各界期待財稅改革“三箭齊發(fā)”

內容摘要：總體看，喚醒沉睡資金、加強預算管理、重構地方稅體系有望成為財稅改革的三大著力點，為更深層次的改革掃除障礙。

財稅改革成為眼下社會各界高度關注并引發(fā)熱烈討論的話題。日前，接受中國證券報記者采訪的多位專家表示，喚醒沉睡資金，提高結轉結余資金使用效率是當前財稅改革的重中之重。同時，修訂后的預算法將成為財稅改革的突破口，進一步明確了改革的大方向?？傮w看，喚醒沉睡資金、加強預算管理、重構地方稅體系有望成為財稅改革的三大著力點，為更深層次的改革掃除障礙。

喚醒沉睡資金

國務院常務會議指出，要大力推進三個“強化”：一是強化預算約束。政府收支必須全部納入預算管理，不能搞“賬外賬”。二是強化預算公開。除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算。三是強化國庫資金管理。喚醒趴在賬上“打呼嚕”的沉睡資金，提高結轉結余資金使用效率。此外，規(guī)范稅收征管和非稅收入管理、規(guī)范地方政府性債務等也是未來需要重點推進的工作。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華指出，近幾年央行負債表中政府存款年均增速較快，原因同目前預算管理體制有關。例如，某些科技資金在執(zhí)行中進度跟不上，或者有些資金上級安排了轉移支付，但下級管理時出于嚴格要求，資金花不出去，拖延好幾年。此外，有的項目本身需要幾年才能完成，但預算可能在一年中就安排下去了，造成后幾年的資金留存下來。

實際上，審計署今年6月公布的審計報告中就提出，各類預算中有專項用途的收入不能統(tǒng)籌安排使用，不利于及時發(fā)揮資金效益。此外，各級財政均有一些資金沉淀，資金使用效益未能充分發(fā)揮。審計結果顯示，如為滿足科技經(jīng)費增幅應高于財政經(jīng)常性收入增幅的規(guī)定，中央財政將當年無具體使用項目的科學技術支出按權責發(fā)生制結轉，至2013年底累計結轉384.12億元，有217.24億元結轉5年以上。

對于如何激活結轉結余資金，財政部財政科學研究所副所長王朝才建議，應加快預算執(zhí)行，盡快給資金找項目，將積存多年的資金盡快找到項目用出去。此外，預算編制時間應更短、更加準確以保證預算批復后即可支出。

加強預算管理

全國人大常委會日前已經(jīng)審議通過了預算法修正案，被稱為“經(jīng)濟憲法”的預算法20年來首次進行了修改。汪德華表示，預算法修改對財稅體制改革和加強預算管理而言是“治本之策”。中國財稅法學研究會副會長朱大旗則表示，新預算法修改通過是整個財稅體制改革的第一步。

分析人士指出，完善預算管理制度是財稅改革重頭戲，預算法修改推進財政預算透明，規(guī)范地方發(fā)債，也從法律上指明了改革方向。華融證券表示，預算法修正案獲得通過，后續(xù)完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度及《深化財稅體制改革總體方案》可能加快推出。

中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員張茉楠認為，新一輪財稅改革重點在于完善財力與事權相匹配的財政體制，其中稅制改革、預算改革和財政體制改革，是新一輪財稅改革的三大期待。對于預算改革，必須實現(xiàn)財源結構的合理化和實現(xiàn)財政分配的結構合理化，保證財政收支平衡。要在政府一般預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算及社會保障預算之間保持統(tǒng)一和均衡，建立規(guī)范透明的資金往來渠道，同時盡可能把專項資金變?yōu)轭A算內資金，納入公眾的監(jiān)督范疇。

與修改前的預算法相比，修改后的預算法在明確立法宗旨、細化全口徑預算管理制度、預算公開制度、賦予地方政府有限發(fā)債權以及完善預算審查、監(jiān)督、強化預算責任等方面都作出了更加詳細的規(guī)定。華泰證券指出，新修訂的預算法在預算監(jiān)督、地方債發(fā)行、國庫業(yè)務的事權劃分、全口徑預算等方面的規(guī)定很有意義，但這并不意味著全面的財稅體制改革已經(jīng)展開。此次修訂是在現(xiàn)有制度下對財政預算體制的優(yōu)化，并未觸及財政收支結構，尤其是地方財政收支不平衡問題。

重構地方稅種

華泰證券認為，從目前稅制“營改增”的方向來看，財政收入有進一步向中央集中的趨勢，地方財政收支不平衡的矛盾可能會加劇，政策雖有意將消費稅讓渡給地方，但具體的落實仍需持續(xù)關注。

分析人士指出，房產(chǎn)稅、資源稅等新嘗試是財稅體制改革的重要組成，但不能單純以稅負高低變化評判調整意義。以營改增為例，國家稅務總局稅收科學研究所副所長靳東升認為，營改增大體達到了預期目的。“在總體上是減稅的，結構上有些企業(yè)增加，有些企業(yè)減少，這是正?，F(xiàn)象。稅收方面只要是改革，總會有增有減。”靳東升表示，改革是利益格局的重構，結構性減稅是結構性的變化，并不是人人都減稅。

對于如何重構地方稅體系，張茉楠認為，我國現(xiàn)行的28個稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個，但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅收入較穩(wěn)定，但企業(yè)、個人所得稅已劃分為共享稅，不能成為地方主體稅種。新一輪財稅體制的設計是要培育較穩(wěn)定的地方政府主體稅種，完善地方稅體系，提高直接稅比重，推進增值稅改革，發(fā)揮消費稅的調節(jié)功能，逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推進環(huán)境保護費改稅等。

國家稅務總局原副局長許善達認為，“營改增”后要穩(wěn)定地方財源，不能完全依賴中央財政，而是需要建立一些獨立的稅種增強地方財政自主能力。在消費稅征收環(huán)節(jié)上，建議把消費稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為從消費環(huán)節(jié)征收，如此將遏制地方為擴大稅源而盲目投資的行為。將轉移后的消費稅劃歸地方稅的主體稅種，有助于解決地方稅主體稅種問題。

財政部財政科學研究所原所長賈康建議，在下一步財稅改革中，地方稅體系的稅基選擇，既要考慮收入充足，更要考慮稅種屬性，兼顧發(fā)揮地方政府的積極性以及受益性原則。綜合考慮各方因素，地方稅稅基最好的選擇是三稅基的組合搭配，即財產(chǎn)稅稅基全部作為地方稅，商品服務類稅基作為一部分（以改革后的消費稅和資源稅為主），再加上部分所得稅。