遲遲未見(jiàn)動(dòng)靜的中央和地方之間的財(cái)政體制改革，這次可能要?jiǎng)诱娓竦牧恕?
日前公布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》）再次重申：“調(diào)動(dòng)各方面積極性，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授朱為群認(rèn)為，這意味著分稅制還將繼續(xù)面臨重大調(diào)整。中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文也對(duì)記者表示，分稅制確實(shí)應(yīng)該調(diào)整，但這次的改革不僅僅局限于分稅制，而是整個(gè)中央和地方關(guān)系的重大調(diào)整，是財(cái)政體制上的整體改革。
中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文則指出，這次《建議》中關(guān)于中央的地方財(cái)政關(guān)系的表述，幾乎完全是三中全會(huì)相關(guān)內(nèi)容的重復(fù)，表明這一改革并沒(méi)有取得重大突破，甚至沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。“財(cái)政體制的改革是財(cái)稅改革中最難的一塊。”他說(shuō)。不過(guò)，他同時(shí)也指出，在“十三五”期間，財(cái)政體制改革應(yīng)該會(huì)有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。
繼續(xù)調(diào)整分稅制
《建議》中關(guān)于財(cái)稅改革的內(nèi)容，全面延續(xù)了三中全會(huì)的決定，但也有所側(cè)重，比如《建議》重點(diǎn)突出了中央和地方之間的財(cái)政體制改革。在“深化財(cái)稅體制改革”的這部分表述中，關(guān)于央地關(guān)系的內(nèi)容在字?jǐn)?shù)上就占到了全部表述的約三分之一。
“這次主要是提出要改革中央和地方的收入分享體制。”朱為群表示，先解決中央和地方之間的收入劃分，是破解央地財(cái)政體制難題更可行的切入口，因?yàn)橹醒牒偷胤街g的支出關(guān)系非常不明確，而收入關(guān)系則相對(duì)清晰，畢竟有分稅制做基礎(chǔ)，至少在稅收上中央和地方之間的界限是清楚的。而隨著《建議》出臺(tái)，中央和地方之間的收入關(guān)系將面臨重構(gòu)，分稅制也將面臨重大的調(diào)整。
“分稅制已經(jīng)實(shí)行20多年了，它的歷史功績(jī)是不容否定的。”劉劍文表示。不過(guò)他同時(shí)指出，1994年的分稅制改革是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)進(jìn)行的，考慮的也主要是那個(gè)歷史階段的情況。
因而，針對(duì)分稅制的調(diào)整一直在進(jìn)行當(dāng)中。尤其是2004年以來(lái)，在保證中央和地方整體財(cái)政格局穩(wěn)定的前提下，不少稅種都出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的調(diào)整。十八屆三中全會(huì)以后，稅制改革更是進(jìn)一步提速，其中最為重要的營(yíng)業(yè)稅改增值稅已經(jīng)臨近收官。
不過(guò)，劉劍文指出，這次的改革不僅僅只是一個(gè)分稅制的改革，不僅僅只涉及稅的問(wèn)題，而是要在過(guò)去的基礎(chǔ)上做一個(gè)重新的調(diào)整，以理順中央和地方的收入劃分。“包括但絕不僅限于分稅制改革。”他認(rèn)為這是一次涉及中央和地方財(cái)政關(guān)系的整體改革。
“中央和地方財(cái)政體制的改革明顯滯后。”朱為群指出，在十八屆三中全會(huì)提出的預(yù)算、稅制和央地關(guān)系這三大改革任務(wù)中，前兩者都有明顯的進(jìn)展，比如新修訂的《預(yù)算法》已經(jīng)于今年1月1日實(shí)施，營(yíng)改增只剩下了四個(gè)行業(yè)等，而央地財(cái)政關(guān)系的改革則“幾乎沒(méi)有動(dòng)”。不過(guò)，他認(rèn)為接下來(lái)這方面的改革應(yīng)該會(huì)有所動(dòng)作了。
“硬骨頭”
對(duì)于央地財(cái)政關(guān)系的改革，施正文略顯悲觀。
“《建議》中關(guān)于央地關(guān)系的表述，完全是三中全會(huì)決定的重申，這是一個(gè)很大的遺憾。”施正文指出，《建議》中關(guān)于財(cái)稅改革的文字雖少，但相比三中全會(huì)的決定有很多細(xì)化的地方，比如跨年度財(cái)政預(yù)算、綠色采購(gòu)等等。但一到央地關(guān)系，文字立刻便和三中全會(huì)決定中的內(nèi)容一模一樣了。
完全是重申而沒(méi)有任何細(xì)化，表明央地財(cái)政關(guān)系改革正處于一種很尷尬的困境之中，不僅在這兩年里沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，同時(shí)也表明決策層對(duì)于未來(lái)到底怎么細(xì)化還沒(méi)有形成共識(shí)，而這也反映出央地財(cái)政體制改革的難度之大。
財(cái)政體制改革作為一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的深層次改革，涉及到中央和地方事權(quán)、支出責(zé)任的調(diào)整，而這些都是最根本的利益，從而使得這項(xiàng)改革成為財(cái)稅體制改革中最難啃的一塊“骨頭”。
施正文認(rèn)為，央地財(cái)政體制改革的關(guān)鍵，是要明確中央和地方的事權(quán)。“所謂事權(quán)就是職責(zé)，就是中央干什么、地方干什么、干這個(gè)需要多少錢(qián)，這些都要明確。”他告訴本報(bào)記者，事權(quán)的劃分是財(cái)政體制改革中最難的一塊，“甚至需要修改《憲法》來(lái)推動(dòng)”。
對(duì)于《建議》中重申的“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”，接受本報(bào)記者采訪的業(yè)內(nèi)專(zhuān)家普遍表示認(rèn)同，認(rèn)為中央政府在司法、教育、醫(yī)療等方面的事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)該得到強(qiáng)化。劉劍文認(rèn)為，一直以來(lái)，中央的財(cái)權(quán)比較多，事權(quán)相對(duì)較少。如果適當(dāng)加強(qiáng)中央的事權(quán)和支出責(zé)任，是對(duì)中央和地方關(guān)系的一種良性的調(diào)整。
當(dāng)然，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家普遍認(rèn)為僅僅加強(qiáng)中央的事權(quán)和支出責(zé)任還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而應(yīng)該全面、明確劃分中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任。朱為群甚至指出，不僅要在中央和地方之間劃分清楚事權(quán)和支出責(zé)任，地方各級(jí)政府之間也要?jiǎng)澐智宄?
朱為群指出，就收入而言，中央和地方之間的劃分雖然不太合理，但至少有一個(gè)規(guī)則，而地方各級(jí)政府之間，幾乎連明面上的規(guī)則都沒(méi)有。雖然各界一直在關(guān)注地方財(cái)力困難，但其實(shí)省一級(jí)政府基本是不缺財(cái)力的，而除了少數(shù)一些發(fā)達(dá)地區(qū)外，“越往基層走越缺錢(qián)”。
在業(yè)內(nèi)專(zhuān)家看來(lái)，相對(duì)于其他財(cái)稅領(lǐng)域的改革來(lái)說(shuō)，央地財(cái)政關(guān)系的改革要明顯滯后。根據(jù)十八屆三中全會(huì)定下的財(cái)稅改革路線圖，到2020年我國(guó)要基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。施正文認(rèn)為，中央和地方財(cái)政體制方面的改革到時(shí)不一定會(huì)完成，但應(yīng)該會(huì)有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。“央地財(cái)政關(guān)系的改革確實(shí)很難，但難也要改，改革永遠(yuǎn)在路上。”朱為群最后說(shuō)。
