浙江省縣財(cái)稅分成之變：36億元和6億元的差距

　　兩個(gè)議案

　　2005年3月，浙江省第十屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，紹興縣的徐愛(ài)華代表提出了《關(guān)于浙江錢(qián)清發(fā)電有限責(zé)任公司稅收收入級(jí)次問(wèn)題的議案》（下稱《紹興縣議案》），浦江縣的黃桔英代表提出了《關(guān)于加大欠發(fā)達(dá)縣的財(cái)政扶持力度的議案》（下稱《浦江縣議案》）。

　　《紹興縣議案》提到的浙江錢(qián)清發(fā)電有限責(zé)任公司（下稱“錢(qián)清公司”）位于紹興縣錢(qián)清鎮(zhèn)。議案指出，“錢(qián)清公司所繳納的地方分成的增值稅（25% 部分）和企業(yè)所得稅（40%部分），自2003年起上劃省級(jí)，對(duì)紹興縣的財(cái)政收入產(chǎn)生較大影響。……建議省政府按照‘事權(quán)與財(cái)權(quán)’相匹配的原則，將該公司的稅收征管方式和財(cái)政收入級(jí)次按原有格局界定�！币簿褪钦f(shuō)，原來(lái)歸地方政府的25%增值稅和40%企業(yè)所得稅，2003年起就都?xì)w省政府所有了。

　　錢(qián)清公司由浙江省能源集團(tuán)有限公司控股，在紹興縣利稅企業(yè)中排名第三。2004年，錢(qián)清公司增值稅（25%部分）和企業(yè)所得稅（40%部分）合計(jì)2428萬(wàn)元。

　　錢(qián)清公司建設(shè)之初，當(dāng)?shù)卣�府投入甚多�?995年，錢(qián)清公司項(xiàng)目開(kāi)始籌備，錢(qián)清鎮(zhèn)政府無(wú)償承擔(dān)了500多萬(wàn)元的籌備費(fèi)用，并以每畝8.2萬(wàn)元的價(jià)格提供土地，而當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格為每畝12萬(wàn)元，單單土地這一項(xiàng)就讓利1000萬(wàn)元以上。另外在環(huán)境保護(hù)、職工安置方面，錢(qián)清鎮(zhèn)也作出了相當(dāng)大的讓步�！镀纸�縣議案》只有區(qū)區(qū)200余字，但卻表達(dá)了一個(gè)明確的愿望：“一些納入‘兩保兩掛’的貧困縣，充分運(yùn)用財(cái)政扶持政策，積極發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)基本擺脫了貧困面貌，有的‘貧困縣’現(xiàn)已經(jīng)發(fā)展成為‘發(fā)達(dá)地區(qū)’或‘次發(fā)達(dá)地區(qū)’。而一些沒(méi)有納入”兩保兩掛“財(cái)政扶持力度相對(duì)較小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，地方財(cái)政相對(duì)困難，……建議進(jìn)一步加大對(duì)沒(méi)有納入‘兩保兩掛’財(cái)政體制的欠發(fā)達(dá)縣的財(cái)政扶持力度�！�

　　一個(gè)不愿再給，另一個(gè)卻伸手想要。

　　省級(jí)調(diào)控功不可沒(méi)

　　《浦江縣議案》中提到的“兩保兩掛”，出臺(tái)于1995年。

　　1995年，《浦江縣議案》提到的“兩保兩掛”出臺(tái)，此舉為省級(jí)轉(zhuǎn)移支付措施。浙江省17個(gè)欠發(fā)達(dá)縣，如果保證完成中央稅收任務(wù)和保證完成當(dāng)年財(cái)政收支平衡（兩保），則把省財(cái)政補(bǔ)助、省財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與地方收入掛鉤（兩掛）。

　　17個(gè)欠發(fā)達(dá)縣的界定，是1993年以來(lái)，浙江省對(duì)“省直管縣”的財(cái)政體制進(jìn)行了改革的結(jié)果。當(dāng)時(shí)，浙江省以縣財(cái)政收入億元?jiǎng)澗�，高于此線的37個(gè)縣屬于發(fā)達(dá)縣，低于此線的17個(gè)縣屬于欠發(fā)達(dá)縣，各占全省縣數(shù)的60%和30%.

　　“兩保兩掛”的具體實(shí)施辦法是，縣級(jí)的財(cái)政收入每增長(zhǎng)1%，省對(duì)縣的補(bǔ)助增長(zhǎng)0.5%.

　　1997年，浙江省國(guó)、地稅進(jìn)一步分設(shè)后，將“兩保”中的�！岸愂杖蝿�(wù)完成”改為“確保完成逐年消化歷年累計(jì)赤字任務(wù)”。2003年，浙江省的補(bǔ)助幅度和獎(jiǎng)勵(lì)方法稍有調(diào)整，又把消化赤字任務(wù)改為“確保完成政府職責(zé)”。

　　浙江省金華市的磐安縣和武義縣，是首批享受“兩保兩掛”的縣。

　　2002年，磐安縣利用補(bǔ)助還債，實(shí)現(xiàn)了各部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收支平衡。2004年，浙江省“兩保兩掛”市、縣（市）會(huì)議特地在磐安縣召開(kāi)。

　　武義縣原是浙江有名的8個(gè)貧困縣之一，2002年財(cái)政總收入3.25億元，2003年為4.6億元，2004年為5.6億元，其中2003年的收入增幅在39%以上，位居金華市前茅。

　　這兩個(gè)縣的情況，正可以為《浦江縣議案》中提到的“有的‘貧困縣’現(xiàn)已經(jīng)發(fā)展成為‘發(fā)達(dá)地區(qū)’或‘次發(fā)達(dá)地區(qū)’”作注腳。

　　《浦江縣議案》的起草人、浙江超界集團(tuán)董事長(zhǎng)黃桔英的秘書(shū)王先生告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，議案的初衷就是“感覺(jué)到浦江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度比較慢，藉此爭(zhēng)取省里支持�！�

　　據(jù)悉，“兩保兩掛”實(shí)施的范圍從1995年起的17個(gè)欠發(fā)達(dá)縣擴(kuò)大到1998年的27個(gè)縣（市），到2001年又?jǐn)U大到31個(gè)市、縣（市）。而接受省里補(bǔ)助的縣所占的比率，由原來(lái)的30%上升到了60%.

　　2002年末，浙江全省縣（市）地方財(cái)政收入比1994年增長(zhǎng)了6.22倍。1993年初全省43個(gè)縣（市）都是赤字預(yù)算的被動(dòng)局面已不復(fù)存在，實(shí)現(xiàn)了全省縣縣平衡。

　　這當(dāng)中，省級(jí)財(cái)政調(diào)控作用功不可沒(méi)。

　　“兩保兩掛”的優(yōu)勢(shì)

　　“誰(shuí)做得好，就補(bǔ)助誰(shuí)，‘兩保兩掛’是一種約束下的激勵(lì)機(jī)制�！闭憬�省委政策研究室特約研究員、浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院副院長(zhǎng)鐘曉敏說(shuō)。

　　在他看來(lái)，“兩保兩掛”改變了省與縣之間傳統(tǒng)的矛盾。以前，省里總是希望縣里多增加自己本級(jí)財(cái)政收入，減少對(duì)補(bǔ)助的依賴；而縣里希望減少本級(jí)財(cái)政收入而獲得較多的補(bǔ)助收入。這種相互矛盾的思維使得省對(duì)縣的財(cái)政補(bǔ)助陷入惡性循環(huán)，“越窮越補(bǔ)，越補(bǔ)越窮”。

　　在“兩保兩掛”政策下，縣里必須確保完成政府職責(zé)、增加財(cái)政收入才能獲得省里的補(bǔ)助，這對(duì)縣里形成了一個(gè)良性的激勵(lì)機(jī)制。

　　“但是，在2001年，省里感覺(jué)錢(qián)不夠用了，”鐘曉敏說(shuō)，“重大工程的投入使得省里的支出增大，而且每年省里支出的‘兩保兩掛’的費(fèi)用高達(dá)數(shù)十億元，受助范圍也增加了一倍多，為了支付這筆費(fèi)用，省里開(kāi)始動(dòng)用歷年的財(cái)政節(jié)余�！�

　　36億元和6億元的差距

　　據(jù)鐘曉敏透露，2002年浙江省即開(kāi)始醞釀《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善地方財(cái)政體制的通知》（下稱《通知》），以期開(kāi)源。一年之后，《通知》出臺(tái)，規(guī)定自2003年1月1日起，三年之內(nèi)，全省的電力企業(yè)增值稅、企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅等地方分享部分和部分金融企業(yè)繳納的增值稅、企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅等地方分享部分劃歸省級(jí)（其中，電力企業(yè)不包括市縣以下單位開(kāi)辦的小水電）。

　　“這兩年正好是電力企業(yè)效益好、利稅多的時(shí)候，《紹興縣議案》所反映的就屬于這次利益調(diào)整中遭受的損失。”鐘曉敏說(shuō)。《通知》為什么單單選擇電力和金融兩個(gè)行業(yè)？鐘曉敏的解釋是，這兩個(gè)行業(yè)中中央和省里投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出地方。

　　而國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員倪紅日認(rèn)為，電力、金融屬于壟斷性高利潤(rùn)的行業(yè)，正因?yàn)槔麧?rùn)高，省里面拿走也是應(yīng)該的。

　　倪紅日認(rèn)為，依據(jù)2002年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的通知》的內(nèi)容，浙江省可以自由調(diào)整相關(guān)的地方稅收級(jí)次。

　　“這是西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的辦法，”倪紅日說(shuō)，“只要利益受損的縣的公共支出服務(wù)水平不低于省內(nèi)平均水平，那么，省里面就有權(quán)進(jìn)行調(diào)劑�！�

　　所謂的“公共支出服務(wù)水平”，倪紅日解釋為“公務(wù)員的工資水平、人均義務(wù)教育水平以及公共衛(wèi)生服務(wù)水平等等”。

　　早在2002年，紹興縣就步入了全國(guó)經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)縣之列。2003年，紹興縣完全依靠自己強(qiáng)大的地方財(cái)力，實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)義務(wù)教育。2004年，紹興縣的財(cái)政收入高達(dá)36.4億元，而浦江縣的財(cái)政收入為6.06億元，照此計(jì)算，紹興縣地方財(cái)政收入是浦江縣的6倍以上。“地方政府費(fèi)盡心思搞了這個(gè)企業(yè)，現(xiàn)在卻得不到一分錢(qián)的利益�！苯B興縣錢(qián)清鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)鄭雪奎向記者抱怨。

　　在《通知》執(zhí)行之初，紹興縣財(cái)政局分管預(yù)算的副局長(zhǎng)邢玉清即向省財(cái)政廳反映此事，但一直沒(méi)有結(jié)果。

　　邢玉清表示，“職能部門(mén)還是要執(zhí)行省里的決定”。