隨著證券市場迎來“大小非”（限售非流通股）解禁高峰，國有限售股減持帶來的國資收益分配問題，已成為目前業(yè)界普遍關(guān)注卻無法解決的難題。
去年以來，股票市場的驕人表現(xiàn)使人們陶醉在形勢一片大好的快意中，但有心人士關(guān)注著一個重要現(xiàn)象——“大小非”減持問題。隨著大量國有非流通股的解禁，大股東們開始乘著股市的東風套現(xiàn)。一度偃旗息鼓的國有股減持問題，以另一種方式再度進入人們視野：“大小非”減持帶來的國資收益分配問題。
我國的國有企業(yè)在滬深兩市擁有龐大規(guī)模。國資委的數(shù)據(jù)顯示，截至2006年8月底，各級國資委和所出資企業(yè)控股的境內(nèi)上市公司777家，占全部境內(nèi)上市公司總數(shù)的55.82%；股本總額6021億股，占全部境內(nèi)上市公司股本總額的40.92%.如此大的國有股規(guī)模，其一舉一動都會對股市內(nèi)外產(chǎn)生巨大影響。
“大小非”減持引起國資收益問題
2007年全年，滬深兩市將有971家上市公司“大小非”解禁，股份總和為585.54億股。如果以最近的收盤股價計算，其總市值將超過6000億元。
如此多的限售股解禁，考慮到可能對市場產(chǎn)生沖擊，引起人們擔心就不足為奇了。
市場影響固然重要，但人們卻忽略了問題的另一面，那就是“大小非”減持所產(chǎn)生的國資收益的去向問題。無疑，國資收益是關(guān)系到股票市場以外更多層面的問題。
此前，之所以國資收益的分配問題沒有引起足夠重視，也許是國有企業(yè)在利改稅之后，以及產(chǎn)權(quán)改革的高峰期國企業(yè)績一直不振，甚至大多數(shù)處于虧損狀態(tài)，并因此有所謂的三年脫困問題。上述原因使國資收益問題一直沒有進入大眾和決策層的視野。
然而，從2005年開始，因為國有企業(yè)，尤其是中央企業(yè)產(chǎn)生高額利潤，人們注意到，原來政府還有這么大的一筆收入，一時間不知如何處置。輿論和相關(guān)部門的紛爭由此而起。
而在2007年，股權(quán)分置改革后，中國證券市場面臨大面積股票解禁，如果這些解禁股要在市場上套現(xiàn)，又將形成一筆巨大的收益。就像一個人對突如其來的財富有點手足無措一樣，目前政府對這些錢的處置程序以及最終用途都無清晰規(guī)劃。對此，我們不妨從理論角度探討一下套現(xiàn)資金的使用、監(jiān)管等等一系列問題。
套現(xiàn)資金歸屬國有資本經(jīng)營預算體系
同國企分紅收益一樣，國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的收益是國資收益的重要組成部分。追蹤國有股減持問題的歷史我們會發(fā)現(xiàn)，在2001年，《關(guān)于國有股減持問題的決定》是以籌集社�；鸬拿x推出的。當時，決策層已經(jīng)認識到，中國股票市場的主要問題在于制度層面，也希望以此為突破口，只是因為措施不周，沒有執(zhí)行下去。解決股票市場的制度問題，反而會遇到國資收益分配的制度困境，這在當時就已經(jīng)顯現(xiàn)。因為在國資委、財政部和大型中央企業(yè)之間形成了一種新的力量博弈。國資收益問題并沒有看上去那么簡單。
也許人們還是要向規(guī)劃中的國有資本經(jīng)營預算去求取答案。據(jù)稱，計劃實施的《上市公司國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓暫行辦法》將原則性地提及，套現(xiàn)收益的管理應納入全面的國有資本經(jīng)營預算體系�，F(xiàn)在來看，國有資本經(jīng)營預算收入的項目主要包括國有資本經(jīng)營收入、國有資產(chǎn)出售收入、公共財政預算轉(zhuǎn)入收入、政府性基金收入和其他收入。國企分紅與減持套現(xiàn)收益可以歸入第一、二項的內(nèi)容里面。而國有資本經(jīng)營預算支出的項目包括投資性支出、各項補貼支出和其他支出。在預算支出部分并沒有看到一個符合預期的分配格局。
在國有資本經(jīng)營預算問題上，之前的說法是，由財政部負責編制國有企業(yè)總的國有資本經(jīng)營預算，國資委負責編制所有中央企業(yè)的經(jīng)營預算。
包括套現(xiàn)資金的國資收益分配的主導權(quán)至少應該在國資委與財政部兩家之間有一個合理的分配。因為，國資委的主要職責在于國有資產(chǎn)的保值增值，至于國有資產(chǎn)收益的使用，反而沒有特別明確的說明。因此，國有資產(chǎn)收益的管理使用方面，財政部應該行使更多的主動權(quán)。
發(fā)展國企還是滿足公共需要
我國國有資本的收益，更具體地說，“大非”減持后的套現(xiàn)資金收益不外乎兩種去向：一是進入公共預算，滿足公共需要，這部分資金主要由財政部管理；二是進入國有資本收入預算，在國資委系統(tǒng)中循環(huán)，支付國有企業(yè)的改革成本，用于技術(shù)改造等支出。毫無疑問，這部分資金應該由國資委管理。至于這兩部分資金的分配比例，還是要體現(xiàn)預算的重要性。相關(guān)需求，例如國資改革和技術(shù)改造等需要多少資金，要在預算中明確體現(xiàn)，剩余資金通通進入公共預算，用于滿足公共需求。
因為國有資本收益呈現(xiàn)很大不確定性，很難對這部分資金形成固定依賴。滿足公共需求的這部分國資收益，不妨作為專項或機動支出，比如用于社保、醫(yī)療、教育等迫切需要充實的領(lǐng)域，還是用于收入分配調(diào)節(jié)，均等化公共服務，比如支援西部建設(shè)，等等。這都需要進一步討論。
國資收益用于發(fā)展國企，一直是國資委的愿望。確實，我國國有企業(yè)還面臨種種問題，需要配套改革去解決這些問題，需要支付重重改革成本、發(fā)展費用。國有企業(yè)當然還要進行自身積累，支付監(jiān)管費用。因此，國資委內(nèi)部大都選擇把國資收益用于企業(yè)發(fā)展也是無可厚非的。但是，這些國資收益不可能全部和永遠用于所謂的國企發(fā)展，因其與國企的性質(zhì)和目標都不相吻合。
國企的建立與發(fā)展，乃至改革的成本都離不開公共財政支持，而財政資金是取之于民的。所以，國資收益用之于民也是順理成章的事情。從這個角度上講，國資收益全部用來發(fā)展國企，不用于滿足公共需求和提供公共產(chǎn)品是不盡合理的。這種不盡合理的制度安排往往來自于部門之間的利益角逐，造成了事實上的不公平二次分配。
充實社�；� 現(xiàn)金還是股票
國有股減持的歷史就是從為社會保障籌集資金開始的。2001年6月12日，國務院發(fā)布了《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》。意圖把退出的國有股權(quán)變現(xiàn)資金用以彌補社保資金缺口。按照決策層的說法，國有股減持追求的目標是促進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略重組，完善國企法人治理結(jié)構(gòu)，籌集社保資金，等等�！掇k法》從當時很急迫，也相對容易推進的社保資金籌集入手，推進股權(quán)多元化。但是，該《辦法》的出臺并沒有詳盡規(guī)劃，僅僅實施一年就被迫終止。同時，當時的國有股市價減持方案還對股市產(chǎn)生巨大打擊。
幾年過去，我國的社會保障資金問題依然突出。目前，社�；鸬馁Y金來源還很不穩(wěn)定，政府已經(jīng)連續(xù)幾年每年從財政盈余中拿出100億元充實社�；穑匀徊蛔阋詮浹a社保資金的巨大歷史欠賬。2006年10月份，國務院國資委又下發(fā)《關(guān)于開展劃撥國有控股上市公司部分國有股充實全國社會保障基金有關(guān)情況調(diào)查的通知》。
看來，通過國有股減持為社保融資是自上而下，而且?guī)啄瓴蛔兊囊粋�思路。分歧在于方式的選擇，即是直接給股票，還是給現(xiàn)金。二者皆有利弊，直接劃轉(zhuǎn)股票會給社�；鸬墓芾韼砭薮髩毫�。而直接劃轉(zhuǎn)現(xiàn)金，則又多了一道資金變換的程序。權(quán)衡利弊，從社保資金的目標考慮，股票持有應有一定的限度，以保持投資組合收益的穩(wěn)定性。因此，以現(xiàn)金方式劃轉(zhuǎn)無疑是更有利的選擇。
國資收益使用的經(jīng)驗
近幾年，我國在一些地方推行國資改革試點工作，取得了一些成效。深圳在國資收益管理中有了較好的嘗試。深圳國資收益的20%來自于企業(yè)分紅，80%來自國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。自深圳國資委成立以來，一共收繳收益100多億元，這些收益主要用于企業(yè)改制及資本再投入，另外一小部分用于監(jiān)管費用及民生問題的解決。
云南省財政廳采用統(tǒng)一征收、專戶存儲的國有資本收益管理辦法。國有資本經(jīng)營收益征收采取財政設(shè)立專戶，由企業(yè)直接繳入專戶的辦法，在賬務管理上，將國資委監(jiān)管企業(yè)與財政管理企業(yè)分開。在支出管理上，國有資本收益專戶資金由財政統(tǒng)一管理，不用于公共預算支出，專項用于企業(yè)改革與發(fā)展。
國外的經(jīng)驗中，歐洲國家，比如英法的國有企業(yè)比重一度較高。法國轉(zhuǎn)讓國有企業(yè)股份的收入統(tǒng)一用于滿足公共需要的支付。其中一部分，轉(zhuǎn)讓國有企業(yè)股份的收入主要被法國政府用于社會保險、醫(yī)療保險、改善國家財政狀況。另一部分繼續(xù)用于國資，比如扶持其他國有企業(yè)，幫助國有企業(yè)扭虧為盈，等等。
設(shè)立新國資管理機構(gòu)屬畫蛇添足
值得注意的是，針對龐大的外匯儲備，我國即將成立直屬于國務院的國家外匯投資公司。國務院最近研究，準備把正常的外匯儲備和外匯投資分開管理。正常的外匯儲備繼續(xù)由外匯管理局管理和運營，另外組建一個由國務院領(lǐng)導的外匯投資公司。
那么，針對龐大的國內(nèi)國資收益是否也需要成立一個資產(chǎn)管理投資公司呢？
其實，這并無必要。因為我國國有資本的目標是戰(zhàn)略性的，關(guān)系國家經(jīng)濟命脈和非競爭性領(lǐng)域。國資的性質(zhì)決定其不可能以利潤最大化為目標，而市場經(jīng)濟的原則是追逐利潤。因此，國資收益在國資系統(tǒng)內(nèi)壯大的想法只能帶來新的制度問題。建立新的投資公司就成為畫蛇添足之舉。這一點上，其與外匯投資具有完全不同的性質(zhì)。
從精簡與效能的角度講，新設(shè)機構(gòu)并無必要，不符合我國政府精簡編制的改革方向。另外，在操作層面上也實無必要。雖然國資收益與外匯儲備本質(zhì)上都是國家公共財產(chǎn)，但其使用目標和存在形態(tài)有巨大差異。外匯儲備具有戰(zhàn)略意義，而國資收益更適于由財政預算統(tǒng)一分配。
至于套現(xiàn)資金的監(jiān)管問題，只要這部分資金進入預算，那么，其使用與管理就由審查預算的各級人民代表大會監(jiān)督執(zhí)行了。
何謂“大小非”減持
“大小非”減持由來是這樣的：非即非流通股，也叫限售股。股權(quán)分置改革是決策層下很大決心實行的制度性改革，在試行之初，為減輕市場壓力，監(jiān)管層限制了一些上市公司部分非流通股票上市流通的日期。也就是說，部分非流通股票在股權(quán)分制改革完成后，暫時仍不能上市流通。
占總股本5%以內(nèi)的小規(guī)模的限售流通股稱為“小非”。占總股本5%以上的大規(guī)模的限售流通股稱為“大非”。解禁期一到，大股東在二級市場上就可以拋售這部分股票，被人們形象地稱為“大小非”減持。
國有資本預算
國有資本預算是國家以投資者身份，對國有資本實行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分
