內(nèi)容摘要：三中全會(huì)《決定》論及“國(guó)稅、地稅征管體制”改革。回應(yīng)國(guó)、地稅分設(shè)20余年來(lái)多次被提起的是否應(yīng)重新合并的社會(huì)關(guān)切。

“分”還是“合”：歷史背景

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》，在其第五部分提出要“深化財(cái)稅體制改革”，“完善國(guó)稅、地稅征管體制”。2012年以來(lái)國(guó)家稅務(wù)總局已在全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)部署了稅收征管現(xiàn)代化的改革任務(wù)，但這一改革針對(duì)稅務(wù)局內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)（含國(guó)稅、地稅）的設(shè)置和管理流程的再造，并未觸及國(guó)稅和地稅合并與否的問(wèn)題。故業(yè)界普遍認(rèn)為，三中全會(huì)《決定》中論及的“國(guó)稅、地稅征管體制”改革，旨在回應(yīng)國(guó)稅、地稅分設(shè)20余年來(lái)多次被提起的國(guó)稅地稅是否應(yīng)重新合并的社會(huì)關(guān)切。

作為1994年財(cái)稅體制改革的重要組成部分，國(guó)稅地稅分設(shè)對(duì)于強(qiáng)化中央政府稅收管理、提高中央財(cái)政集中度和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，做出了不可否認(rèn)的重大貢獻(xiàn)，但同時(shí)也引致機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置導(dǎo)致的一系列征管和遵從成本的攀升。在當(dāng)初的“兩個(gè)比重”問(wèn)題已經(jīng)不復(fù)存在的今天，吸取國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并重塑國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)，以精簡(jiǎn)稅收管理機(jī)構(gòu)及其職能、提升稅收管理效率和實(shí)現(xiàn)稅收管理現(xiàn)代化，是順應(yīng)形勢(shì)、建設(shè)服務(wù)型政府和落實(shí)稅收管理公平正義的必由之路，其引起中央關(guān)注實(shí)屬必然。

然而國(guó)稅、地稅的機(jī)構(gòu)設(shè)置，涉及一國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)、中央和地方關(guān)系、財(cái)政集中程度、財(cái)政收入規(guī)模、稅制結(jié)構(gòu)特征、既得利益格局等眾多復(fù)雜因素。故在相關(guān)的政策和學(xué)術(shù)討論中，難以達(dá)成一致意見。特別是考慮到機(jī)構(gòu)的由分而合，必然引起人員和職位的收縮性調(diào)整，除非實(shí)施激進(jìn)的機(jī)構(gòu)整合方案，國(guó)稅地稅合并不可能一蹴而就。在上述因素的共同作用下，分與合的決策成為兩難選擇。

主流社會(huì)意見與政策回應(yīng)

此前中國(guó)社會(huì)對(duì)這一問(wèn)題的聲音已經(jīng)明顯分化為“主合”和“主分”兩派。“主合派”主張合并國(guó)稅、地稅，認(rèn)為機(jī)構(gòu)合并能夠大幅降低現(xiàn)行征管體制的運(yùn)行成本，節(jié)約社會(huì)資源、提高管理效率和納稅人滿意度。“主分派”在主張維持國(guó)稅地稅分立現(xiàn)狀方面，意見大體一致，但在如何分立的問(wèn)題上，內(nèi)部仍有分歧。歸納起來(lái)，“主分派”內(nèi)部大致存在以下兩種意見：一是“分中有合”，即以現(xiàn)行國(guó)稅地稅分立為基礎(chǔ)，加強(qiáng)相互間業(yè)務(wù)合作與融合；二是在國(guó)稅、地稅分立基礎(chǔ)上，推進(jìn)改革地稅職能范圍，漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)地稅和地方財(cái)政統(tǒng)一。后一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然目前由于“營(yíng)改增”致地稅征管業(yè)務(wù)萎縮并對(duì)其機(jī)構(gòu)存廢提出挑戰(zhàn)，然而從發(fā)展的眼光來(lái)看，據(jù)此取消地稅系統(tǒng)理由不夠充分。

國(guó)家稅務(wù)總局制定的《國(guó)家稅務(wù)局地方稅務(wù)局合作工作規(guī)范（1.0版）》（以下簡(jiǎn)稱“合作規(guī)范”）于今年7月1日正式印發(fā)試行，標(biāo)志著當(dāng)前“主分派”中的“分中有合”觀點(diǎn)在實(shí)踐中處于事實(shí)上的主導(dǎo)地位。本月13日中央深改組會(huì)議審議結(jié)果一錘定音，在強(qiáng)調(diào)國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)將保持現(xiàn)狀并強(qiáng)化合作之外，確認(rèn)地稅職能將進(jìn)一步拓展，其代行地方收費(fèi)之職將合法化，國(guó)地稅職能的調(diào)整將在廣義征管機(jī)構(gòu)的框架內(nèi)加以規(guī)劃。這意味著深改組會(huì)議在“合作規(guī)范”的基礎(chǔ)上將征收管理機(jī)構(gòu)的改革又向前推進(jìn)了一步，持續(xù)多年的分合之爭(zhēng)終于暫時(shí)性地塵埃落定。

“主合派”觀點(diǎn)緣何不被采納

顯然，國(guó)稅地稅有無(wú)必要走向合并、將會(huì)以何種方式合并的問(wèn)題，既是稅收管理專業(yè)化和現(xiàn)代化背景下不可忽視的公共話題，同時(shí)也是廣大稅收管理人員基于自身利益不可能無(wú)視的隱秘關(guān)切。目前試行中的“合作規(guī)范”，顯然是考慮到了激進(jìn)合并有可能導(dǎo)致稅收管理隊(duì)伍人心不穩(wěn)、甚至其他可能的消極后果，因而明確提出雙方“合作不是合并，必須做到既要到位，又不能越位”的要求，似是給有可能因機(jī)構(gòu)合并而受到負(fù)面影響的人士吃下一顆定心丸，打消國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)和職能整合的現(xiàn)實(shí)阻力。

然而，基于兩個(gè)多月以來(lái)，各地對(duì)國(guó)稅地稅合作辦稅各種正面效果的報(bào)道，合作辦稅有朝一日會(huì)走向機(jī)構(gòu)合并嗎？至少這一可能性并未被完全排除在政策選項(xiàng)之外。“合作規(guī)范”正式印發(fā)試行兩月余以來(lái)，對(duì)來(lái)自稅收管理一線人員的訪談表明，最起碼在其提及的5大方面32個(gè)具體合作事項(xiàng)中，單一機(jī)構(gòu)運(yùn)行的優(yōu)勢(shì)確已顯現(xiàn)。

根據(jù)作者在各種場(chǎng)合，對(duì)若干地方國(guó)稅地稅干部職工的非正式訪問(wèn)，僅從稅收管理業(yè)務(wù)的角度，當(dāng)前合并兩機(jī)構(gòu)，并不存在不可克服的難度，并且可以帶來(lái)征收效率和納稅人體驗(yàn)提升的雙重好處。在一些直言不諱的受訪者看來(lái)，富余人員的安置和有關(guān)職位的重新配置，或成為國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并可能面對(duì)的最大挑戰(zhàn)。而人的問(wèn)題，總是全部困難中最有必要慎重加以對(duì)待的。

鑒于此，在國(guó)稅地稅并存的現(xiàn)狀之下，激進(jìn)合并的辦法并不可取。將分合與否的問(wèn)題暫時(shí)擱置，以時(shí)間換取改革空間，其中體現(xiàn)了決策上的圓融。筆者以為，人的問(wèn)題，可結(jié)合人員退休這一自然更替過(guò)程，配合以編制和機(jī)構(gòu)調(diào)整，漸進(jìn)地加以解決。當(dāng)前聚焦于以可行方式提升納稅人滿意度和管理效率，這本身已經(jīng)包含了大量國(guó)稅地稅之間的業(yè)務(wù)融合。未來(lái)這種融合的范圍和程度會(huì)深入到何種層面，機(jī)構(gòu)是合是分，時(shí)間將會(huì)給出答案。