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預算報告審查:時間和專業(yè)成兩大審議障礙
“我去年第一次參加全國人大就感到人大審查預決算很難起到作用。今年財政部提交預算報告，隔天發(fā)了厚厚三大本解讀材料，第二天就要討論，第一是不可能這么短時間看完，第二即便有足夠的時間，也看不懂。”山東團全國人大代表、編劇趙冬苓對《第一財經(jīng)日報》表示。
與多位財稅學者共同研究后，今年趙冬苓提出了財政公開的議案，獲得30位代表的聯(lián)署，8日提交全國人大，9日得到反饋，全國人大已經(jīng)收下，正式形成議案。
不過，趙冬苓也表示，今年全國人大預算工委和財政部制作預算案解讀報告，配有漫畫等形式便于代表讀懂預算，也是進步，“任何一點進步都應該肯定”。
審議時間最多一天
對于代表委員連年反映預算案看不懂的情況，今年兩會期間，全國人大預算工委和財政部特別準備了三大本厚實的解讀材料，包括《政府預算2014讀本》、《2013年全國預算執(zhí)行情況和2014年全國預算（草案）》以及《2014年中央部門預算（草案）》。
趙冬苓對這種做法表示認可，“預算從絕密到機密到內(nèi)部公開，已經(jīng)是進步。”
不過，這些材料下發(fā)給代表閱讀的時間非常有限。在政協(xié)小組會議上，這些材料只供全國政協(xié)委員們在會議現(xiàn)場參看，每個小組僅有兩套左右。
盡管財政部提交全國人大審議的預算案在5日全國人大會議開幕當天就隨著政府工作報告發(fā)給所有代表和委員，但真正審議時間累計僅半天到一天。如政協(xié)小組會議僅在6日下午安排了“討論政府工作報告、計劃報告和預算報告”。
即便是安排了討論時間，會場也鮮見人大代表、政協(xié)委員充分討論預算案。
趙冬苓表示，她所在的團組對預算案討論很少。“第一是不可能這么短時間看完，第二有即便是足夠的時間，也看不懂。”時間和專業(yè)成為了不具備專業(yè)財稅知識的全國人大代表審議預算案的障礙。
趙冬苓提前幾個月就開始補財稅知識，但仍然是“外行”，她直言自己“看不懂”預算案。
趙冬苓說，她在議案中提出了八點建議，包括實現(xiàn)預決算全過程公開，除了涉及國家安全和機密的內(nèi)容外，公開的預決算信息應當完整，公開的決算信息應當與預算信息對應，預決算編制應當進一步細化，細化應有進度表等。
預算編制“太粗線條”
對于財稅專業(yè)人士來說，讀懂預算案也存在障礙，其中主要問題是預算案編制“太粗線條”。
全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院教授蔣洪認為，政府從只亮公共財政預算一本賬到現(xiàn)在亮出“四本賬”，表明透明度在改善，但尚有大筆資金游離在全口徑預算之外。
他指出，四本賬之外，仍有財政專戶存儲、國有資本利潤以及各種資產(chǎn)沒有納入預算管理。財政專戶存儲相當于行政事業(yè)單位自收自支。“這在財政部的表上是本獨立賬本，但沒拿出來，量也不小。”
第二是國有資本利潤。“我們現(xiàn)在的國有資本經(jīng)營預算，只是利潤不到10%納入，換句話說利潤的90%不在這里。”
第三是各種各樣的資產(chǎn)，不在其中。“比如，我花了十個億，也許只是十個億從一個賬到另一個賬，劃出就叫支出，但另一本賬沒有拿出來。類似的還有不少，比如投入國有企業(yè)，實際上沒有花掉，進入另一個賬目。”
蔣洪認為，預算賬目仍需要細化，才能讓民眾看到賬目“有感覺”。“粗線條是沒感覺的，衛(wèi)生支出多少億，有什么感覺？這筆錢值得不值得，要讓公眾看到這個程度。”
不過，細化賬目并不只是財政部一家的事情，目前一些法律法規(guī)限制了預算案細化。“立法方面涉及保密法、信息公開條例、預算法，預算細化到什么程度，最終要讓預算公眾看了有感覺。”蔣洪說。
需發(fā)揮人大預算工委作用
根據(jù)十八屆三中全會的要求，財政部今年正式提出編制跨年度滾動預算。全國政協(xié)委員、財政部科學研究所所長賈康認為，預算編制僅靠民眾是不行的，政府力量也有限，需要智庫的加入，通過政府購買服務，為政府編制滾動預算做支撐。
“美國有預算委員會，也請大量的專家和總統(tǒng)預算辦公室、財政部共同磋商挑毛病，提高預算編制水平。”賈康說。
賈康直言，目前全國人大預算工委人員很少，沒有發(fā)展起來。“預算工委更應該做的是組織專家與預算編制較勁。”
蔣洪認為，在有些國家，議會會對預算一筆一筆審，而我們?nèi)舜鬀]有很好地把關，因此很有必要通過公開細化，讓錢得到有效監(jiān)督。
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