作為近年來非常大的稅收政策變動，我國“營改增”經(jīng)歷了由“局部試點”到“地區(qū)擴圍”再到“行業(yè)擴圍”的持續(xù)改革，歷時四年多實現(xiàn)增值稅全覆蓋。這項改革的終目標是將營業(yè)稅應稅項目納入增值稅的征收范圍，建立全面覆蓋商品和勞務，公平、中性和統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)稅制度。

在改革推進過程中，增值稅形成了極為復雜的稅率制度。對增值稅一般納稅人，作為過渡性安排，在原有的13%和17%兩檔稅率的基礎上，增加了6%、11%兩檔優(yōu)惠稅率。對會計核算不健全，不能提供準確的稅務資料的小規(guī)模企業(yè)，統(tǒng)一按照3%的征收率適用簡易計稅方法。另外，對一些行業(yè)做出特殊稅率規(guī)定，對出口銷售貨物適用零稅率，對教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、婚介等40種行業(yè)或服務免征增值稅。

這種過量增加優(yōu)惠稅率的作法，雖然在特定階段對推動改革進程具有積極意義，但會直接損害稅收中性，增加經(jīng)濟和社會成本，導致增值稅實施效果與政策訴求不符，需要進一步優(yōu)化。

稅率檔次過多有悖稅收中性原則

稅收中性要求稅收不對企業(yè)生產(chǎn)決策、生產(chǎn)組織形式等經(jīng)濟行為產(chǎn)生影響，由市場對資源配置發(fā)揮基礎性、主導性作用。增值稅是中性稅收的良好代表，因為增值稅只對貨物或勞務銷售額中沒有征過稅的那部分增值額征稅，對銷售額中屬于轉(zhuǎn)移過來的、以前環(huán)節(jié)已征過稅的那部分銷售額則不再征稅。當生產(chǎn)流通各個環(huán)節(jié)稅率一致時，就不存在重復性征稅，各環(huán)節(jié)不存在稅負差異，稅收就不會干擾納稅人的經(jīng)濟行為。

但是，如果增值稅稅率檔次設置過多，盡管增值稅只對每個環(huán)節(jié)的增值額征稅，但由于不同環(huán)節(jié)稅率不同，當增值額一定時，在高稅率環(huán)節(jié)從事生產(chǎn)的納稅人稅負會明顯偏重，作為一個理性的納稅人，就會選擇到稅負較輕的環(huán)節(jié)進行生產(chǎn)。例如，現(xiàn)行稅法對農(nóng)機規(guī)定的稅率是13%，而對農(nóng)機零部件規(guī)定的稅率是17%，假設生產(chǎn)農(nóng)機零部件和生產(chǎn)農(nóng)機整機的納稅人實現(xiàn)等額的增值額，前者納稅人的稅負會高于后者。在不考慮其他因素影響時，理性的納稅人會從生產(chǎn)農(nóng)機零部件轉(zhuǎn)為生產(chǎn)農(nóng)機整機。多檔稅率干擾了企業(yè)的經(jīng)濟行為，不利于專業(yè)化生產(chǎn)。

稅率檔次過多不利于納稅人稅收遵從

其一，稅率檔次過多會增加納稅人稅收遵從成本。“營改增”完成后，原營業(yè)稅納稅人變?yōu)樵鲋刀惣{稅人。與營業(yè)稅計稅方法相比，增值稅增加了抵扣環(huán)節(jié)和專用發(fā)票，計稅方法變得更為復雜。稅率檔次的增加，更是增加了納稅人錯用稅率的風險。同時，納稅人還要對不同稅率的應稅項目分別保存準確的進銷記錄，這些都將大大增加納稅人的稅收遵從成本。

其二，稅率檔次過多增加納稅人逃避稅的動機與可能性。在增值稅存在多檔稅率的情況下，納稅人可以將高稅率項目的銷售額假報為低稅率項目，或者高報低稅率及免稅項目的銷售額，通過減少銷項稅額來逃避稅收。此外，增值稅稅率檔次過多，導致多征少扣或少征多扣現(xiàn)象難以避免，增加了納稅人虛開增值稅專用發(fā)票偷逃稅款的動機和可能性。

稅率檔次過多增加稅務機關征管成本

按照“營改增”政策規(guī)定，營業(yè)稅改征增值稅后，征收機關由地方稅務局改為國家稅務局。盡管國稅工作人員對增值稅的征管十分熟悉，但對“營改增”企業(yè)的業(yè)務流程卻不如地稅工作人員了解。

“營改增”全面鋪開后，增值稅征稅范圍擴大到應稅勞務，提供應稅勞務的企業(yè)具有數(shù)量多、規(guī)模小、地域分布廣泛、稅源零散的特點，復雜的增值稅稅率大大增加了稅務機關的征管難度。

從大局出發(fā)著手增值稅稅率調(diào)整

我們認為，應該從完善稅制結構的大局出發(fā)來著手推動增值稅稅率調(diào)整。優(yōu)化增值稅稅率的改革是稅制結構完善中的重要一步，應該在確立增值稅主體地位的同時，使增值稅規(guī)模及其在稅收收入中的比重都保持在合理的限度內(nèi)，為具有經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)作用的其他稅種的收入份額留下空間（如收益、財產(chǎn)類稅收），從而將增值稅無力承擔的調(diào)節(jié)功能順利剝離。終在保持稅負穩(wěn)定的前提下，達到優(yōu)化稅收結構、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

在具體的稅率設計中，要注意以下幾點：其一，鑒于增值稅本已較為復雜的運行機制，具體的稅率設計要做到簡明易行，盡量縮減稅率檔次。其二，可以保持標準稅率不變，以保證稅收規(guī)模的大體穩(wěn)定，也可以降低改革成本。與此同時，歸并優(yōu)惠稅率，并注意在優(yōu)惠稅率和標準稅率之間拉開合理的距離，以保證其發(fā)揮預期作用。其三，優(yōu)惠稅率的對象集中于民生福祉行業(yè)。在我國轉(zhuǎn)移支付工具還不完善的背景下，相對較低的優(yōu)惠稅率能夠切實提高低收入群體對基本服務的獲取能力。同時，不要輕易再開增設優(yōu)惠稅率的口子，謹防稅率改革的反復。其四，限制免稅項目種類和規(guī)模，并將其向終環(huán)節(jié)聚集，避免干擾增值稅鏈條的完整性。