滯后于整個社會經濟發(fā)展。

　　（二）調整個人所得稅費用扣除標準是體現(xiàn)個人所得稅立法精神和原則的需要。制定任何一部法律法規(guī)，目的都是為調整和解決社會經濟發(fā)展中各要素之間的相互關系和矛盾，為整個社會經濟發(fā)展服務。組織財政收入和調節(jié)收入分配是個人所得稅的兩大基本功能，這兩種功能相互影響，并行不悖，但在不同時期又有所側重。目前，個人收入差距過大、貧富懸殊是我國整個社會經濟突出矛盾之一。個人所得稅作為政府調控收入分配的重要杠桿，應適應整個社會經濟發(fā)展的需要，在個人所得稅的立法功能定位上，將側重點放在調節(jié)收入分配上，強化其調節(jié)收入的功能，緩解收入分配懸殊的矛盾，促進社會經濟協(xié)調發(fā)展。現(xiàn)行個人所得稅制規(guī)定的800元費用扣除標準，客觀上強化了個人所得稅的組織收入功能，弱化了調節(jié)收入功能，加大了個人所得稅的累退性效應，不適應當前我國社會經濟發(fā)展形勢，有悖于個人所得稅的立法精神，應及時進行調整，以更好地服從和服務于經濟社會發(fā)展的需要。

　　（三）調整個人所得稅費用扣除標準是適應我國經濟體制改革的需要。改革開放以來，我國的經濟體制發(fā)生了巨大變化，原有的計劃經濟體制逐步淡出，市場經濟體制逐步建立和完善。在此過程中，與個人切身利益緊密相關的醫(yī)療體制、養(yǎng)老保險體制、教育體制和住房體制等都進行了改革，在個人收入增長的同時，原來由國家負擔的支出改由個人負擔，家庭個人的支付范圍、項目和數(shù)量都有了很大變化。但現(xiàn)行個人所得稅費用扣除標準不能恰當?shù)剡m應經濟體制的變化，沒有涵蓋和考慮個人支付的變化，與居民個人的支付能力不相適應，對納稅人的生活產生了一定程度的影響。因此，為進一步深化各項社會經濟體制改革，體現(xiàn)稅收法律以人為本的思想，應對現(xiàn)行個人所得稅費用扣除標準進行適當調整。

　　二、確定個人所得稅費用扣除標準的原則和應考慮的主要因素

　?。ㄒ唬﹤€人所得稅費用扣除標準的確定原則。個人所得稅費用扣除標準的確定，應根據(jù)整個社會經濟發(fā)展環(huán)境的需要，在不同時期側重不同的職能作用。從發(fā)達的市場經濟國家的一般經驗看：稅制建立初期側重于財政收入功能；稅制成熟期側重于調節(jié)收入差距功能。根據(jù)我國稅制發(fā)展情況和現(xiàn)實需要看，確定個人所得稅費用扣除標準的原則應是：費用扣除標準保證普通居民必須的生計支出和消費水準，更多體現(xiàn)個人所得稅的收入調節(jié)功能，適當擴大免稅者的適用范圍，減輕中等收入者的稅負。

　?。ǘ┐_定個人所得稅費用扣除標準應考慮的主要因素。根據(jù)上述原則，我們認為，個人所得稅費用扣除標準主要應考慮以下基本因素：

　　一是居民的收入水平。居民收入水平是確定個人所得費用扣除標準的基礎，個人所得稅費用扣除標準必須與居民收入水平相配比，標準定得過高，既影響財政收入，也會影響對個人收入的調節(jié)。為與黨的十六大提出的全面建設小康社會的目標相適應，我們認為，個人所得稅費用扣除標準應以國家規(guī)定的小康生活收入水平為基準。從我國現(xiàn)實情況看，城鎮(zhèn)居民和農村居民收入差距很大，農村居民絕大多數(shù)都不宜作為個人所得稅納稅人。因此，確定個人所得稅費用扣除標準時，應以城鎮(zhèn)居民達到小康生活的收入水平作為基礎和依據(jù)。

　　二是居民的消費支出。一方面，隨著經濟的不斷發(fā)展和物價水平的不斷提高，居民的消費層次不斷提升，除基本生活消費支出外，還有為滿足精神需要所必須的支出。因此，個人所得稅費用扣除標準不僅要能滿足居民基本生存需要，還應考慮個人對精神生活的需求。另一方面，為適應建立社會主義市場經濟體制的需要，近年來，我國的醫(yī)療、保險、教育、住房等制度都發(fā)生了重大變化，原來一些由國家或集體負擔的項目，全部或部分改為由個人負擔，擴大的居民個人的支付范圍，增加了支付數(shù)量。因此，在確定個人所得稅費用扣除標準時，要充分考慮個人負擔的醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、教育、交通、通訊和贍養(yǎng)等方面的支出，保證居民個人的基本生活需要。

　　三是對財政收入的影響。2003年，全國個人所得稅收入已達到1411億元，已成為我國第四大稅種。安徽省2003年個人所得稅收入為14.3億元，是地方稅收中第三大稅種，在全省17個市中，有12個市的個人所得稅已成為僅次于營業(yè)稅的第二大稅種，在整個財政收入中，個人所得稅有著重要地位。費用扣除標準的高低對個人所得稅收入有著重要影響。目前我國的財政形勢仍很嚴峻，如果標準過高，對財政收入的影響太大，國家財力難以承擔，會對整個社會經濟發(fā)展產生不利影響。因此，個人所得稅費用扣除標準的調整應適當考慮對財政收入的影響。

　　三、個人所得稅生計費用的調整標準

　　對個人所得稅費用扣除標準的確定，目前社會上的爭議較大，不同的人有不同的看法和要求。從目前現(xiàn)實情況和經濟發(fā)展趨勢看，我們認為，個人所得稅費用扣除標準確定為1200-1500元較為適宜，建議以1200元為基本費用扣除標準，300元為附加費用扣除。附加費用扣除標準可根據(jù)物價和通貨膨脹等因素不定期進行調整。費用扣除額中主要包括以下內容：

　　一是居民個人自身日常消費性支出。隨著經濟不斷發(fā)展和物價水平的增長，居民個人的消費支出也不斷擴大。

　　2003年，我省城鎮(zhèn)居民個人月均可支配收入為733元，月人均消費基本生活支出為547元，同比增長10.3%，占可支配收入的74.6%，這部分日常消費性支出，在計征個人所得稅時必須給予扣除。

　　二是個人養(yǎng)老保險性支出。根據(jù)安徽省規(guī)定，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險的個人交納比例分別為在工資額的7%、2%、1%.2003年，我省在職職工年平均工資為9296元，月均須繳納三項保險費77.5元（9296×10%÷12=77.5元）。

　　三是家庭住房支出。住房制度改革以后，國家取消了住房分配制度，由個人自行購買、單位給予適當補貼的政策。目前，個人購買住房的資金主要來源是個人繳納的住房公積金。根據(jù)安徽省規(guī)定，在職職工每月按工資收入的10%-15%繳納住房公積金。2003年，我省在職職工月平均工資為 9296元，如果按10%的比例繳納住房公積金，每月需要支付住房公積金77.5元（9296×10%÷12=77.5元）。

　　四是贍養(yǎng)支出。根據(jù)國家統(tǒng)計局2003年1、4、7、10月統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，全國城鎮(zhèn)居民家庭平均人口在3-3.02人之間，平均就業(yè)人口在1.57-1.58人之間，就業(yè)人員的平均人口負擔系數(shù)在1.91左右，在我省城鎮(zhèn)居民平均中，每一名就業(yè)者負擔的人數(shù)達到1.92個，按平均每人需贍養(yǎng)費用300元計算，每人月均負擔的贍養(yǎng)和撫養(yǎng)支出為576元（1.92×300）。

　　五是子女教育支出。根據(jù)我們調查測算，2003年，我省城鎮(zhèn)居民支付的子女教育支出占個人可支配收入32%左右。2003年，我省城鎮(zhèn)居民月均可支配收入為733元，平均每月支出的子女教育支出為234元。

　　上述五項費用是個人必須支付的消費費用，月均支付額為1504元。

　　另外，我們在全省范圍內，對2003年交通運輸業(yè)、建筑安裝業(yè)、房地產業(yè)、保險業(yè)餐飲業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)、行政機關、國有商業(yè)、事業(yè)單位、金融業(yè)、學校、外資企業(yè)、私營商業(yè)、中介機構、個體工商業(yè)戶16個主要行業(yè)的307人進行了收入支付情況典型調查。 從中可以看出，目前，我省城鎮(zhèn)居民家庭收入和支出情況差異較大。從較高收入人員看，16個行業(yè)中，個人月支出都在800元以上，其中月支出在1500元以上的有6個，月支出在 1000-1500元的有4個。從被調查人員的心理可承受度看，58.3%的人員贊成將個人所得稅費用扣除提高到1200-1500元。因此，我們認為將個人所得稅費用扣除標準調整為1500元是適宜的。

　　四、個人所得稅專用扣除標準的確定應考慮通貨膨脹的影響

　　改革開放以來，我國的物價政策逐步放開，形成了以市場調節(jié)為主、政府調節(jié)為輔的管理體制。我國的物價也有了很大的上漲。1980 年以來，我國城市居民消費價格指數(shù)以年均19.3%的幅度上漲。從1994-2003年，我省城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)年平均增長4.7 %.假設1993 年個人所得稅稅制改革所確定的800元月費用扣除標準是合理的，按全國城市居民消費價格指數(shù)推算，1993年的800元相當于2003年的1322.91 元（800×486.5/294.2）。按安徽省城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)推算，1993年的800元相當于2003年的1345.90元（800× 506.9/301.3）。國家統(tǒng)計局預計，2004年中國平均消費價格指數(shù)增長率為3.5%.可見，消費價格和通貨膨脹因素對個人收入和消費有較大影響。從國際上看，許多國家和地區(qū)在征收個人所得稅時，都將通貨膨脹因素作為調整個人所得稅費用扣除標準的因素之一。因此，我們認為，對現(xiàn)行個人所得稅扣除標準進行調整，應考慮到通貨膨脹因素。建議采取國際通行的物價“指數(shù)化”方式，使個人所得稅在應稅收入、級距和費用扣除等方面與通貨膨脹率掛鉤，增強個人所得稅調節(jié)收入的彈性。 具體措施可采取定期（一般3年）按物價指數(shù)進行調整，當消費指數(shù)漲幅在5%以內時，個人所得稅費用扣除標準保持穩(wěn)定，不進行調整，當消費指數(shù)漲幅達到5%時，按同比例調整個人所得稅費用扣除標準。

　　五、個人所得稅費用扣除標準的適用范圍和確定權限問題

　　我國區(qū)域經濟發(fā)展極不平衡，這是一個不爭的事實。針對地區(qū)間個人收入水平、消費水平和財政收入狀況等情況差別很大，許多人提出在制定個人所得稅費用扣除標準時要采取不同的標準，對低收入地區(qū)實行低標準扣除，高收入地區(qū)實行高標準扣除，我們認為這既是一種歧視性行為，不利于公平稅負，也不符合中央提出的促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的要求。我國目前區(qū)域經濟發(fā)展不平衡是由多種因素形成的，其中一個重要因素就是地區(qū)間稅負不平衡，如果對不同地區(qū)實行不同的個人所得稅費用扣除標準，將會導致經濟越不發(fā)達、個人收入越低的地區(qū)，個人所得稅稅負越重，人才、資源、資金等生產要素必然向經濟發(fā)達地區(qū)集中，經濟欠發(fā)達地區(qū)面臨的發(fā)展環(huán)境將更加惡劣。在全國實行統(tǒng)一的個人所得稅費用扣除標準，經濟欠發(fā)達地區(qū)的個人因收入較低，大多不需要納稅或納稅較少，有利于增加個人收入，促進個人消費，有利于整個市場資源的合理配置和流動，有利于促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展。因此，個人所得稅費用扣除標準應該統(tǒng)一。從國際上看，大多數(shù)國家的個人所得稅費用扣除標準都是統(tǒng)一的。如美國2001年最富的康涅狄克洲人均收入為4.7萬美元，最窮的密西西比州人均收入為2.9萬美元，兩者相差1.8萬美元，但都實行的是統(tǒng)一的個人所得稅費用扣除標準。

　　個人所得稅法由全國人大制定頒布的法律，個人所得稅費用扣除標準又是個人所得稅制的關鍵環(huán)節(jié)之一，個人所得稅費用扣除標準的調整，對居民個人的稅負和國家財政收入都會產生很大影響，個人所得稅費用扣除標準的調整是一件事關全局的大事，因此，我們認為個人所得稅費用扣除標準應由全國人大以法律的形式確定。但為適應市場物價、個人收入水平和消費水平的變化，我們建議，將個人所得稅費用扣除標準分為兩部分，一部分為個人所得稅基本費用扣除標準，由全國人大通過立法的形式制定，同時，確定一個個人所得稅附加費用扣除標準，由全國人大授權國務院根據(jù)市場物價和個人消費水平等因素的變化，在規(guī)定的范圍內適時進行調整。