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2015年1月,煤炭資源稅改革的靴子終于落地。
按照之前財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)出的《關(guān)于實(shí)施煤炭資源稅改革的通知》,自2014年12月1日起,在全國范圍內(nèi)實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革,同時(shí)清理相關(guān)收費(fèi)基金,煤炭資源稅稅率幅度為2%~10%。1月,各地執(zhí)行的稅率陸續(xù)確定并公布。
從目前來看,各地實(shí)際執(zhí)行的稅率差距頗大。例如,產(chǎn)煤大省內(nèi)蒙古、山西分別執(zhí)行9%、8%煤炭資源稅稅率,河南、安徽等11個(gè)省則選用了最低稅率2%(具體見下圖)。
從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征并不是此次煤炭資源稅改革的全部。正稅的同時(shí)強(qiáng)調(diào)清費(fèi),不加重煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān),是此次改革的另一個(gè)亮點(diǎn),也是在依法治國環(huán)境下財(cái)稅體制改革的新道路。
從量改從價(jià):理順價(jià)格形成機(jī)制
煤炭資源稅的計(jì)征方式發(fā)生改變,有三個(gè)背景不容忽略。
一是近年來不斷推進(jìn)的資源稅改革。
早在2010年,石油和天然氣等資源的稅收改革已經(jīng)開始,由原來的從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征,并從新疆推廣到全國。相對油氣資源,煤炭資源有著特殊性。一方面,煤炭在我國一次性能源消費(fèi)中的占比超過70%;另一方面,煤炭也不同于石油價(jià)格與國際接軌、天然氣統(tǒng)一定價(jià)。因此,煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征的改革涉及面更寬,影響更大,煤炭定價(jià)對于產(chǎn)業(yè)和整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響更為明顯——也正因如此,煤炭資源稅改革在各方利益的博弈中遲遲未能展開。
而與此同時(shí),近十多年來,資源產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)明顯的單邊向上趨勢,采用從量計(jì)價(jià)的方法,很難使資源稅收隨著資源產(chǎn)品價(jià)格和資源企業(yè)收益的增長而增加,從而影響了促進(jìn)資源合理開發(fā)的稅收調(diào)節(jié)力度,不利于發(fā)揮促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的作用。
與現(xiàn)行的從量計(jì)征相比,從價(jià)計(jì)征從資源品價(jià)格變動(dòng)出發(fā),可以反映資源的內(nèi)部稀缺性以及生產(chǎn)過程中的外部因素,體現(xiàn)稅收與資源的直接關(guān)系。“資源稅的改革正當(dāng)時(shí),實(shí)現(xiàn)了資源與價(jià)格的掛鉤,有利于調(diào)節(jié)煤炭的過度浪費(fèi),也可以保證國家的財(cái)政收入。”北京大學(xué)教授劉劍文說。
二是煤炭行業(yè)正面臨著行業(yè)不景氣周期。
近兩年來,煤炭行業(yè)呈現(xiàn)整體下行趨勢,處于歷史性低谷期,全國煤炭市場供大于求矛盾突出,價(jià)格持續(xù)走低,當(dāng)前煤炭企業(yè)虧損面超過70%。這種情況下,煤炭企業(yè)成本控制的空間較為有限,同時(shí)煤炭企業(yè)向下游轉(zhuǎn)嫁成本的能力有限。
煤炭資源稅從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征,將對煤炭資源價(jià)格與市場產(chǎn)生影響。安徽省財(cái)政廳副廳長孟照紅表示,煤炭資源稅從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征后,強(qiáng)化了稅負(fù)與價(jià)格的聯(lián)動(dòng)性,使資源價(jià)格真正反映資源的市場供求狀況、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本,有利于完善煤炭資源價(jià)格形成機(jī)制。
三是還有眾多資源未納入資源稅改革。
目前,我國征收資源稅的稅目主要有原油、煤炭、天然氣、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等。這7個(gè)稅目覆蓋了大部分已知的礦產(chǎn)資源,但仍有許多自然資源未包括在內(nèi),如水資源、黃金、地?zé)豳Y源和森林資源等。相比較而言,煤炭資源稅改革是一個(gè)“難啃的骨頭”,其改革的成功,對其他自然資源的資源稅改革具有重大參考價(jià)值。因此,如何科學(xué)、有序、順利地推進(jìn)煤炭資源稅改革,其意義并不僅僅在于煤炭資源稅改革本身。
清費(fèi)與正稅:法治進(jìn)程重要一步
從價(jià)計(jì)征,會(huì)不會(huì)增加稅負(fù)?
這是煤炭企業(yè)普遍關(guān)心的問題。此次改革的另一個(gè)重要方面——清費(fèi),就成為穩(wěn)定企業(yè)負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵。正稅的同時(shí)清費(fèi),是此次煤炭資源稅改革的重點(diǎn),是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的必要舉措,也是依法治國進(jìn)程的必然要求。
“(改革)首先要清理不合理收費(fèi)。”中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長兼秘書長梁嘉琨曾表示。另據(jù)該協(xié)會(huì)會(huì)長王顯政透露,目前我國煤炭行業(yè)各種名目的收費(fèi)近90種。山西省政府2014年出臺(tái)的《涉煤收費(fèi)清理規(guī)范工作方案》顯示,山西省當(dāng)前涉煤收費(fèi)達(dá)四大類27項(xiàng)。這些收費(fèi)多屬地方行為,且分屬不同行政機(jī)關(guān)收取。
專家則表示,我國資源稅費(fèi)關(guān)系并存,并且資源稅收較少而地方規(guī)費(fèi)較高。在征收資源稅的同時(shí),存在礦產(chǎn)管理費(fèi)、水資源補(bǔ)償費(fèi)和林政費(fèi)等費(fèi)用,并且由不同部門制定實(shí)施,致使稅費(fèi)之間無法協(xié)調(diào),稅費(fèi)關(guān)系混亂,資源稅不能形成規(guī)模,不利于環(huán)境的有效保護(hù)和資源的合理開發(fā)利用。
李克強(qiáng)總理曾表示,清費(fèi)立稅后煤炭企業(yè)的總體負(fù)擔(dān)不能增加,這是此次改革的前提,要明確寫入文件中。事實(shí)上,在煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革啟動(dòng)前,山西、陜西、內(nèi)蒙古等煤炭主產(chǎn)地已提前把清費(fèi)目光鎖定“亂收費(fèi)”。
山西省財(cái)政廳初步測算,通過清理規(guī)范,2014年至少減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)60.9億元,噸煤減負(fù)6.5元;2015年再取消兩項(xiàng)收費(fèi)后,可至少再減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)74.6億元,噸煤再減負(fù)7.8元。兩步改革全部到位后,噸煤減負(fù)量至少可達(dá)14.3元,每年至少可減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)135.5億元。“看起來煤炭資源稅增加了,但雜七雜八的費(fèi)被清理掉了!”汾渭能源分析師寇建仁認(rèn)為,由于資源情況、成本控制、經(jīng)營管理的不同,煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征后,對于不同企業(yè)的影響程度會(huì)有所差異,但煤企的總體負(fù)擔(dān)有望降下來。
財(cái)政部相關(guān)工作人員表示,按照清費(fèi)立稅、減輕煤炭企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的原則,將煤炭資源稅費(fèi)改革作為近期財(cái)稅體制改革的突破口,有利于理順資源稅費(fèi)關(guān)系,堵住地方亂收費(fèi)的口子,由于促進(jìn)資源合理開采利用,加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
清費(fèi)正稅,同時(shí)進(jìn)行,缺一不可。而其意義,又遠(yuǎn)不止于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)而已。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的依法治國精神,煤炭企業(yè)的清費(fèi)、立稅,是法治進(jìn)程的重要一步。用法律規(guī)章來確定每一項(xiàng)政府行為,讓煤炭企業(yè)在公平公正的環(huán)境中輕裝上陣,刻不容緩。
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