“許多稅種開征幾十年了，至今仍停留在國務院的‘條例’上。”

3個多月前，“落實稅收法定原則”被寫進中共十八屆三中全會《決定》，成為完善我國法律體系、實現(xiàn)依法治國的重要方略。

怎樣使這一方略落到實處？如何使征稅的權(quán)力必須由人民來決定變成現(xiàn)實？分管稅收立法工作的全國人大財經(jīng)委副主任委員、中國注冊稅務師協(xié)會副會長郝如玉接受新華社記者獨家專訪，回應輿論對稅收立法問題的關(guān)注。

“全部授權(quán)”致稅收立法嚴重滯后

我國現(xiàn)行的稅收授權(quán)立法制度，源自1985年全國人大的授權(quán)決定。1985年的授權(quán)如下：“為了保障經(jīng)濟體制改革和對外開放工作的順利進行，第六屆全國人民代表大會第三次會議決定：授權(quán)國務院對于有關(guān)經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人民代表大會及其常務委員會的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實施，并報全國人民代表大會常務委員會備案。經(jīng)過實踐檢驗，條件成熟時由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會制定法律”。

盡管這種授權(quán)在當時的經(jīng)濟社會大環(huán)境下有其必要性，但對于國務院制定的“條例”何時提請全國人大上升為法律，卻沒有任何的時間限制，在授權(quán)立法的目的、程序等方面也未加任何限制，而且也沒有任何的檢查和監(jiān)督機制。這一授權(quán)制度一直延續(xù)至今，屬于典型的“全部授權(quán)”。這種“全部授權(quán)”制度使得我國的稅收立法嚴重滯后。其導致的一個直接的結(jié)果就是：許多稅種開征幾十年了，卻仍停留在國務院的“條例”上，我國的稅收法律框架遠未形成。

從稅種數(shù)量來看，在我國稅制體系現(xiàn)有的18個稅種中，只有企業(yè)所得稅、個人所得稅和車船稅3個稅種是全國人大審議立法的；其他15個稅種都是國務院制定的“條例”“規(guī)定”等法規(guī)和規(guī)章。如今，在國務院制定的15個稅收條例中，已制定60年以上的稅收條例有4個，制定25年~29年的有7個，制定20年~22年的有2個，制定7年~13年的有2個。

顯然，我國的稅收法律框架遠未形成。這種以“條例”形式形成的稅收法律框架有悖于稅收法定原則，影響著稅法的效力。

促建“部分授權(quán)”稅收立法模式

談及如何促進稅收法律體系的形成，郝如玉表示，稅收法定原則本質(zhì)上是要人民當家做主，即征稅的權(quán)力必須由人民來決定，由人民的代議機關(guān)—全國人大制定稅收法律，政府才能征稅。這一原則在2000年全國人大通過的《立法法》中得到了明確體現(xiàn)�！读⒎ǚā返谄邨l規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權(quán)。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他基本法律”。第八條更是明確規(guī)定：“下列事項只能制定法律：……基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度……”。

稅收立法的模式分為三種：完全不授權(quán)、部分授權(quán)和全部授權(quán)。其中，“完全不授權(quán)”模式已經(jīng)成為各國在稅收立法方面的共識，即議會不立法、政府不得征稅。我國目前的稅收立法屬于典型的“全部授權(quán)”模式，在當今世界各國都是極為罕見的。

修訂稅收立法授權(quán)此其時也

郝如玉認為，當前應順應經(jīng)濟社會發(fā)展變化，轉(zhuǎn)變“全部授權(quán)”模式，逐步建立“部分授權(quán)”的稅收立法模式。

根據(jù)現(xiàn)行稅制具體情況，第一步就是修訂1985年的稅收立法授權(quán)決定，這是因為當前全國人大不宜完全收回授權(quán)。如果現(xiàn)在撤銷1985年的授權(quán)規(guī)定、完全收回授權(quán)的話，現(xiàn)行以“條例”形式規(guī)定的15個稅種就喪失了征稅的法律依據(jù)，只剩下3個稅種可以繼續(xù)征收。這顯然是不具有可操作性的。而且，出于稅收立法的程序和時間、稅法的技術(shù)性等方面的考慮，全國人大也不可能短時間內(nèi)制定、審議并通過一整套的稅收法律。因此，從現(xiàn)實性和可操作性角度考慮，當前我們更宜修訂稅收立法授權(quán)，同時加快“條例”上升為全國人大法律的進程，逐步將全部現(xiàn)有的稅收條例上升為法律。

郝如玉建議，全國人大應盡快修訂1985年稅收立法授權(quán)，在1985年的授權(quán)里增加如下內(nèi)容：應該在2020年以前，將多數(shù)國務院稅收條例上升為全國人大的法律；規(guī)定新設(shè)立的稅種，其主法直接由全國人大立法，稅法實施細則可以授權(quán)國務院制定；規(guī)定稅收政策和稅制的重大調(diào)整，應向全國人大報告。

通過上述修訂，一則可以落實稅收法定原則、貫徹依法治國方略，意味著全國人大收回了新稅種的稅收立法權(quán)；二則將“主法”的制定權(quán)交由全國人大，將“實施細則”的制定授權(quán)國務院，一方面可以逐步實現(xiàn)稅收立法由“全部授權(quán)”向“部分授權(quán)”轉(zhuǎn)型，另一方面可以使國務院在稅收立法上保持一定的靈活性。