《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。”

個人所得稅稅制改革是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，涉及費用扣除額、稅目、稅基、稅率、級次、級距、稅收優(yōu)惠、稅收征管等多個要素。談起個人所得稅改革，社會關注最多的是如何合理確定個人所得稅的“起征點”，而往往只有專業(yè)人士才使用費用扣除額這一概念。個人所得稅的費用扣除額和起征點是兩個極易混淆的概念，起征點是稅法規(guī)定的對課稅對象開始征稅的最低界限，費用扣除額是稅法規(guī)定的準予在課稅對象中扣除的免予征稅的數(shù)額。費用扣除額不屬于征稅范圍，而起征點則是應稅收入，屬于征稅范圍。根據(jù)我國現(xiàn)行《個人所得稅法》第六條規(guī)定：“工資、薪金所得，以每月收入額減除費用3500元后的余額，為應納稅所得額。”很明顯，這3500元不需要繳納個人所得稅，可見大家一直關注的“3500元”這個點所對應的概念并不是起征點，而是費用扣除額。

費用扣除額屬于稅制要素，它決定了納稅主體的范圍和納稅人稅負的高低，也將影響一個國家稅收水平和稅收功能的實現(xiàn)，費用扣除額是重要的個人所得稅稅制改革要素。我們可以把費用扣除額作為劃分綜合與分類征稅的標準，對于工資、薪金所得、勞務報酬所得、生產(chǎn)經(jīng)營所得、承包承租所得、財產(chǎn)租賃這些有費用扣除的應稅項目，采用綜合所得模式征稅，綜合各項所得統(tǒng)一征稅。而對于利息、股息、紅利所得、偶然所得等投資性所得，不需進行費用扣除，仍可采用分類所得模式征稅。

在逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制過程中，費用扣除制度的改革將無法回避如下幾個問題：以家庭為單位扣除還是以個人為單位扣除？

個人所得稅應該在個人所得中留足納稅人及其家人的生存和發(fā)展的費用后進行征收，這也是費用扣除制度設立的初衷所在，因此，在進行費用扣除時考慮納稅人家庭成員的生計費用無可厚非。每個家庭的就業(yè)人數(shù)和家庭成員結(jié)構決定了每一就業(yè)者負擔的家庭人口數(shù)，也決定了納稅人需為其自身及家人支付多少的生計費用。以家庭為單位進行費用扣除能更好地體現(xiàn)量能負擔原則，也是對家庭成員生存權和發(fā)展權的尊重。但以家庭為單位進行費用扣除需要實現(xiàn)家庭成員全部收入信息網(wǎng)絡全覆蓋，同時也要確定合理的家庭生計費用扣除依據(jù)，就我國目前的稅收征管狀況來說難度較大。當然，以家庭為單位進行費用扣除是國際通行的做法，也是我國個人所得稅改革的必然趨勢。為解決稅收征管上的難點，可以考慮建立納稅人稅務代碼制度，與居民身份證統(tǒng)一進行管理，稅務代碼卡應與銀行、民政部門、公安戶籍管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，同時規(guī)范個人所得的支付方式，取消現(xiàn)金支付，從而全面掌握納稅人的收入情況、婚姻狀況、家庭情況，逐步實現(xiàn)以家庭為單位進行費用扣除。在以家庭為單位進行費用扣除的初期，可以參照城鎮(zhèn)人口的人均消費水平作為計算家庭成員生計成本扣除的標準。

據(jù)實扣除、定額扣除還是定率扣除？

我國現(xiàn)行《個人所得稅法》，對于個人不同項目的所得采取了不同的費用扣除方式和扣除額。工資、薪金所得采用定額扣除的方式，勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得、財產(chǎn)租賃所得，采用定額加定率扣除的方式，即每次收入不超過四千元的，減除費用八百元；四千元以上的，減除百分之二十的費用。其他所得采用據(jù)實扣除的方式，即個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得扣除成本、費用以及損失，企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得，扣除必要費用，財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，以轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)的收入額減除財產(chǎn)原值和合理費用。自1980年頒布《個人所得稅法》以來，我國《個人所得稅法》經(jīng)歷了6次修訂，在1993年、2005年、2007年12月、2011年四次修訂中都涉及工資、薪金費用扣除額的調(diào)整。費用扣除額受居民消費價格指數(shù)、通貨膨脹率、匯率、社會保障程度等眾多因素的影響難以保持不變，因此，采用定額扣除的方式往往需要經(jīng)常修訂，同時定額扣除也無法體現(xiàn)不同負擔能力的納稅人稅負的差異，但這種扣除方式便于稅收計算和稅收征納。據(jù)實扣除的優(yōu)點是能夠真實反映納稅人實際納稅能力，體現(xiàn)納稅人之間的差異，有利于稅收公平的實現(xiàn)，但據(jù)實扣除要求如實計算納稅人的真實費用信息，對稅收征管水平要求較高，容易引起稅收流失。同時，如何評估納稅人的消費項目是否為必需難度較大，多數(shù)納稅人可能僅僅依據(jù)個人喜好進行消費，從而導致相同負擔能力的納稅人實際支出差別很大。定率扣除計算方便，但可能導致個人所得高費用扣除額也高的問題，不利于實現(xiàn)個人所得稅的收入分配功能。綜上，我國實行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制后，對于綜合征稅的個人所得建議采用據(jù)實扣除與限額扣除相結(jié)合的方式，法律規(guī)定最高的扣除標準和準予扣除的具體項目，實際發(fā)生數(shù)高于標準的按標準扣除，相反則按實際發(fā)生費用扣除，同時實行限額扣除額指數(shù)化，與物價變動情況掛鉤。

按月扣除還是按年扣除？

目前我國個人所得稅中工資薪金所得采用的是按月扣除，企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得按每一納稅年度扣除，勞務報酬、稿酬等采用的是按次扣除。我國工資、薪金分配制度主要實行月薪制，勞務報酬、稿酬的結(jié)算方式則較為靈活，現(xiàn)實中還存在季度獎、年終獎、年終雙薪、績效工資等分配方式，而全年一次性獎金和其他獎金的計稅方式不相同（全年一次性獎金除以12個月后按照對應的稅率征稅，而其他獎金則并入發(fā)放當月的工資、薪金中繳稅）。在現(xiàn)有征稅模式下，納稅人年總收入相同，但收入來源不同，納稅人的稅負就不同。從費用扣除的角度來說，勞務報酬分次支付和一次性支付費用扣除額差異較大。納稅人的費用支出中教育費用、醫(yī)療費用等通常也無法按月支付。在實行綜合與分類相結(jié)合的稅制后，對綜合征收的項目需采用統(tǒng)一的征稅方式，按月進行費用扣除可能無法全面評估納稅人的收入水平和消費支出，無法實現(xiàn)“等量所得、等量稅負”的原則。因此，費用扣除采用按年扣除的方式更為合適。

統(tǒng)一扣除標準還是體現(xiàn)地區(qū)差異？

目前，我國不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平存在一定的差異，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的個人收入水平和物價水平差異較大，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的個人生計費用成本明顯高于欠發(fā)達地區(qū)。在設定費用扣除額時住房貸款利息一般也作為特殊費用計算在內(nèi)，而目前我國大城市與中小城市房價懸殊較大，這在一定程度上也拉大了不同地區(qū)個人負擔水平的差距。如果在征收個人所得稅時按同樣的標準進行費用扣除，可能使不同地區(qū)收入水平相同但負擔水平不同的納稅人承擔相同的稅負，從而加重經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)中低收入群體的生活壓力�？梢�，個人所得稅費用扣除制度改革必然要考慮地區(qū)差異。但如果由各地確定當?shù)氐馁M用扣除額，一則不利于維護稅收政策的統(tǒng)一性，二則有可能導致地方稅負差異過大，致使勞動力向費用扣除額高、稅負輕的地方流動，從而引起資源配置失衡，進一步加大地區(qū)之間的經(jīng)濟差異。因此，費用扣除額進行制度設計時仍需確定全國統(tǒng)一的最高限額標準，但也應考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況和生活消費水平，允許地方選擇浮動費用扣除限額。

費用扣除制度應堅持以人為本、公平稅負的原則，逐步實現(xiàn)“低收入者不納稅，中等收入者適當繳稅，高收入者多繳稅。”當然，費用扣除制度還需與擴大稅基、調(diào)整稅率結(jié)構、完善稅收征管體系等措施相結(jié)合，才能構建符合中國國情的綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。