隨著我國《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強管理的基本規(guī)范》明確要求企業(yè)內(nèi)部推行全面預算管理制度，全面預算管理在我國已日益受到了理論界和實業(yè)界的普遍重視。理論上，學者們對我國預算管理的運行模式及其選擇、我國預算管理的系統(tǒng)構(gòu)架進行了開拓性論述，并對我國預算管理的運行現(xiàn)狀進行了問卷調(diào)查和總結(jié)、評價。實業(yè)界，涌現(xiàn)出如寶鋼、中原油田石化集團、新興鑄管、五礦集團等一批成功推行全面預算管理，取得顯著減支增效效果的企業(yè)。這些企業(yè)已經(jīng)深深認識到，全面預算管理是實現(xiàn)公司治理和企業(yè)整合的最基本、最有效的手段。

　　然而，同樣應該引起我們重視的是：無論是理論界或是實業(yè)界，對于全面預算管理的內(nèi)涵、功效、基礎等，依然存在一些認識上的偏差。比如：把預算管理僅僅看成預算編制，或者把預算管理僅僅局限于財務部門，當作其控制費用的工具，由此而嚴重影響了預算管理的功效，從而較大的妨礙了企業(yè)實施全面預算管理的內(nèi)在動力，導致了不少企業(yè)純粹為了應付上級或外部的壓力而作預算，使預算管理流于形式。因此，要想使全面預算管理制度真正得以推行且能切實提升企業(yè)的管理水準，首先必須正確解讀全面預算管理。

　　一、全面預算管理是公司治理的重要組成，全面預算是企業(yè)內(nèi)部關(guān)于權(quán)限、責任的具體制度，是企業(yè)的"法律"文書。

　　公司治理或曰公司治理結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)代企業(yè)制度中最重要的架構(gòu)。然而，如何才能把它落到實處？首先必須弄清其要義。世界經(jīng)濟合作發(fā)展組織（OECD）1999年制定的《公司治理原則》中給公司治理所作定義為："公司治理是一種據(jù)以對工商業(yè)進行管理和控制的體系。公司治理明確規(guī)定公司各個參與者的責任和權(quán)利分布，諸如董事會、經(jīng)理層、股東和其他利益相關(guān)者，并且清楚地說明決策公司事務時所應遵循的規(guī)則和程序。同時，它還提供一種結(jié)構(gòu)，使之用以設置公司目標，也提供了達到這些目標和監(jiān)控運營的手段。"可見，公司治理本質(zhì)上是一種制度裝置，是處理各方相互關(guān)系和權(quán)力制衡的契約，其核心就是協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的權(quán)責利關(guān)系。從企業(yè)的立場，這種權(quán)責利關(guān)系應涵蓋兩大方面：一是企業(yè)與股東的權(quán)責利關(guān)系，包括其中權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)的界定和權(quán)責的明確；二是企業(yè)內(nèi)部各管理階層之間的權(quán)責利關(guān)系，包括企業(yè)內(nèi)部各部門及各相關(guān)成員的權(quán)責界定和明晰。兩者存在互動關(guān)系。

　　在我國已有的有關(guān)公司治理的制度裝置中，眾所周知的是兩個，即《公司法》、《公司章程》?！豆痉ā穼儆谧罡邔哟紊系姆ㄒ?guī)性契約，它原則性地描述了公司的各主要利益主體對公司的義務、權(quán)利和應得到的利益，是適用于所有公司的、高度抽象的制度。《公司章程》屬于中間層次的法規(guī)性契約，它概括性地描述了本公司的基本組織與經(jīng)營的基本方針、政策、目標，是公司經(jīng)營運作的基本規(guī)范。它們均是企業(yè)所應遵循的基本規(guī)則和程序。然而，《公司法》和《公司章程》這種概括性契約必須結(jié)合企業(yè)和市場的具體環(huán)境進行具體化、制度化、可度量化，方能實施和推行。因此，公司治理的制度裝置中還應該包括第三個層次的法律文書，它應該以《公司法》、《公司章程》為依據(jù)，具體落實股東大會、董事會，經(jīng)營者，尤其是企業(yè)內(nèi)部各部門乃至每個員工的責、權(quán)、利關(guān)系，明晰其權(quán)限空間和責任區(qū)域，并通過制度化使企業(yè)的決策、行為和結(jié)果得到高度的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

　　全面預算正是這樣一種將各方利益相關(guān)者的權(quán)責利進行具體化、可度量化的第三層次的"法律"文書。它以委托代理理論和信息經(jīng)濟學原理為基礎，重點構(gòu)建了企業(yè)組織內(nèi)部分級管理體系。它通過分權(quán)、授權(quán)，對企業(yè)內(nèi)部的所有事項進行權(quán)利劃分，形成了從股東會、董事會、監(jiān)事會、總經(jīng)理班子、部門經(jīng)理到基層管理者的權(quán)責管理體系。通過全面預算管理，企業(yè)可以規(guī)范各個利益主體對企業(yè)具體的約定投入、約定效果及相應的約定利益；通過對預算過程的監(jiān)控，可真實反饋各個利益主體的實際投入及其對企業(yè)的影響；最終，再通過預算執(zhí)行結(jié)果考評，檢查契約的履行情況并實施相應的獎懲，從而使企業(yè)在既定的公司治理結(jié)構(gòu)內(nèi)細化治理，提高公司治理的有效性。

　　二、全面預算管理是與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相配合的戰(zhàn)略保障體系，因此而不同于傳統(tǒng)意義上的計劃管理。

　　全面預算管理不是傳統(tǒng)的計劃管理。傳統(tǒng)的計劃管理是計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物，在市場經(jīng)濟環(huán)境中，其不適主要表現(xiàn)為：傳統(tǒng)計劃管理是一種封閉式的管理，在開放的市場中存在嚴重的不適癥，戰(zhàn)略性更是無從談起；傳統(tǒng)計劃管理中關(guān)注的是生產(chǎn)、安全等數(shù)量指標，市場關(guān)注的卻是價值指標；傳統(tǒng)計劃管理是一種以集權(quán)為主的管理，企業(yè)和員工的自主規(guī)劃性較差；傳統(tǒng)的計劃管理重點僅在于計劃本身，其執(zhí)行過程、結(jié)果與利益并無直接關(guān)系等。全面預算管理管理則應該是一種開放式、自主式、價值化的戰(zhàn)略導向式管理。

　　全面預算管理作為一種戰(zhàn)略管理，一方面，預算目標的定位，應體現(xiàn)不同類型企業(yè)的戰(zhàn)略重點；另一方面，預算模式的選擇，也應體現(xiàn)企業(yè)不同時期的競爭戰(zhàn)略?？茖W的預算管理體系蘊含著企業(yè)管理的戰(zhàn)略目標和經(jīng)營思想，是企業(yè)最高權(quán)力對未來一定期間經(jīng)營思想、經(jīng)營目標、經(jīng)營決策的財務數(shù)量說明和經(jīng)濟責任約束依據(jù)，是公司的整體作戰(zhàn)方案。沒有戰(zhàn)略導向性的預算管理就沒有靈魂。

　　公司戰(zhàn)略通常是根據(jù)企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境的綜合系統(tǒng)分析對企業(yè)的未來發(fā)展趨勢所做出的長遠規(guī)劃，即企業(yè)經(jīng)營者為達到企業(yè)經(jīng)營目標，依據(jù)經(jīng)濟規(guī)律所制定和采取的指導全局的方針政策和方法。全面預算管理正是以公司戰(zhàn)略為出發(fā)點，通過規(guī)劃未來的發(fā)展來指導現(xiàn)在的實踐，是對公司戰(zhàn)略目標的具體落實與進一步量化，從而更加具有可接受、可實現(xiàn)、可檢驗和挑戰(zhàn)性的特性。另一方面，全面預算管理運用價值管理的手段，使企業(yè)內(nèi)部資源達到高度整合，同時將企業(yè)價值與各級組織的具體目標、崗位職責相聯(lián)系，使業(yè)績計量和業(yè)績評價的戰(zhàn)略導向性更強?？梢?，全面預算管理又是戰(zhàn)略實施的重要保障。同時，通過預算運行過程和結(jié)果的分析，進而再評估或修正企業(yè)戰(zhàn)略，從而對企業(yè)戰(zhàn)略起著全方位的支持作用。

　　三、全面預算管理是與日常管理過程相滲透的行為規(guī)范與標準體系，是全面整合企業(yè)業(yè)務流、資金流、信息流和人力資源流的經(jīng)營管理制度，而非單純?yōu)闀嬆康亩鴾蕚涞臅嫻ぞ摺?/u>

　　全面預算管理不是為會計目的而準備的會計工具，它不是單純的財務預算，并不限于財務部門的資金規(guī)劃，也不僅僅是控制支出的工具。全面預算管理是使企業(yè)的資源獲得最佳生產(chǎn)率和獲利率的一種管理模式。這種模式的基礎是公司治理結(jié)構(gòu)，起點是企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，核心則是企業(yè)經(jīng)營管理的全過程。因此，全面預算管理首先應該是一種以人為本的管理。它通過明確人在企業(yè)中的地位，通過明確各自的崗位、責任、權(quán)力、利益，將員工的作業(yè)內(nèi)容、作業(yè)程序和方法、作業(yè)要求、業(yè)績指標及考核予以規(guī)范，以制度的方式告訴員工什么可為，什么不可為，做了該做的會如何，做了不該做的又會如何，使之成為與企業(yè)日常管理過程相滲透的行為規(guī)范與標準體系，進而使之具備自我約束和自我完善的機制。

　　全面預算管理還應該是一種集成的管理。傳統(tǒng)管理的主要缺陷之一就是按專業(yè)劃分的板塊管理，各種管理之間缺乏整合，從而本位而零亂。全面預算管理的核心職能就在于對企業(yè)的業(yè)務流、資金流、信息流和人力資源進行全面整合，而要真正整合業(yè)務、資金、信息、權(quán)責，也非價值基礎的全面預算管理不可。全面預算管理通過對財和物的運行方式--資金流和業(yè)務流進行事前的規(guī)劃，并將其按照權(quán)責范圍落實到相應的責任人身上，從而實現(xiàn)三者的統(tǒng)一。再將業(yè)務體系和數(shù)量價值體系整合到信息體系中，實現(xiàn)企業(yè)運行和管理的高度信息共享化，進而實現(xiàn)"四流"的高效合一。

　　四、全面預算管理是集有效規(guī)劃、控制、評價于一體的系統(tǒng)化管理，絕非簡單預測結(jié)果的數(shù)量化表現(xiàn)。

　　全面預算不是簡單預測結(jié)構(gòu)的數(shù)量化表現(xiàn)。預測雖然建立在科學的基礎之上，卻仍是對未來不可知因素、變量以及結(jié)構(gòu)的不確定性的主觀判斷。預算則是根據(jù)預測結(jié)果提出的對策性方案。預算的真正目的在于應變，它給人們展現(xiàn)了未來的各種可能的前景，促使人們超前思考并制定出相應的應對措施。顯然，預算應該是建立在預測基礎上的事前規(guī)劃，而全面預算管理則是以此為基礎的一個系統(tǒng)工程，它包括預算編制，預算的執(zhí)行、監(jiān)控，以及事后對預算的考評。因此，全面預算管理還應該是一種系統(tǒng)化管理。由于全面預算管理涉及企業(yè)內(nèi)外的各種經(jīng)濟現(xiàn)象，屬于一個多因素的、動態(tài)的、復雜的系統(tǒng)，它必須通過全面預算和責任預算的配合，實現(xiàn)全方位的系統(tǒng)管理；必須通過預算編制、預算調(diào)控、預算考評等環(huán)節(jié)的循環(huán)，實現(xiàn)事前、事中、事后的全過程的系統(tǒng)管理。

　　在全方位的預算管理中，必須解決內(nèi)、外部各組織、資源的協(xié)調(diào)問題。這種協(xié)調(diào)既包括企業(yè)內(nèi)部資源與外部市場要求和市場狀況的協(xié)調(diào)，也包括企業(yè)內(nèi)部各種資源之間的相互協(xié)調(diào)。為此全面預算管理需以企業(yè)的組織系統(tǒng)為基礎，從全局出發(fā)，綜合分析企業(yè)組織系統(tǒng)與外部經(jīng)濟環(huán)境的適應關(guān)系，協(xié)同企業(yè)內(nèi)部各個子系統(tǒng)之間的系統(tǒng)聯(lián)系，從而實現(xiàn)整體目標最優(yōu)的系統(tǒng)性管理。

　　在全過程的預算管理中，必須明確各環(huán)節(jié)與企業(yè)目標的協(xié)同問題。預算編制通過系統(tǒng)分析企業(yè)內(nèi)部各個成員、各種資源的相互協(xié)調(diào)關(guān)系，以及企業(yè)內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境的相互適應關(guān)系，通過事前的管理，妥善確定并分解落實企業(yè)目標；預算調(diào)控則通過動態(tài)地分析企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中各種資源和環(huán)境的變化，及時調(diào)整行為，控制偏差，通過事中的管理，保證企業(yè)預算目標的實現(xiàn)；預算考評則通過綜合分析評價各個組織成員的行為結(jié)果、各種資源的效益狀況和各種環(huán)境對結(jié)果與狀況的影響程度，承上啟下，通過事后的管理，完善并優(yōu)化企業(yè)目標。顯然，在實施全面預算管理中各環(huán)節(jié)缺一不可。

　　五、正確的戰(zhàn)略導向，明確的權(quán)責利，高效的作業(yè)與組織，是成功實施全面預算管理的關(guān)鍵前提。

　　現(xiàn)代企業(yè)是人和物的集合體，人操持著物。這就產(chǎn)生了兩個問題：一是人是否會按企業(yè)目標操持物，二是人是否會以優(yōu)化方式來操持物。全面預算管理必須通過約束和激勵人以優(yōu)化方式操持物來實現(xiàn)企業(yè)目標。為此，正確的戰(zhàn)略導向，明確的權(quán)責利，高效的作業(yè)與組織，就成為能否成功實施全面預算管理的關(guān)鍵前提。

　　首先，全面預算管理是企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的保障體系。而要使全面預算管理真正具有戰(zhàn)略意義的前提則是企業(yè)的戰(zhàn)略導向、戰(zhàn)略目標必須正確而且明確。決策者把事情"做對",執(zhí)行者方知做"對的事情".沒有戰(zhàn)略導向性的預算管理是缺乏高度和分量的預算管理。而建立在錯誤發(fā)展戰(zhàn)略基礎上的預算管理，則會"南轅北轍",駛向深淵。

　　其次，全面預算管理是關(guān)于權(quán)責利的制度，因而其有效性還取決于權(quán)責是否清晰并且對等。有效的全面預算管理體系必須根據(jù)各預算責任主體的具體活動內(nèi)容，明確規(guī)定其應承擔的經(jīng)濟責任，使企業(yè)上下形成一個從上到下人人有責的多層責任網(wǎng)絡。然而，經(jīng)濟責任的承擔還需有相應的權(quán)利相支撐。應該根據(jù)各級預算責任主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動的范圍和特點，給予它們明確的權(quán)利。責任不明，必然導致結(jié)果的混亂；人人爭功勞，個個推責任。權(quán)力不明，必然導致管理的不力；人人爭權(quán)奪利，個個拈輕怕重。此外，權(quán)力和責任必須對等：有責無權(quán)或責大于權(quán)，責任將無法落實；有權(quán)無責或權(quán)大于責，則會導致濫用職權(quán)。只有將責權(quán)利有機地結(jié)合起來，全面預算管理才有生命力。

　　第三，作業(yè)和組織是全面預算管理的運行基礎。企業(yè)的目標將分解成各個組織的功能，再將各個組織的功能分解為各個崗位的功能，最后將各個崗位的功能分解到各項作業(yè)?？梢娮鳂I(yè)是對組織功能的保證，而組織是對企業(yè)目標的保證。全面預算管理應該將企業(yè)的目標細化到每個崗位和作業(yè)，從而形成一個以崗位和作業(yè)預算為保障機制的全面預算責任體系。為此，企業(yè)還必須為適應現(xiàn)代全面預算管理的要求，對傳統(tǒng)低效或無效的作業(yè)和組織進行全面的整合?，F(xiàn)代的企業(yè)組織應該是以面向顧客需要和流程導向為特征的扁平組織，組織中作業(yè)的則應該盡可能都是增值作業(yè)，非增值作業(yè)應該壓縮到最少。如此，組織對市場的反映俞加靈敏、準確，作業(yè)的增值能力更強。整合的主要思路是：通過崗位規(guī)范，將各種專業(yè)行為在崗位層次上進行整合，以價值化為基礎的企業(yè)組織再造的基本原理和相應的組織設計方案整合組織；通過業(yè)務流程，將各部門、各崗位的業(yè)務活動進行整合，以崗位作業(yè)價值化為基礎整合作業(yè)。