“從法律角度來(lái)看，這次預(yù)算法的修改實(shí)現(xiàn)了'革命性'超越。”參與預(yù)算法修改過(guò)程的中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文在接受記者采訪時(shí)表示。

劉劍文說(shuō)，此次修改，從理念上、立法宗旨上都實(shí)現(xiàn)了前所未有的超越。預(yù)算法是財(cái)稅領(lǐng)域的“龍頭法”，修法將引領(lǐng)新一輪財(cái)稅體制改革大幕，從而為國(guó)家走向法治化建設(shè)道路奠定了一塊堅(jiān)實(shí)的基石。對(duì)此，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿也表示，法律的修改，匡正了立法的宗旨，明確了法律的本質(zhì)和定位，使得預(yù)算法由過(guò)去“政府管理的法”，變成了“規(guī)范政府的法”。

體現(xiàn)了納稅人的意志

近來(lái)，修訂預(yù)算法受到專家學(xué)者和全社會(huì)持續(xù)關(guān)注，熱議不斷。劉劍文表示，這說(shuō)明，納稅人意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)烈，意味著社會(huì)意識(shí)已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。

他表示，現(xiàn)代預(yù)算制度應(yīng)有的標(biāo)志之一，就是推動(dòng)公眾的參與、表達(dá)與溝通，將外在的社會(huì)過(guò)程內(nèi)化和接納為預(yù)算過(guò)程中不可或缺的一部分。劉劍文說(shuō)，這不僅符合“參與式民主”、“協(xié)商式民主”的新理念，而且也是公共財(cái)政、公共預(yù)算的應(yīng)有之義，由此，可以促進(jìn)預(yù)算真正地反映民意、彰顯民情、汲取民智、體現(xiàn)民益，可以提高社會(huì)層面上對(duì)預(yù)算、公權(quán)力的自愿認(rèn)同和普遍接受，亦可以保障公民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利與政府財(cái)政權(quán)力的協(xié)調(diào)、平衡，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)民主和政治民主。

在劉劍文看來(lái)，個(gè)人要想對(duì)預(yù)算決策施加影響和監(jiān)督，前提是公民依憲享有知情權(quán)，反過(guò)來(lái)說(shuō)，就要求政府在各個(gè)階段將預(yù)算信息以方便獲知的傳播形式公之于眾，形成陽(yáng)光、透明的信息公開格局。

為了保障百姓對(duì)預(yù)算的知情權(quán)，此次預(yù)算法修改對(duì)全過(guò)程公開、全面公開和可操作性公開作出了規(guī)定，確立了預(yù)決算公開的制度框架。

劉劍文認(rèn)為，預(yù)算信息與千家萬(wàn)戶的切身利益息息相關(guān)，應(yīng)當(dāng)力爭(zhēng)成為政務(wù)公開進(jìn)程中的“先驅(qū)者”，有利于整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。并為以后的稅制改革奠定了深厚的群眾基礎(chǔ)。

人民掌管“錢袋子”成為可能

預(yù)算是一個(gè)國(guó)家的賬本，預(yù)算法則是以法的形式來(lái)規(guī)范“錢從哪里來(lái)，用到哪里去”。要實(shí)現(xiàn)由人民掌管“錢袋子”，必然會(huì)觸動(dòng)既得利益和限制一些部門的權(quán)力。預(yù)算法修訂歷程的艱辛，某種程度上也反映了改革道路的曲折。

對(duì)此，劉劍文表示，“錢的背后體現(xiàn)了國(guó)家和納稅人的關(guān)系，政府和市場(chǎng)的關(guān)系，以及中央和地方的關(guān)系。”

他說(shuō)，和1994年強(qiáng)調(diào)政府調(diào)控的宗旨不同，這次修法體現(xiàn)了對(duì)政府權(quán)力的限制，具體來(lái)說(shuō)，就是對(duì)政府財(cái)權(quán)的限制，體現(xiàn)了在財(cái)權(quán)上讓人民當(dāng)家作主的宗旨。新預(yù)算法通過(guò)法律規(guī)范政府的行為，讓人大和納稅人進(jìn)行監(jiān)督，注重優(yōu)化配置預(yù)算權(quán)力、預(yù)算利益，實(shí)現(xiàn)政府、人大、公民等主體的衡平布局和合理定位，從而更好地促進(jìn)整個(gè)財(cái)稅體制改革乃至國(guó)家發(fā)展道路的新突破。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪教授也表示，強(qiáng)化人大監(jiān)督作用，在一定程度上就是行使人民的權(quán)力。他說(shuō)，預(yù)算法修改的初衷，是要加強(qiáng)社會(huì)各界和各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)政府公共資金使用的監(jiān)督和審批力度，更大程度地保證公共資金的有效和公平使用。預(yù)算改革的關(guān)鍵點(diǎn)也正是要保障預(yù)算資金的使用符合社會(huì)公眾的利益和愿望，要用法律形式明確人大與政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

政府由“管理型”向“法治型”轉(zhuǎn)型

劉劍文說(shuō)，這次預(yù)算法修改，有利于推動(dòng)政府由“管理型”向“法治型”轉(zhuǎn)型。

首先，新預(yù)算法健全了政府的債務(wù)管理制度。新法對(duì)政府舉債的條件、性質(zhì)、規(guī)模、管理方式、用途、還款保證以及建立風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制、追究責(zé)任等作出了規(guī)定。

“法律對(duì)政府債務(wù)，尤其是地方債務(wù)進(jìn)行了規(guī)范，使多年來(lái)議論最多的地方債務(wù)擺到臺(tái)面上。這對(duì)于規(guī)范地方政府的舉債具有重要作用，也解決了地方政府多年來(lái)舉債合理不合法的問(wèn)題。”劉劍文說(shuō)。

“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、重點(diǎn)檢查、預(yù)警、責(zé)任追究等程序，一道一道防火墻讓地方政府發(fā)債行為變得可控。依法適度舉債，并納入預(yù)算管理，促使地方政府規(guī)范行為。”他說(shuō)。

其次，法律上確定了預(yù)算的全口徑概念。他說(shuō)，現(xiàn)行的預(yù)算法編制范圍并未涵蓋全部的財(cái)政收入和支出，大量的非稅收入以各種名目游離于預(yù)算案之外，脫離了人大的監(jiān)管。而且，預(yù)算的科目門類也不夠細(xì)化和科學(xué)，難以從中通覽和掌握真實(shí)的宏觀運(yùn)行情況，也不足以更為準(zhǔn)確地了解財(cái)政收支的細(xì)微內(nèi)容，這無(wú)疑對(duì)人大的審查和監(jiān)督工作造成了障礙。

新預(yù)算法規(guī)定，“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家金庫(kù)，任何部門、單位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠”，“各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支”。

劉劍文說(shuō)，這些條款在完善預(yù)算審查、監(jiān)督制度，強(qiáng)化預(yù)算法律責(zé)任等方面有著長(zhǎng)足、可操作性的進(jìn)步，為治理政府“小金庫(kù)”提供了重要的法律依據(jù)。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授朱大旗認(rèn)為，新預(yù)算法的通過(guò)，意味著我國(guó)將建立起全口徑預(yù)算管理體系。“特別是明確每一本預(yù)算的編制原則，說(shuō)明我國(guó)將逐步增強(qiáng)立法主導(dǎo)性、加強(qiáng)立法監(jiān)督，推進(jìn)各類預(yù)算的規(guī)范編制，約束過(guò)于寬泛的行政權(quán)。”