行業(yè)發(fā)展研究委員會 ? 研究精選【1】中國銀行業(yè)對外開放：發(fā)展、影響與政策

【編者按】習近平總書記8月24日在經濟社會領域專家座談會上強調，“對外開放是基本國策，我們要全面提高對外開放水平，建設更高水平開放型經濟新體制，形成國際合作和競爭新優(yōu)勢”。在“以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進”的新發(fā)展格局下，推動形成全方位、多層次、寬領域的全面開放具有重要意義。近年來，我國金融業(yè)堅定推進更高水平對外開放，一系列擴大金融業(yè)開放措施的落地，為經濟高質量發(fā)展提供了堅實支撐。近期，中國銀保監(jiān)會修訂發(fā)布了《中國銀保監(jiān)會外資銀行行政許可事項實施辦法》，進一步降低外資銀行在華經營準入門檻，有效促進外資銀行服務實體經濟，參與推動經濟高質量發(fā)展。

中國銀行業(yè)協(xié)會行業(yè)發(fā)展研究委員會緊扣時代主旋律，匯聚行業(yè)最佳理論與實踐精華，搭建優(yōu)秀研究成果分享平臺，推動形成研究創(chuàng)造價值的良好氛圍，助推銀行業(yè)高質量發(fā)展。本期推薦中國銀行研究院撰寫的《中國銀行業(yè)對外開放：發(fā)展、影響與對策》，該行作為國際化程度較高的中資商業(yè)銀行，深入洞悉外資銀行在華經營歷史沿革與發(fā)展脈絡。本文對外資銀行在華發(fā)展的特點、銀行業(yè)對外開放對外資銀行的影響以及投資入股等情況進行了全面客觀的研究，以翔實的數據剖析了外資銀行發(fā)展的優(yōu)勢與挑戰(zhàn)，用生動的案例闡述了主要經濟體外資銀行發(fā)展的經驗與教訓，為我國銀行業(yè)新一輪更高水平對外開放提供了富有參考價值的政策建議。

一、外資銀行在華發(fā)展特點

2001年加入WTO以后我國銀行業(yè)對外開放進程不斷加快，外資銀行大規(guī)模進入中國市場。目前外資銀行在華發(fā)展主要分自設機構擴張和投資入股中資銀行兩種策略。

（一）外資銀行自設機構發(fā)展情況

外資銀行自設機構的發(fā)展主要有以下幾個特征：

1.資產規(guī)模波動上升。2003~2017年，在華外資銀行資產由4159億元增至3.24萬億元，年均增長17%。其中，2003~2007年年均增速達30%，這與我國加入WTO后實施的對外開放政策有關，如放開外資銀行外匯業(yè)務、放寬外資銀行從事人民幣業(yè)務的客戶和地域范圍等；2008、2009年，受金融危機影響，在華外資銀行資產增速明顯下滑，分別降至7.4%和0.3%；2010、2011年，隨著市場環(huán)境逐漸恢復，外資銀行增速恢復至29.1%和23.6%；2012年以來，資產增速趨于平穩(wěn)，年均保持在7%左右。

2.機構數量穩(wěn)步增加。外資銀行營業(yè)性機構數量（不含支行） 由2007年的271家增至2016年的475家。其中，外資法人銀行數量由29家增至39家，外國銀行分行數量由117家升至121家。各類機構數量整體保持增長態(tài)勢，出現(xiàn)波動主要有兩個時間段：一是2007~2010年，恰逢我國推進外資銀行法人化轉制，外國分行數量快速下降，法人銀行數量快速上升；二是2015~2016年，蘇格蘭皇家銀行、香港協(xié)和銀行等退出中國市場，法人銀行數量小幅下降。

3.資產占銀行業(yè)總資產比重較低，且持續(xù)下降。盡管外資銀行的機構數量和資產規(guī)模呈上升態(tài)勢，但外資銀行資產占銀行業(yè)金融機構資產比重（以下稱資產占比）卻一直較低，且呈下降趨勢。2003~2017年，資產占比平均水平為1.80%。其中，2003~2007年，資產占比由1.50%升至2.38%；2007~2017年，資產占比由2.38%降至1.28%。外資銀行資產占比下降的主要原因包括：

（1）中小銀行規(guī)模擴張較快。2007~2017年，我國股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行資產規(guī)模分別由7.2萬億元和3.3萬億元增至45.0萬億元和31.7萬億元，增幅分別達到525%和861%，而同期在華外資銀行資產增速僅為159%。

（2）外資銀行集團層面戰(zhàn)略收縮。危機以來，外資銀行集團總部受到較大沖擊，需通過業(yè)務調整應對危機造成的不利影響，再加上全球金融監(jiān)管環(huán)境趨嚴，外資銀行集團的資產增速顯著下降。危機前（2000~2008年），在華前5大外資銀行 所屬集團平均資產增速為15.4%，危機后（2009~2017年）降至3.6%，降幅達11.8個百分點。

（3）外資銀行風險偏好穩(wěn)健，不盲目追求規(guī)模擴張。外資銀行大多歷經百年沉淀，形成了穩(wěn)健的風險文化，對中國特定行業(yè)授信非常審慎，如地方政府融資平臺以及產能過剩行業(yè)。另外，外資銀行認為可持續(xù)性是決定業(yè)務敘做與否的重要因素，對于曾經盛行的同業(yè)、理財和表外業(yè)務，雖然能帶來可觀收益，但外資銀行認為這些業(yè)務存在合規(guī)風險，均未涉足，而這些業(yè)務恰恰是危機以來國內中小銀行大量敘做的業(yè)務領域。

4.外資銀行間的競爭不斷加劇。隨著外資法人銀行數量的不斷增加，在華外資銀行之間的競爭程度不斷提升。前5大外資法人銀行資產之和占在華外資銀行總資產比例明顯下降，由2008年的42.6%降至2017年的38.6%。

（二）外資銀行對中資銀行的投資入股情況

2003年以前，外資銀行入股中資銀行都是采取個案報批制度，如1996年亞洲開發(fā)銀行投資光大銀行、1998年國際金融公司（IFC）投資上海銀行，且入股比例較低，均在5%以內。2003年《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》頒布拉開了外資銀行入股中資銀行的序幕。截至2007年末，共有25家中資銀行引入33家境外機構投資者，投資總額212.5億美元。

2008年后，外資銀行入股行為發(fā)生變化，主要體現(xiàn)在：

1.大型銀行的境外投資者出現(xiàn)減持、撤資。受2008年金融危機后集團戰(zhàn)略調整和業(yè)務收縮的影響，在中資銀行完成股份制改造及上市后，不少持有中資銀行股份的外資銀行開始減持、出售，以大型國有銀行、大型股份制銀行為主。從投資入股和股份出售的差額來看，外資銀行通過長期持有中資銀行股份實現(xiàn)了較高的收益。如高盛通過減持工行實現(xiàn)收益72.8億美元（投資入股26億美元，股份出售98.8億美元），美國銀行通過減持建行實現(xiàn)收益160億美元（投資入股120億美元，股份出售280億美元）等（表1）。

2.對中小銀行持股顯著增加。外資銀行在撤資大型銀行的同時，逐漸將持股目標鎖定在一些中小銀行。2008—2017年，外資銀行撤資的中資銀行約有10余家，均為規(guī)模較大的國有銀行或股份制銀行；同期，外資銀行新投資入股的中資銀行有15家 ，以中小城商行和農商行為主（表2）。同時，外資股東對中小銀行的股權控制度提高，持股比例顯著提升，股東地位較高，且入股銀行的股權制衡度和集中度較低。2017年末，前10大股東中包含外資股東的中資銀行有22家，其中外資為第一大、第二大股東的銀行有15家。這22家被外資持股的中資銀行的股權集中度平均為56.3%，而上市銀行高達71%，其中五大國有銀行則為90.8%。外資最大股東平均持股比例僅低于中資最大股東平均持股比例3.36個百分點，而國內26家上市銀行 第一大股東和第二大股東的持股比例差高達8.6%。

3.外資銀行持股中資銀行的資產回報率較高。2017年，有9家外資銀行既設立了法人機構，又投資入股中資銀行。這些外資銀行所持股的中資銀行平均ROA為0.76%，而它們在華法人機構平均ROA僅為0.46%，集團層面平均ROA為0.73%，略低于所持股的中資銀行水平（表3）。

二、外資銀行發(fā)展的優(yōu)勢與挑戰(zhàn)

（一）外資銀行難以與中資銀行展開正面競爭

在華外資銀行的體量較小，難以與中資銀行展開正面競爭，主要表現(xiàn)有：

1.注冊資本有限。2017年末，39家外資法人銀行平均注冊資本為44.6億元。同期，26家A股上市銀行為621.5億元，五大國有銀行平均為2600億元。注冊資本限制了外資銀行在華業(yè)務發(fā)展，他們難以向貸款需求較大客戶提供服務 。另外，外資銀行在華資本金規(guī)模較小，受母國監(jiān)管影響較大。如美國對銀行海外增資實行嚴格監(jiān)管，在華4家美資銀行，花旗銀行（中國）、摩根大通銀行（中國）、摩根士丹利銀行（中國）、華美銀行（中國）的注冊資本金均未超過100億元。

2.機構網點有限。2017年末，在華外資銀行的營業(yè)性機構（含支行）共有1013家，而我國銀行業(yè)金融機構營業(yè)網點數已達22.87萬個；外資法人銀行有39家，而我國銀行業(yè)金融機構共計4549家。此外，外資銀行在中西部地區(qū)布局有限。以資產規(guī)模最大的5家外資銀行為例，2017年末5家銀行在中部和西部地區(qū)的網點覆蓋城市數為7個和8個，僅占其覆蓋城市總數的13%和15%。相比較而言，全國性股份制銀行 設點更為均衡。

3.傳統(tǒng)存貸業(yè)務上缺乏優(yōu)勢。2017年末，外資銀行貸款占總資產比重平均為40%，低于A股上市銀行12個百分點。同時，外資銀行存款規(guī)模較小，2017年末前5大外資法人銀行平均存款余額為1596.3億元，同期A股上市銀行的平均規(guī)模達3.8萬億元。另外，外資銀行存款高度依賴對公客戶，而零售存款來源有限。2017年末，匯豐銀行（中國）、渣打銀行（中國）、東亞銀行（中國）、花旗銀行（中國）和三菱日聯(lián)（中國）零售存款占存款余額的比分別是22%、12%、11%和0%，而A股上市銀行平均為37.7%。

4.盈利效率不高。2017年末，前5大外資法人銀行平均ROE為5.53%，低于A股上市銀行平均水平12.88%。通過對2009~2017年前5大外資法人銀行和16家上市銀行 進行杜邦分析比較發(fā)現(xiàn)，外資銀行ROE偏低的原因有三：利息和手續(xù)費傭金創(chuàng)收能力不高、管理費用較高、杠桿使用不充分。盡管從財務報表上來看，外資銀行在華盈利效率整體不高，但以下因素是評估外資銀行盈利效率中不得不考慮的：

（1）與中資銀行的盈利效率差距不斷縮小。2017年末，前5大外資銀行與16家上市銀行ROE差距為7.86%，較2010年末下降了4.41個百分點；ROA水平差距也由2010年末的0.6%下降至0.38%。

（2）在華外資銀行的部分盈利反映在海外機構。近年來，不少在華外資銀行借助其海外網點和業(yè)務優(yōu)勢爭奪現(xiàn)有中資“走出去”客戶。在這種情況下，服務中資客戶所產生的利潤并不會完全體現(xiàn)到在華法人機構的財務報表中，而是反映在該集團其它海外機構報表上。據調研，部分在華外資銀行服務“走出去”企業(yè)創(chuàng)造的利潤，有50%反映在中國以外機構的報表上。

（二）外資銀行在特定區(qū)域和特定業(yè)務有競爭優(yōu)勢

1.在東部沿海地區(qū)打造競爭力。

（1）上海。2017年末，上海地區(qū)外資銀行資產規(guī)模達1.5萬億元，占同期上海銀行業(yè)總資產的10.6%。在全國39家外資法人銀行中，21家以上海為總部，輻射南京、蘇州、寧波、杭州等城市。

（2）珠三角。珠三角與香港毗鄰，內地與香港《關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA）的實施帶動了外資銀行在珠三角地區(qū)的發(fā)展，部分外資銀行通過香港輻射珠三角地區(qū)業(yè)務，在當地市場取得了較快的發(fā)展。例如，匯豐控股的亞洲總部設在香港，10余年來匯豐銀行（中國）一直將珠三角作為在華業(yè)務重點，并設有專門負責廣東地區(qū)業(yè)務的行政總裁。在匯豐178家分支機構中，有64家分支機構在廣東地區(qū)。2016年末，匯豐銀行（中國）在廣東地區(qū)信貸余額占公司總貸款余額的25%左右，且2017年廣東地區(qū)的貸款增速保持在20%以上。

2.在服務“走出去”客戶方面具有競爭力。外資銀行來華發(fā)展的最初動機多為“客戶跟隨型”，即服務本國來華客戶。隨著在華業(yè)務不斷發(fā)展，不少外資銀行逐漸開始拓展在華客戶資源，最為主要的戰(zhàn)略就是拓展在華跨國和中資“走出去”企業(yè)客戶。目前，部分外資銀行客戶結構中有40%以上都是中資企業(yè)和大型跨國企業(yè)。外資銀行在服務“走出去”客戶方面的競爭優(yōu)勢具體體現(xiàn)在：

（1）海外網點布局更廣。截至2017年末，匯豐控股、花旗集團、渣打銀行分別在全球61個、97個和67個國家擁有網點，其中分別在“一帶一路”沿線地區(qū)的29個、35個和28個國家設有分行。

（2）產品更豐富、服務水平更高。外資銀行能夠在海外市場向“走出去”客戶提供一攬子金融服務，包括銀團貸款、并購貸款、貿易融資、托管、投資銀行、跨境資金池等。匯豐、花旗、渣打等都在“一帶一路”沿線網點設立“中國柜臺”（China Desk），專門服務中資“走出去”企業(yè)；采取以“客戶為中心”的考核機制，一筆業(yè)務創(chuàng)造的利潤，在不同區(qū)域相關業(yè)務條線的績效考核中均有體現(xiàn)，充分調動了機構內部業(yè)務聯(lián)動的積極性。

3.在特定業(yè)務領域具有競爭優(yōu)勢。

（1）中小企業(yè)業(yè)務。與中資銀行的“信貸工廠”、“批量授信”不同，外資銀行主要以精品模式為主，即更看重中小企業(yè)是否具備長遠發(fā)展、國際化擴張的潛力，希望通過后期業(yè)務的增長來彌補前期較高的成本投入。部分外資銀行中小企業(yè)貸款中的信用貸款占比達70%以上，但不良率不足1%。

（2）高端財富管理業(yè)務。外資銀行在高端財富管理業(yè)務領域的競爭優(yōu)勢主要依托于：客戶全球單一賬戶管理；豐富的跨境投資產品，如針對高凈值大客戶提供權益或期權類定制產品，外幣產品的幣種更加多元化等；完善的培訓考核機制等。

（3）現(xiàn)金管理平臺。外資銀行在現(xiàn)金管理上可以實現(xiàn)全球統(tǒng)一的現(xiàn)金管理系統(tǒng)平臺，功能齊全、品種多樣的投資類和流動性管理類產品體系，以及定制化的個性服務。部分外資銀行憑借此優(yōu)勢，一直保持充裕的資金來源，并在關鍵時點能形成可觀的資金沉淀。

（4）交易業(yè)務。外資銀行在離岸人民幣交易和衍生品交易上具有較強的競爭優(yōu)勢。雖然部分外資銀行在國內不具有衍生品交易牌照，但他們充分利用在境外的機構網點，為客戶牽線搭橋，在海外市場敘做交易業(yè)務。

4.風險管控機制具有優(yōu)勢。一些外資銀行能夠將集團歷史的經驗教訓植入公司發(fā)展戰(zhàn)略，并堅決執(zhí)行。這些理念不隨管理人員變動而改變，成為百年老店的積淀和傳承，從基因里回避高風險和不可長期持續(xù)的業(yè)務。此外，外資銀行建立了全球統(tǒng)一授信機制，針對同一集團客戶在不同地區(qū)的授信需求，能夠在集團層面進行統(tǒng)一管理。

三、新一輪銀行業(yè)對外開放對外資銀行的影響

（一）銀行業(yè)對外開放政策的新變化

2017年以來，銀行業(yè)對外開放進程不斷加快，一系列開放政策相繼出臺，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.放開外資持股比例限制。即取消外資金融機構入股中資銀行單一持股不超過20%、合計持股不超過25%。

2.放寬業(yè)務范圍限制。將允許外資銀行同時設立子行和分行，取消外資銀行申請人民幣牌照1年等待期，將外國銀行分行吸收單筆人民幣定期零售存款門檻由100萬元降至50萬元，放開對外資銀行從事托管業(yè)務、代客境外理財業(yè)務、財務顧問、政府債券承銷等的限制。

3.放松審批流程要求。簡化支行審批、發(fā)行資本補充工具、高管資格審核等審批要求；對外國銀行向中國境內分行撥付的營運資金最低限額要求采取合并計算。

（二）新一輪對外開放政策對外資銀行的影響

外資銀行普遍看好中國市場未來發(fā)展前景，對外開放政策的出臺后，外資銀行可能會采取如下策略：

1.加大重點地區(qū)布局。隨著上海自貿區(qū)、長江經濟帶、粵港澳大灣區(qū)等的推進，上海、珠三角將繼續(xù)成為外資銀行關注和布局的重點。近兩年，匯豐銀行（中國）在粵港澳地區(qū)新增員工2000人，完成了在廣東省內主要城市網點鋪設，通過持有前海證券51%股份、開立匯豐人壽（中國），形成了在該地區(qū)良好的經營發(fā)展態(tài)勢。

2.加大重點業(yè)務布局。外資銀行將繼續(xù)開拓“一帶一路”沿線業(yè)務機遇，挖掘“走出去”客戶，加大與母行集團業(yè)務協(xié)作的力度 。其中，具有“走出去”基因的獨角獸企業(yè)將是外資銀行關注的重點。另外，此輪政策放開了代客境外理財業(yè)務審批要求，將促進外資銀行在高端客戶財富管理領域挖掘新的業(yè)務機會。

3.增持中資機構股份。增資中資機構可使外資股東獲得更多的財務收益，且不斷夯實控制權，甚至獲得絕對控股地位。一些估值偏低、成長性較好的城商行或農商行將成為外資增資重點關注的目標。另外，相比于銀行，中國的證券、保險、信托、資管等子行業(yè)的發(fā)展時間較短，競爭程度相對較低，具有較大的業(yè)務增長空間，外資機構參股興趣更大。未來我國可能會出現(xiàn)外資金融控股公司。

4.外資銀行擴張節(jié)奏不會太快。外資銀行普遍注重投資回報率，并不盲目追求規(guī)模擴張。相比于傳統(tǒng)存貸款業(yè)務等重資產業(yè)務，外資銀行更注重投資銀行、現(xiàn)金管理、資產管理和交易銀行業(yè)務等輕資產業(yè)務的發(fā)展，強調作為金融服務中介而不是資金來源的競爭優(yōu)勢。對于加大海外市場的投資決策，外資銀行往往會反復考量業(yè)務風險和當地監(jiān)管機構立場，全面評估成本收益后才會加大業(yè)務投入。同時，對于投入后在一段時間內不能產生收益的業(yè)務，會選擇退出。另外，我國銀行業(yè)的競爭力不斷提升，外資銀行面臨更強勁的競爭對手；強監(jiān)管常態(tài)化下，外資銀行面臨與中資銀行一樣的強監(jiān)管壓力。

四、主要經濟體外資銀行發(fā)展的經驗與教訓

與全球主要國家銀行業(yè)相比，我國外資銀行的進入程度并不算高，如果算上持股中資銀行的資產規(guī)模（按持股比例乘以被持股銀行的資產總額計算，圖1），2016年末，外資銀行總資產規(guī)模為6.17萬億元（其中法人資產2.93萬億元，持股中資銀行3.24萬億元），占銀行業(yè)總資產的2.7%。通過對全球主要經濟體外資銀行發(fā)展情況進行梳理，可以得到以下幾方面的經驗教訓：

經驗一：適度引入外資可提升金融體系效率和穩(wěn)定性。

案例1：美國

20世紀60-70年代，美國的銀行業(yè)對外開放程度逐步擴大，國際銀行法案和雷吉尼爾法案（International Banking Act，Riegle-Neal Act）推進了外資銀行的“國民待遇”。2008年以來，美國不斷提高對外資銀行監(jiān)管力度，推出了更高監(jiān)管標準（Heightened Standard）、強化審慎標準要求（Enhanced Prudential Standard），同時加大了對反洗錢和恐怖主義融資的監(jiān)管力度，外資銀行的合規(guī)壓力明顯加大，擴張速度放緩。截至2016年底，美國外資銀行資產規(guī)模為3.53萬億美元，占銀行業(yè)總資產的20.1%。在美的外資銀行資產占比一直較為穩(wěn)定，且發(fā)揮了較好的服務實體經濟作用。在美外資銀行主要由分支機構和法人組成。其中，在美分支機構大多分布在紐約，主要以服務本國在美客戶和全球大型跨國公司為主，部分分行承擔著美元清算職能，擁有較大的貿易融資、清算和結算業(yè)務規(guī)模；在美的外資子行大多通過并購方式發(fā)展壯大，業(yè)務覆蓋范圍較廣，服務對象既包括本國在美客戶，也有大量美國本土客戶。

案例2：巴西

巴西銀行業(yè)于1962年向外資開放，但起初的開放程度較低，外國資本在巴西金融機構中的股份比例和有表決權的資本分別不能超過1/2、1/3，外資銀行開展儲蓄和貸款業(yè)務的準入門檻較高。1995年巴西財政部宣布允許外資100%持股國內銀行，廢除外資銀行資本充足率須兩倍于國內銀行的監(jiān)管要求。引入外資并沒有撼動巴西國內銀行的市場主體地位，外資銀行最高市場占比一直未超過35%。放開外資持股管制，顯著改善了巴西銀行業(yè)的盈利能力，ROA由1997年的0.42%升至2001年的0.72%。同時，銀行體系的不良貸款被快速消化，不良貸款率由1998年10.2%的高點降至2005年的2.9%。

經驗二：過于依賴外資銀行的金融體系脆弱性較高。歷史上，大量引入外資導致本國金融體系出現(xiàn)系統(tǒng)性風險的案例很多，風險傳導的渠道可歸納為兩類：

渠道（1）：外資涌入加劇本國銀行體系競爭，使資產結構偏離支持實體經濟發(fā)展需要，信貸資源過剩，壞賬大幅提升。

案例：韓國

1997年亞洲金融危機后，為了更好地應對危機帶來的不利影響，韓國逐步取消對外資持股比例限制，允許外國投資者收購韓國國內銀行。2005年末，韓國7家全國性銀行中，有6家銀行的外國股權比率超過50%，外資平均持股比例高達66%，外資控股銀行資產已占韓國銀行業(yè)總資產的70%以上。過度開放卻沒有發(fā)揮有效及時的監(jiān)管，使得外資銀行的逐利性本質日益凸顯，外資引入不僅難以起到優(yōu)化銀行業(yè)結構的作用，反而加劇了“順周期”行為，對經濟金融系統(tǒng)穩(wěn)定產生了不利影響。一是使信貸結構過度向個人消費領域傾斜，對制造業(yè)等實體行業(yè)的支持力度顯著下降。由于資金支持力度不足，韓國電訊、半導體等行業(yè)的重要企業(yè)的經營狀況難以改善，拖累經濟復蘇；二是競爭加劇信貸泡沫，部分銀行通過降低放貸標準維持業(yè)務增長，使壞賬不斷積累。2003年韓國爆發(fā)信用卡危機，給銀行業(yè)和實體經濟造成了巨大沖擊。

渠道（2）：由于缺乏足夠的監(jiān)管，外部金融風險以外資銀行為紐帶將傳導至本國金融體系，造成系統(tǒng)性風險。

案例：東歐

上世紀90年代末至本世紀初，捷克、匈牙利、波蘭、保加利亞、克羅地亞等東歐國家的銀行業(yè)均完成了對外資的開放，到2005年外資銀行資產占國內銀行業(yè)資產占比都達到80%以上。外資銀行進入后，東歐銀行業(yè)市場結構發(fā)生了兩方面變化：一是零售貸款大規(guī)模上升；二是外幣資產和負債規(guī)模顯著提升。2008年，東歐部分國家50%以上的信貸余額都是外幣計價，加大了東歐國家監(jiān)管機構和貨幣當局對當地外資銀行的管理難度。另外，東歐國家外資銀行大多以分行為主，主要受母行所在國監(jiān)管規(guī)則約束；再加上東歐國家的資本項目管制并不嚴格，容易在東歐市場形成監(jiān)管套利。2008年金融危機中，外資銀行總部受到重創(chuàng)，東歐地區(qū)外資銀行資金籌措的能力顯著下降，金融危機以外資銀行為載體不斷向東歐國家擴散，并對當地經濟產生了較為明顯的負面沖擊。

經驗三：監(jiān)管政策不是影響外資銀行經營發(fā)展的決定性因素。

案例：日本

日本對外資銀行開放始于1952年；1984年向外資銀行開放信托和證券業(yè)務。80年代后期不動產和資本市場價格上漲吸引了大批外資銀行涌入，外資銀行數量攀升至64家。90年代以來，在日外資銀行數在1995年攀升至94家頂峰后持續(xù)下降。在日外資銀行的經營范圍與本土銀行并無差別，法律上享受國民待遇。然而，在日外資銀行發(fā)展緩慢，截至2017年3月，日本共有外資銀行55家，資產規(guī)模僅占日本銀行業(yè)的4%。外資銀行并沒有對當地經濟發(fā)展產生明顯的推動作用，相反由于生存空間不斷被壓縮，部分外資銀行已經考慮撤出日本市場。外資銀行在日發(fā)展緩慢的原因包括：一是日本的銀企關系密切，且銀行和企業(yè)通過交叉持股結成了堅實紐帶，且日本民眾對本土銀行相比于外資銀行的認可度較高。二是日本經濟長期面臨低增長、低通脹、人口老齡化和產業(yè)空洞化等困境，實體經濟對信貸的需求不高。加上長期實施低（負）利率政策，銀行生存空間較小。

經驗四：監(jiān)管機構對不同國家外資銀行的監(jiān)管力度存在顯著差別。

案例：美國

美國對外資銀行監(jiān)管的規(guī)則體系較為完備，但在實際操作過程中對不同國家的外資機構實施截然不同的監(jiān)管標準。在美規(guī)模較大、牌照齊全的外資銀行大部分來自美國的“友邦”，包括加拿大、日本、英國等，而中資銀行在美開設網點的監(jiān)管標準則非常嚴格。以中國銀行為代表的中資銀行早在1981年就進入美國市場，遠遠先于美國的銀行進入中國，但中資銀行在美的網點數要少于美國在華網點數。2018年末，中國銀行在全美僅有4家分行，工行因為收購東亞銀行在北美業(yè)務有十余家網點。美國監(jiān)管機構在金融控股公司牌照發(fā)放上采取“歧視性”原則，對絕大數發(fā)達國家外資銀行都予以FHC牌照，但沒有批準一家中資銀行升格成為金融控股公司，這嚴重影響了中資銀行在美開展非銀行業(yè)務的可能。

五、更好推進銀行業(yè)對外開放的改革建議

我國新一輪對外開放政策的出臺將吸引更多外資進入銀行業(yè)市場，國內金融市場格局將發(fā)生新變化。監(jiān)管機構應全面評估開放政策背景下外資銀行的策略選擇，出臺配套措施，引導外資銀行更好地在華開展業(yè)務：

第一，穩(wěn)步推進對外開放，優(yōu)化我國銀行業(yè)市場結構。參考國際經驗，適度的對外開放有助于提升金融體系效率和穩(wěn)定性。我國應繼續(xù)推進已承諾實施的對外開放措施，堅持執(zhí)行相關的對外開放政策法規(guī)，創(chuàng)造公平、有序的市場環(huán)境；加強與外資銀行的監(jiān)管溝通，引導外資銀行加大在華業(yè)務投入?？傮w上看，外資銀行在華發(fā)展將繼續(xù)保持穩(wěn)健增長，并在特定業(yè)務和區(qū)域上繼續(xù)保持較強的競爭優(yōu)勢。

第二，要守住風險底線，完善監(jiān)管政策。國際教訓表明，高度依賴外資的銀行體系存在較大的脆弱性，易造成同業(yè)惡性競爭、外部金融風險滲透等問題。要全面評估外資銀行進入中國市場程度，除外資法人機構的資產規(guī)模外，還應考慮外資銀行通過持股間接控制的資產規(guī)模，以及外資銀行通過中國市場機會在境外獲得的收益等，對于外資銀行在華份額的快速增長應持審慎態(tài)度。把握資本項目開放和銀行業(yè)開放的順序和節(jié)奏，要加強對外資銀行跨境資金運作的監(jiān)管，穩(wěn)妥推進資本項目和人民幣可自由兌換。對外資向中資銀行的大額增持股份或并購行為持謹慎態(tài)度，厘清外資子行、外國銀行分行、外資控股后相關銀行的特許權價值，采取差異化的監(jiān)管措施。要不斷完善反洗錢和恐怖主義融資的監(jiān)管制度建設，加大對違法犯罪的打擊力度，使監(jiān)管規(guī)則逐步與國際接軌。強化外資母行與子行的風險隔離，探索外資機構在華混業(yè)經營的監(jiān)管制度建設。

第三，引導外資銀行更好地支持實體經濟發(fā)展。充分發(fā)揮外資銀行在“一帶一路”沿線網點和金融服務能力上的優(yōu)勢，鼓勵他們服務“走出去”企業(yè)和“一帶一路”沿線重大項目。要引導外資銀行在重點分布地區(qū)加強對當地重點戰(zhàn)略項目的支持力度，如粵港澳大灣區(qū)、長江經濟帶、京津冀經濟帶等，支持科技創(chuàng)新性和綠色環(huán)保企業(yè)的發(fā)展。引導外資銀行加大在上海地區(qū)投入，為打造上海國際金融中心地位發(fā)揮積極作用。

第四，促進中外資銀行的合作。在持續(xù)推動銀行業(yè)對外開放的同時，應積極鼓勵中資銀行與外資銀行相互合作、交流，實現(xiàn)“境內中資幫外資，境外外資幫中資”，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、收益共享。鼓勵中資銀行通過外資，引進新的管理經驗、產品體系和風險管控技術，提升我國銀行業(yè)的競爭優(yōu)勢；引導外資增持或收購部分規(guī)模適中、業(yè)務結構簡單、股權分散的中小型銀行，幫助他們提升公司治理、改善經營效率；鼓勵部分經營困難、資產質量不高的中資銀行引入外資，夯實風險吸收能力。

第五，遵循對等開放原則。我國應通過對外開放為中資機構海外發(fā)展贏得更大空間。對外開放不應是無條件的，應根據中資機構在外資銀行母國面臨的監(jiān)管環(huán)境，確定相應的政策執(zhí)行標準：對開放態(tài)度友好國家的外資銀行，應適當放寬業(yè)務準入，加大支持力度；對監(jiān)管較嚴苛國家外資銀行可參考采取類似標準予以回擊。