一場4000萬人走向3億人的制度并軌終于揭幕，《機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》終于在年初如期問世。文件內(nèi)容透露了哪些信息，這個政策究竟有多少影響？
這是一項牽涉面頗廣的改革。就改革范圍來看，文件指出，適用于按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員。其中，全國公務員近幾年持續(xù)增長。國家公務員局網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，至2013年底，人數(shù)超過717萬人。而據(jù)國務院法制辦、中央組織部、人力資源和社會保障部負責人2014年5月15日就新頒布的《事業(yè)單位人事管理條例》答記者問時的表示，中國共有事業(yè)單位111萬個，事業(yè)編制3153萬人。
這份文件內(nèi)容并不長。總共十二項規(guī)定，分別為：改革的目標和基本原則、改革的范圍、實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度、改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法、建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制、加強基金管理和監(jiān)督、做好養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作、建立職業(yè)年金制度、建立健全確保養(yǎng)老金發(fā)放的籌資機制、逐步實行社會化管理服務、提高社會保險經(jīng)辦管理水平、加強組織領導等。
對于這些人而言，改革帶來的最直觀感受，就是工資條的變化，以及退休后待遇計發(fā)方式的調(diào)整。而最令人擔憂的問題，則是改革的成本如何支付，并軌最終能否平穩(wěn)完成。
工資單怎么變？
要點之一即機制上向企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度看齊。據(jù)財新記者了解，新制度的費率已經(jīng)明確，將參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險，單位支付工資收入的20%，個人則支付8%.此外，文件要求建立職業(yè)年金制度，單位繳納8%，個人繳納4%.也就是說，如果單位給職工建立職業(yè)年金的話，納入改革的機關事業(yè)單位職工工資單上還將多出工資額12%的個人繳費。
2014年6月，中國社會科學院世界社保研究中心的魏吉漳博士對歷史債務做出測算，結果顯示，以2012年位基準，社會統(tǒng)籌賬戶的隱性債務為83.6萬億元，個人賬戶隱性債務為2.6萬億元，合計86.2萬億元，是2012年GDP的1.66倍。雖然多個學術團隊分別有不同的測算結果，但規(guī)模均十分可觀。
根據(jù)文件，機關事業(yè)單位養(yǎng)老并軌，未來同樣采取“統(tǒng)賬結合”模式，由單位和個人共同繳費決定未來待遇。由此，首先要面對的問題是解決歷史欠賬的償付，也就是說，改革之前未曾繳費的人群視同繳費的工齡要有所補償，避免基金池在待遇時面臨枯竭。
目前，對于機關事業(yè)單位并軌的欠賬額度有不同估算。上海金融與法律研究院研究員聶日明的觀點曾被不少媒體引述，即改革的最大難點是改革時還已經(jīng)工作一段時間的“中人”，改革前的工齡作為“視同繳費年限”，以2013年的靜態(tài)數(shù)據(jù)，不考慮價格變動，測算轉(zhuǎn)軌形成的潛在窟窿約數(shù)萬億元，其中事業(yè)單位“中人”成本約3.7萬億元，機關單位“中人”成本約4.5萬億元。“錢從哪來”的憂慮引發(fā)輿論熱議。
養(yǎng)老待遇怎么發(fā)？
企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度之所以和機關事業(yè)單位養(yǎng)老待遇形成巨大差距，一致飽受詬病。這和政府未能在制度建立之初償還當時進入制度的“老人”和“中人”保險費的歷史欠賬有關。
此次機關事業(yè)單位養(yǎng)老金的計發(fā)辦法，機制上也和企業(yè)職工一致。方案確定，從2014年10月1日起實行新老劃斷。若如此，在不考慮延長退休年齡因素的前提下，約至2054年前后方能把“老人”和“中人”全部的歷史債務消化完畢。
“中人”和“新人”的模式將參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，目前仍實行基礎養(yǎng)老金加個人賬戶養(yǎng)老金模式。為此，將增發(fā)過渡養(yǎng)老金，再加上職業(yè)年金的部分，總體待遇向并軌前看齊，據(jù)悉替代率也有意按照退休前工資的80%-90%的水平來進行測算。
也就是說，中人退休時，養(yǎng)老待遇由三部分組成，一部分是基礎養(yǎng)老金，一部分是個人賬戶養(yǎng)老金，一部分是過渡養(yǎng)老金。后者用來平衡和并軌前后有可能產(chǎn)生的待遇差，使得待遇不下降。
文件指出，決定實施后參加工作、個人繳費年限累計滿15年的人員，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金。基本養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時的基礎養(yǎng)老金月標準以當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%.
文件確認，個人賬戶養(yǎng)老金將可以繼承。月標準為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)，計發(fā)月數(shù)根據(jù)本人退休時城鎮(zhèn)人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。
對并軌后相比仍較高的待遇水平，胡繼曄表示可以理解。他認為，既然改革的重點是建立機制，就不必要求機關事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇和企業(yè)職工待遇絕對一致，否則改革難以推動，未來代價更大。
改革的主要成本有哪些？
據(jù)財新記者了解，目前涉及改革的確有幾塊具體開支需要落實。除了新增工資收入20%的單位繳費以及8%職業(yè)年金繳費需要明確來源外，還有兩個“大頭”。
其一是“老人”的養(yǎng)老金發(fā)放，以前主要由財政和國有單位支付，改革后實行“新人新辦法，老人老辦法”，不會悉數(shù)納入社會保險制度，避免增加基金負擔。
其二是“中人”的轉(zhuǎn)制成本，這也是改革的重中之重。其中又分為兩類。一類即是“中人”進入制度的“視同繳費”對應的資金缺口，額度多大，是一次性注資還是隨著“中人”陸續(xù)退休而分批注入，目前尚未披露。第二類是彌合“中人”和“老人”待遇差別而進行的工資調(diào)整，包括職業(yè)年金制度的建立等所需花費，這都需要一次性注入啟動資金。
目前，參與方案設計的人士對財新記者分析，補償“中人”“老人”歷史債務的支出總額雖大，但不用一步到位進行清償，額度分解到不同年份漸次支付，財政一次性的啟動成本等短期負擔尚可應付。
下一步是漲工資？
為了實現(xiàn)并軌前后的待遇平衡，納入改革的機關事業(yè)單位工資調(diào)整也提上日程。顯然，因養(yǎng)老保險并軌后，尚須個人支付相當于工資8%的保險費，若保證改革對象的絕對待遇不下降，則上述兩項改革將和養(yǎng)老并軌配套銜接，薪酬待遇的調(diào)整，也是必然結果。但相應的開支細目，目前也尚未明了。
實際上，隨著《事業(yè)單位人事管理條例》的頒布，決策者已經(jīng)明確事業(yè)單位的薪酬制度將和養(yǎng)老制度聯(lián)動改革，實施績效工資制度，并建立正常的待遇調(diào)整機制。
2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，明確將在職務之外開辟基層公務員職級晉升通道。
中國勞動學會副會長兼薪酬專業(yè)委員會會長蘇海南曾表示，不能簡單把事業(yè)單位工資的調(diào)整等同于薪酬的普調(diào)，而是重在建機制。他還對財新記者分析，此次縣級以下公務員職務職級并行制度的改革，將改變以往基本依據(jù)官職定公務員社會地位和待遇的職業(yè)發(fā)展通道，使許多在基層數(shù)十年盡職盡責工作的非當“長”的公務員，也能得到職級提升，獲得社會地位和相應待遇的提高，以調(diào)動工作積極性。
據(jù)財新記者了解，一些地方頗有積極性，已經(jīng)準備先行一步。而部分財力充足的省市為了“做大收入基數(shù)”，甚至試圖為公職單位突擊發(fā)放不同名目的獎金，個別地區(qū)“明年工資翻番”的傳言不絕于耳。此時此刻，也不乏“等米下鍋”的貧困地區(qū)，寄望于中央的轉(zhuǎn)移支付來撬動改革。
錢從哪里來？
可以預料，并軌前的算賬是一個艱難而龐大的工程。
理論上，統(tǒng)籌基金的規(guī)模越大，覆蓋面越廣，基金的互助共濟和抗風險能力就越強。但根據(jù)方案，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險和企業(yè)職工養(yǎng)老保險并不進入同一個賬戶。
對此，主管社會保險的人社部副部長胡曉義曾公開解釋，所謂并軌，并非簡單把機關事業(yè)單位退休制度并入企業(yè)養(yǎng)老保險制度，“而是朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消雙軌制”。
即便是單獨建賬運行，“五個同步”之下，也需要全國各地地方財政一次性付出真金白銀。倘若遇到籌措壓力，則地方難有動力推進改革。尤其是財政收入緊張的地區(qū)，改革的推進更加受制于財務約束，如果中央政府不能提供有效擔保，則并軌轉(zhuǎn)制的可持續(xù)性堪憂。
鄭秉文團隊在會上發(fā)布《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014》指出，當下正是中國養(yǎng)老保障制度全面深化改革最困難和最敏感的時期。在過去的十年里，中國養(yǎng)老金每年上調(diào)10%，從未間斷，全國人均退休金已從2005年的每月714元提高到2014年的2100元。這也是財政補貼最多和增長最快的十年，從2005年的544億元增加到2013年的3019億元。新合并的城鄉(xiāng)居保也并非嚴格意義上的社會保險制度，主要依靠財政補貼維持運轉(zhuǎn)。報告稱，社會心理預期不斷提高已令任何改革都處于十分被動的局面。
另一方面，現(xiàn)有養(yǎng)老保險的可持續(xù)性令人擔憂，多個關鍵性問題難以回避。例如，隨著“人口紅利”的逐漸消失，目前納入更多參保人來擴大基金基數(shù)的擴面潛力越來越困難，更加上多繳多得的原則并未真正建立，十年間反而弱化了繳費和待遇掛鉤的機制。與會專家紛紛指出，目前中國養(yǎng)老保險制度的收入能力不容樂觀。
“連續(xù)十年調(diào)，不管你的個人賬戶累計多少，就抹平了原有的繳費多少的待遇上的差別。個人賬戶的激勵機制弱化了。但是不調(diào)也不行。因為機關事業(yè)單位退休人員的待遇也在增加，物價也在上漲，所以這個機制形成了一個矛盾。”人社部社會保險管理中心主任唐霽松在上述會議上說。
2013年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險征繳收入增長13.1%，而當年養(yǎng)老金給付支出增長19.7%.
鄭秉文認為，中國養(yǎng)老保障制度正處于制度參數(shù)調(diào)整、制度結構改革、各子制度必須盡快建立的三項任務疊加的巨大壓力之中。
個人賬戶是否投資運營？
文件明確了養(yǎng)老保險基金的管理經(jīng)辦機構。其中，人力資源社會保障部負責在京中央國家機關及所屬事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的管理工作，同時集中受托管理其職業(yè)年金基金。中央國家機關所屬京外單位的基本養(yǎng)老保險實行屬地化管理。社會保險經(jīng)辦機構應做好機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保登記、繳費申報、關系轉(zhuǎn)移、待遇核定和支付等工作。
但一個很關鍵的問題卻并未做出回答，即8%的個人賬戶基金是否進行投資運營，是否做成實賬？
尤其是，目前改革成本高昂，面臨資金饑渴，對于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度是否還需要先行做實個人賬戶，這一問題決策者內(nèi)部仍有分歧。
在企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度建立之初，“老人”和“中人”要么從未繳費，要么僅能完成部分繳費，但最終的養(yǎng)老金，卻要由當代工作者支付。為了彌補財務上的虧欠，公有制之下的企業(yè)和企業(yè)的所有人－政府，都應當注入相應的資金進入養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶。但這筆債務至今未能償付，當期養(yǎng)老統(tǒng)籌賬戶繳費所得不足以支付“老人”和“中人”的養(yǎng)老金，各地政府紛紛挪用個人賬戶資金應付一時之需。即便如此，據(jù)財新記者了解，至今仍有多個省份需要借助財政補貼“保發(fā)放”。
為了填補前述“挪用”虧空，遼寧2001年率先啟動并在2008年擴大到13個省份，由財政注資做小做實個人賬戶，目前已因地方財力不逮而陷入膠著。在12月28日的“中國社會科學院社會保障國際論壇2014暨《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014》發(fā)布式——‘三中全會的理論突破與名義賬戶研討會’”上，一個數(shù)據(jù)頗受關注：個人賬戶空賬規(guī)模2007年為1.1萬億元，2013年底增加到3.1萬億元，而做實賬戶的資金額度僅從790億元提高到了4154億元。這更激發(fā)學界對于養(yǎng)老保險模式重新建構頂層設計的討論。
中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文，多年呼吁中國應效仿瑞典模式，建立名義賬戶制，即并不對應實賬，但仍按照類似個人賬戶的模式進行繳費和發(fā)放待遇的制度，鼓勵多繳多得。
他在2014年12月28日的會議上再三強調(diào)，中國現(xiàn)在應當盡快轉(zhuǎn)向名義賬戶制轉(zhuǎn)型。他描述的是一個參保人能夠根據(jù)自己的繳費清晰預知未來收益的制度，期望未來借此重點加強養(yǎng)老保險制度的激勵機制，重塑社會的信心。
不過，在上述會議上，財政部部長樓繼偉也坦承，原本希望通過機關事業(yè)單位的小賬戶來實行名義賬戶制，引領更深層的全局性改革，但一時很難實現(xiàn)。
可即便機關事業(yè)單位未來能夠做實個人賬戶，這筆原計劃通過自身保值增值來抵御未來養(yǎng)老風險的資金，目前仍無更好的保值增值渠道。文件也對此避而不談。
對于基金的管理，文件僅明確：建立健全基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌；暫不具備條件的，可先實行省級基金調(diào)劑制度，明確各級人民政府征收、管理和支付的責任。機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金單獨建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用。基金實行嚴格的預算管理，納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用。依法加強基金監(jiān)管，確�；鸢踩�
與此同時，企業(yè)職工養(yǎng)老保險做實的個人賬戶資金，正面臨著不斷的貶值
