財政部資產(chǎn)管理司有關(guān)負責人就印發(fā)《國有企業(yè)境外投資財務(wù)管理辦法》答記者問

　　近日，財政部印發(fā)了《國有企業(yè)境外投資財務(wù)管理辦法》（財資〔2017〕24號，以下簡稱《辦法》），已于8月1日起正式施行。就此，財政部資產(chǎn)管理司有關(guān)負責人回答了記者提問。

　　1. 問：《辦法》印發(fā)的背景是什么？

　　答：改革開放以來，國有企業(yè)作為境外投資的排頭兵和主力軍，走出去步伐不斷加快，投資規(guī)模持續(xù)擴大，在保障國家安全、拓展海外市場、獲取先進技術(shù)和管理經(jīng)驗等方面取得了較好成效。特別是近年來，隨著“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的實施推進，國有企業(yè)境外投資呈現(xiàn)多元化和高端化態(tài)勢，從原來單一的礦產(chǎn)能源行業(yè)向科技電信、汽車運輸、工程施工、基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)拓展，投資額逐年攀升。

　　國有企業(yè)境外投資業(yè)務(wù)取得長足發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了有些項目資產(chǎn)狀況不佳，盈利能力不強，投資回報率偏低等問題，究其根源，企業(yè)財務(wù)管理能力和水平與之不相適應(yīng)是重要原因。部分企業(yè)境外投資財務(wù)管理存在以下突出問題：一是事前決策隨意，可行性論證流于形式。二是事中管理薄弱，財務(wù)風險管控不力。三是事后監(jiān)管缺位，對有關(guān)決策和執(zhí)行主體約束不力。

　　為了規(guī)范國有企業(yè)境外投資財務(wù)管理，防范境外投資財務(wù)風險，我部在廣泛調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上，起草印發(fā)了《辦法》。該辦法堅持問題導向，對境外投資的事前、事中、事后財務(wù)管理提出明確要求，實現(xiàn)了全過程管理，有利于增強企業(yè)境外投資財務(wù)管理水平，提高境外投資效益，提升國有資本服務(wù)于“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的能力。

　　2. 問：《辦法》主要內(nèi)容是什么？

　　答：《辦法》根據(jù)《中華人民共和國公司法》《企業(yè)財務(wù)通則》等規(guī)定，在尊重企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營自主權(quán)前提下，明晰各方財務(wù)管理職責，同時將財務(wù)管理從事中運營和事后監(jiān)督延伸至前期投資決策和后期績效評價，有的放矢地對境外投資全過程涉及的重要財務(wù)問題作出規(guī)范。

　　一是明晰境外投資財務(wù)管理職責。分別界定了直接開展境外投資的國有企業(yè)、國有企業(yè)集團公司和各級人民政府財政部門的財務(wù)管理職責。

　　二是構(gòu)建境外投資事前決策合理機制。要求境外投資事前決策必須考慮財務(wù)可行性，對財務(wù)盡職調(diào)查和可行性研究的形式和內(nèi)容作出規(guī)定，同時強調(diào)履行決策職責的書面紀要、申請回避等程序，以利于遏制違規(guī)決策和盲目決策等問題。

　　三是規(guī)范境外投資事中運營財務(wù)管理。對資金管控、成本費用控制、股利分配、外匯業(yè)務(wù)、財務(wù)信息管理、會計資料保存等財務(wù)管理事項提出明確要求，以利于增強事中約束。

　　四是加強境外投資財務(wù)監(jiān)督。要求國有企業(yè)采取建立健全內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督和審計制度、開展實地監(jiān)督檢查等多種方式強化監(jiān)督，同時依法接受主管財政機關(guān)的財務(wù)監(jiān)督檢查和國家審計機關(guān)的審計監(jiān)督。要求各級財政部門依托現(xiàn)有國有企業(yè)財務(wù)會計決算報送系統(tǒng)建立境外投資財務(wù)報告數(shù)據(jù)庫，分析監(jiān)測國有企業(yè)境外投資財務(wù)運行狀況，制定完善相關(guān)政策措施。

　　五是建立健全境外投資績效評價機制。要求國有企業(yè)以集團為單位開展境外投資績效評價，以利于加強追蹤問效?？冃гu價結(jié)果作為企業(yè)內(nèi)部優(yōu)化配置資源和相關(guān)部門評估“走出去”政策實施效果、制定完善相關(guān)政策、進行國有資本注資等行為的重要依據(jù)。

　　3. 問：《辦法》所規(guī)范的“境外投資”內(nèi)涵是什么？

　　答：根據(jù)《辦法》第三條規(guī)定，境外投資是指國有企業(yè)在香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)，以及中華人民共和國以外通過新設(shè)、并購、合營、參股及其他方式，取得企業(yè)法人和非法人項目所有權(quán)、控制權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)及其他權(quán)益的行為。企業(yè)境外投資按取得方式區(qū)分，包括新設(shè)、并購、合營和參股等，其中新設(shè)和并購多為中方獨資或控股；按投資對象法律形式區(qū)分，包括境外企業(yè)法人和非法人項目，其中非法人項目主要指物業(yè)管理、工程承包、基金等；按投資權(quán)益類型區(qū)分，包括所有權(quán)、控制權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等，其中非法人項目的權(quán)益通常體現(xiàn)為控制權(quán)或者經(jīng)營管理權(quán)。

　　基于管理成本效益原則，未從事具體生產(chǎn)經(jīng)營、投資、管理活動的境外投資企業(yè)（項目），常見的如境內(nèi)企業(yè)設(shè)在境外便于聯(lián)絡(luò)的代表處、辦事處等，不執(zhí)行本辦法。

　　4. 問：《辦法》如何界定相關(guān)主體的境外投資財務(wù)管理職責？

　　答：《辦法》在界定直接開展境外投資的國有企業(yè)（以下稱“投資方”）、國有企業(yè)集團公司和各級人民政府財政部門的財務(wù)管理職責時，遵循“分級負責、權(quán)責對等、自主決策、放管結(jié)合”十六字原則。

　　分級負責、權(quán)責對等。一是財政部負責制定統(tǒng)一的境外投資財務(wù)管理制度和內(nèi)部控制制度，財政部和地方各級財政部門分別負責組織中央和地方國有企業(yè)實施相關(guān)制度。二是國有企業(yè)集團公司對全集團境外投資履行財務(wù)管理職責，包括制定本集團境外投資財務(wù)制度，督促所屬企業(yè)加強財務(wù)管理，建立健全內(nèi)部審計監(jiān)督制度，匯總形成集團年度境外投資財務(wù)情況和績效評價報告，對導致境外投資損失的責任人員進行追責等。三是投資方對本企業(yè)境外投資企業(yè)（項目）履行相應(yīng)管理職責，重點關(guān)注財務(wù)可行性、重大方案涉及的財務(wù)收益和風險、財務(wù)負責人人選、績效評價等財務(wù)問題。

　　自主決策、放管結(jié)合。創(chuàng)新財政管理方式，不新設(shè)任何形式的行政審批，完全由企業(yè)自主決策。在“放”的同時，財政部門通過匯總本級國有企業(yè)境外投資年度財務(wù)情況，分析監(jiān)測境外投資財務(wù)運行狀況，為同級人民政府相關(guān)部門評估“走出去”政策實施效果、制定完善相關(guān)政策、進行國有資本注資等提供重要參考。

　　5. 問：傳統(tǒng)財務(wù)制度一般僅涉及事中和事后管理，而《辦法》專章對境外投資事前決策的財務(wù)管理提出了要求。請問這是出于何考慮？

　　答：調(diào)研發(fā)現(xiàn)，事前決策不科學、不履行必要程序是造成投資失利的重要原因。特別是部分企業(yè)管理層對財務(wù)可行性論證和財務(wù)風險預判重視不足，個別企業(yè)甚至在財務(wù)部門提出反對意見的情況下仍決定開展境外投資。如果財務(wù)不能在前期決策發(fā)揮應(yīng)有作用，事中和事后財務(wù)管理得再好，也只能是亡羊補牢，效果有限。為此，《辦法》專就以下幾方面作出規(guī)定。

　　一是要求企業(yè)在董事長、總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總會計師（財務(wù)總監(jiān)、首席財務(wù)官）等領(lǐng)導班子成員中確定一名主管境外投資財務(wù)工作的負責人，確保決策層有專人承擔財務(wù)管理職責。

　　二是以并購、合營、參股方式投資境外目標企業(yè)（項目），投資方要組建包括行業(yè)、財務(wù)、稅收、法律、國際政治等領(lǐng)域?qū)＜以趦?nèi)的團隊，或者委托具有能力并與委托方無利害關(guān)系的中介機構(gòu)開展盡職調(diào)查，形成書面報告。其中，財務(wù)盡職調(diào)查重點關(guān)注目標企業(yè)（項目）所在國的宏觀經(jīng)濟風險和目標自身的財務(wù)風險。

　　三是要求企業(yè)組織內(nèi)部團隊或者委托具有能力并與委托方無利害關(guān)系的外部機構(gòu)對境外投資開展財務(wù)可行性研究。結(jié)合投資方自身的發(fā)展戰(zhàn)略和財務(wù)戰(zhàn)略，對關(guān)鍵商品價格、利率、匯率、稅率等因素變動影響境外投資企業(yè)（項目）盈利情況進行敏感性分析，評估相關(guān)財務(wù)風險，并提出應(yīng)對方案。對投資規(guī)模較大或者對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義的境外投資，要求企業(yè)分別組織開展內(nèi)部和外部財務(wù)可行性研究，承擔可研的團隊和機構(gòu)要獨立出具書面報告，如果內(nèi)部和外部可研結(jié)果不一致，企業(yè)應(yīng)慎重決策。

　　6. 問：《辦法》在境外投資日常運營上與境內(nèi)財務(wù)管理有何不同的要求？

　　答：《辦法》對境外投資企業(yè)（項目）的預算管理、資金管控、成本費用管理、利潤分配、信息管理等方面的規(guī)定，與現(xiàn)行財務(wù)制度對境內(nèi)企業(yè)的要求基本相同。在此基礎(chǔ)上，《辦法》針對境外投資的運營特點，提出了以下財務(wù)管理要求：

　　一是投資方要在境外法律允許的治理框架內(nèi)，對境外投資企業(yè)（項目）重大財務(wù)事項實施管理。重大財務(wù)事項包括合并、分立、終止、清算，資本變更，重大融資，對外投資、對外擔保，重大資產(chǎn)處置，重大資產(chǎn)損失，利潤分配，從事金融產(chǎn)品交易等高風險業(yè)務(wù)，重大稅務(wù)事項等。

　　二是對投資規(guī)模較大或者對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義的境外投資企業(yè)（項目），投資方要事先在投資協(xié)議中作出約定，向其選派具備相應(yīng)資格的財務(wù)負責人或者財務(wù)人員，定期分析財務(wù)狀況和經(jīng)營成果，及時向投資方報送財務(wù)信息，按規(guī)定報告重大財務(wù)事項；必要時，投資方可以對境外投資企業(yè)（項目）進行專項審計。這樣規(guī)定，有利于投資方通過協(xié)議保障未來對境外投資的控制力。

　　三是投資方要建立健全境外投資企業(yè)（項目）臺賬，反映境外投資目的、投資金額、持股比例（控制權(quán)情況）、融資構(gòu)成、所屬行業(yè)、關(guān)鍵資源或產(chǎn)能、重大財務(wù)事項等情況。

　　四是企業(yè)要重點關(guān)注境外投資企業(yè)（項目）傭金、回扣、手續(xù)費、勞務(wù)費、提成、返利、進場費、業(yè)務(wù)獎勵等費用的開支范圍、標準和報銷審批制度的合法合規(guī)性。這類費用管理不善，容易導致國有資產(chǎn)流失，且易招致投資所在國調(diào)查。

　　7. 問：《辦法》對加強境外投資的財務(wù)監(jiān)督有何考慮？

　　答：加強境外投資財務(wù)監(jiān)督應(yīng)當內(nèi)外結(jié)合，形成合力。在加強內(nèi)部監(jiān)督方面，《辦法》要求投資方一是建立健全對境外投資的內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督制度和境外投資企業(yè)（項目）負責人離任審計和清算審計制度；二是對連續(xù)三年累計虧損金額較大或者當年發(fā)生嚴重虧損等重大風險事件的境外投資企業(yè)（項目）進行實地監(jiān)督檢查或者委托中介機構(gòu)進行審計，并根據(jù)審計監(jiān)督情況采取相應(yīng)措施；三是對負責人、財務(wù)負責人任職時間沒有明確要求且相關(guān)人員任職滿5年的境外投資企業(yè)（項目）財務(wù)管理情況進行實地監(jiān)督檢查。這樣規(guī)定，可以有效避免“重投資、輕監(jiān)督”，及時發(fā)現(xiàn)財務(wù)風險苗頭。

　　外部監(jiān)督方面，企業(yè)依法接受主管財政機關(guān)的財務(wù)監(jiān)督檢查和國家審計機關(guān)的審計監(jiān)督。此外，主管財政機關(guān)建立國有企業(yè)境外投資財務(wù)報告數(shù)據(jù)庫，對境外投資財務(wù)運行狀況進行分析監(jiān)測。

　　8. 問：《辦法》為什么要求企業(yè)開展境外投資績效評價？具體如何開展？

　　答：調(diào)研發(fā)現(xiàn)，企業(yè)對在境外投資的企業(yè)（項目）普遍未建立績效評價制度，集團內(nèi)部優(yōu)化資源配置缺乏科學依據(jù)，事中和事后的激勵和約束難以落實。為此，《辦法》明確要求以投資方為責任主體，建立健全境外投資評價制度并開展績效評價。具體做法是：一是投資方根據(jù)不同類型境外投資企業(yè)（項目）特點，設(shè)置合理的評價指標體系，評價內(nèi)容包括管理水平（定性）和效益情況（定量），并確認績效評價周期。特別是對于那些符合國家戰(zhàn)略要求、投資周期長的境外投資企業(yè)（項目），投資方應(yīng)合理設(shè)定差異化的績效評價周期。二是投資方定期開展評價，形成績效評價報告，必要時可以委托資產(chǎn)評估等中介機構(gòu)開展相關(guān)工作。三是企業(yè)集團在投資方績效評價報告的基礎(chǔ)上，匯總形成本集團境外投資年度績效評價報告，單獨或一并隨集團年度財務(wù)報告報送主管財政機關(guān)。四是評價結(jié)果的使用，內(nèi)部作為企業(yè)優(yōu)化配置資源的重要依據(jù)，外部作為有關(guān)部門評估“走出去”政策實施效果、制定完善相關(guān)政策、進行國有資本注資等行為的重要參考。

　　9. 問：請介紹《辦法》的具體適用范圍。

　　答：《辦法》適用于國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司以及國有資本控股公司（即通常所稱“國有及國有控股企業(yè)”），包括中央和地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和其他部門所監(jiān)管的企業(yè)本級及其逐級投資形成的企業(yè)。管理級次上，《辦法》涵蓋中央和地方企業(yè)；監(jiān)管關(guān)系上，涵蓋各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和其他部門監(jiān)管企業(yè)；管理地域上，涵蓋開展境外投資的境內(nèi)和境外企業(yè)。以中央企業(yè)為例，中央管理企業(yè)（即國資委監(jiān)管企業(yè)）和中央部門管理企業(yè)集團公司本級及其逐級投資形成的境內(nèi)外國有及國有控股企業(yè)，均應(yīng)執(zhí)行《辦法》。

　　國有企業(yè)參與合營的企業(yè)、國有資本參股公司以及非國有企業(yè)開展境外投資，可以參照《辦法》執(zhí)行。金融企業(yè)不執(zhí)行《辦法》，金融企業(yè)境外投資財務(wù)管理辦法另行制定。

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　　關(guān)于印發(fā)《國有企業(yè)境外投資財務(wù)管理辦法》的通知