摘要：在現(xiàn)階段不具備實(shí)施績(jī)效預(yù)算條件、又要全力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的政策導(dǎo)向下,結(jié)合國(guó)家宏觀政策、理論研究、實(shí)踐試點(diǎn)的現(xiàn)狀,把握部門預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的有機(jī)契合,凝煉部門預(yù)算與績(jī)效預(yù)算之間的統(tǒng)馭性與調(diào)整性、部門預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)之間的指導(dǎo)性與針對(duì)性、績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)之間的導(dǎo)向性與基礎(chǔ)性,提出中央部門與基層單位雙向推進(jìn)的優(yōu)化思路,形成理性的面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)框架。

　　關(guān)鍵詞:Abstract:Based on the strategic orientation of our country to push forward the budget performance evaluation system in the circumstance of unfit to performance budgeting and the condition of national macroscopic policy, theoretical research and experimental practice,this essay refines the domination and adjustment between the departmental budget and performance budget, the direction and allusion between the departmental budget and budget performance evaluation and the adaptability and foundation between the performance budgeting and budget performance evaluation;prospects the excellent path with double implement of the central department and basic unit,formats the rational frame of budget performance evaluation system towards performance budget.

　　Key words:departmental budget;performance budget;budget performance evaluation

　　一、問題的提出

　　績(jī)效預(yù)算作為一個(gè)古老而常新的概念,最早在1907年由美國(guó)紐約城市研究局提出,旨在協(xié)助管理與調(diào)控(Shultze,1968)[1],以美國(guó)為典型代表��①的公共預(yù)算編制模式的發(fā)展歷史,既是廣義績(jī)效理念融入預(yù)算管理機(jī)制的軌跡,也是績(jī)效預(yù)算內(nèi)涵演進(jìn)與重歸主流的演變歷程。20世紀(jì)80年代以來,英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)持續(xù)推動(dòng)了以產(chǎn)出和成果為導(dǎo)向的公共預(yù)算改革趨勢(shì)。從2000預(yù)算年度開始的中國(guó)部門預(yù)算改革,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和公共財(cái)政管理體制建設(shè)的不斷深入而穩(wěn)步推進(jìn),借鑒西方公共預(yù)算改革的理性思潮,績(jī)效預(yù)算被政策層面定位于部門預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo),預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)則被強(qiáng)調(diào)為夯實(shí)未來績(jī)效預(yù)算改革的基礎(chǔ)工作。依此,財(cái)政部開始制定部分行業(yè)的績(jī)效考評(píng)管理辦法,組織部分中央部門開展預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作。與此同時(shí),部分地方各級(jí)財(cái)政部門也制定了一系列績(jī)效考評(píng)工作規(guī)范。然而,正如財(cái)政部在總結(jié)當(dāng)前改革缺陷時(shí)所指出的“理論界和實(shí)際工作部門對(duì)績(jī)效考評(píng)的認(rèn)識(shí)仍有不足之處,績(jī)效考評(píng)相關(guān)制度有待進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化”[2],這也佐證了適應(yīng)國(guó)家對(duì)預(yù)算改革的政策導(dǎo)向研究預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的意義。

　　遺憾的是,在現(xiàn)階段不具備實(shí)施績(jī)效預(yù)算條件、又要全力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)背景下,對(duì)面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的研究思路并沒有引起充分的關(guān)注,進(jìn)而導(dǎo)致疑惑、誤區(qū)尤存,實(shí)踐效果平平。“部門預(yù)算與績(jī)效預(yù)算如何定位?績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)如何互動(dòng)?中央部門與基層單位試點(diǎn)如何展開?”帶著對(duì)上述問題的思索,本文提出面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)框架:圍繞部門預(yù)算與績(jī)效預(yù)算關(guān)系的推理、績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)定位的詮釋、中央部門與基層單位雙向試點(diǎn)的優(yōu)化,形成一種雙向互導(dǎo)效應(yīng)模式。構(gòu)建面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)框架,對(duì)于澄清關(guān)鍵范疇、把握政策基調(diào)、規(guī)劃發(fā)展趨勢(shì)具有重要的借鑒意義,從而也為完善宏觀政策提供理論支撐。

　　二、績(jī)效預(yù)算與部門預(yù)算定位的理性澄清

　　績(jī)效預(yù)算不僅是預(yù)算方法的一種創(chuàng)新,也是政府管理理念的一次革命�？�(jī)效預(yù)算將政府預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)出與成果導(dǎo)向,從而增強(qiáng)了預(yù)算資源分配與政府部門績(jī)效之間的聯(lián)系,有助于提高財(cái)政支出的有效性。在國(guó)家明確績(jī)效預(yù)算是遠(yuǎn)期改革方向,預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是近期基礎(chǔ)工作的政策背景下,有必要澄清這樣一個(gè)通常被理論界忽視的問題:“未來績(jī)效預(yù)算改革是對(duì)部門預(yù)算的變革抑或調(diào)整?”,這也關(guān)系到當(dāng)前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀平臺(tái)是純粹的事業(yè)發(fā)展成果抑或綜合的部門預(yù)算成果。本文認(rèn)為我國(guó)遠(yuǎn)期績(jī)效預(yù)算改革是部門預(yù)算框架下的預(yù)算管理理念調(diào)整,旨在實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息與預(yù)算配置的有效結(jié)合,理由在于以下兩方面。

　　第一,部門預(yù)算與績(jī)效預(yù)算的預(yù)算管理角色差異性。部門預(yù)算是由政府各部門編制,經(jīng)財(cái)政部門審核匯總后報(bào)立法機(jī)關(guān)審議通過,反映各部門所有收入和支出的公共收支計(jì)劃和法律文件[3],是國(guó)家對(duì)原有功能預(yù)算的改革,旨在完善政府管理、基于預(yù)算管理主體結(jié)構(gòu)的預(yù)算框架模式;績(jī)效預(yù)算是使命驅(qū)動(dòng)、結(jié)果定位的預(yù)算[4](National Performance Review,1993),本原是改變支出機(jī)構(gòu)動(dòng)機(jī)的預(yù)算編制模式。

　　美國(guó)各級(jí)政府一百年來預(yù)算管理經(jīng)歷了四種類型的改革:預(yù)算執(zhí)行改革、預(yù)算編制改革、預(yù)算制度和程序改革與減少赤字改革;預(yù)算制度和程序改革的重要舉措即是基于1921年《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》確定的聯(lián)邦部門預(yù)算基本框架,改變了政府制定預(yù)算的治理結(jié)構(gòu),以便使預(yù)算權(quán)力逐漸平衡,這也是該基本機(jī)構(gòu)框架能延續(xù)一個(gè)世紀(jì)的原因;績(jī)效預(yù)算與項(xiàng)目-計(jì)劃預(yù)算、零基預(yù)算等隸屬于預(yù)算編制改革的范疇,它建立在基本預(yù)算紀(jì)律的基礎(chǔ)上[5]。美國(guó)的預(yù)算改革實(shí)踐提供了支持這一論據(jù)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù),無論早期的分項(xiàng)預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、項(xiàng)目-計(jì)劃預(yù)算抑或近期的零基預(yù)算與新績(jī)效預(yù)算都未能撼動(dòng)部門預(yù)算管理的基本框架,都是部門預(yù)算體系下的預(yù)算編制模式的變革。同時(shí),自美國(guó)通過《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》并確定部門預(yù)算框架以來,各種預(yù)算編制改革并不存在歷史時(shí)序之間的互斥性,例如20世紀(jì)50年代績(jī)效預(yù)算所倡導(dǎo)的效益和效率基本分析思想?yún)s為計(jì)劃-項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算和新績(jī)效預(yù)算所采納。

　　從目前美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府的預(yù)算編制情況看,幾種編制方法往往被同一機(jī)構(gòu)混合在一起使用[6],可見部門預(yù)算在很大程度上充當(dāng)了“相對(duì)靜態(tài)”的預(yù)算管理框架角色,績(jī)效預(yù)算則代表了“相對(duì)動(dòng)態(tài)”的改善預(yù)算編制理念的努力,是部門預(yù)算框架內(nèi)的預(yù)算編制管理理念調(diào)整的結(jié)果。Kelly(2003)對(duì)美國(guó)政府預(yù)算編制改革的評(píng)價(jià)也從側(cè)面支持了這一關(guān)鍵差異,“績(jī)效預(yù)算與早期的創(chuàng)新努力(其中包括項(xiàng)目-計(jì)劃預(yù)算、目標(biāo)管理以及零基預(yù)算)一樣,都屬于過程導(dǎo)向型,最終達(dá)到的效果只不過對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算修修補(bǔ)補(bǔ)而已”[1]。

　　第二,部門預(yù)算基礎(chǔ)上汲取績(jī)效管理理念的可行性。Key(1940)提出了公共預(yù)算領(lǐng)域的經(jīng)典問題“在什么基礎(chǔ)上,決定將一定數(shù)量的資金分配給A行為而不是B行為”[7],這顯然是針對(duì)預(yù)算配置績(jī)效的思索�；仡櫭绹�(guó)的預(yù)算改革實(shí)踐,Key的論文發(fā)表時(shí)期正是分項(xiàng)預(yù)算的盛行時(shí)期,控制取向主導(dǎo)下的預(yù)算理念要求政府預(yù)算應(yīng)該包括所有的收支項(xiàng)目,各項(xiàng)支出被明確歸屬到各個(gè)政府單位,每個(gè)項(xiàng)目所需資金按年來確定。追朔分項(xiàng)預(yù)算的起源,幾乎是和《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》同時(shí)誕生的,自然可以將分項(xiàng)預(yù)算理解為傳統(tǒng)部門預(yù)算框架基礎(chǔ)上的最初預(yù)算編制理念。

　　Schick(1966)[8]介紹目標(biāo)賬戶引入分項(xiàng)預(yù)算后的支出分類包含組織單元、功能和目標(biāo)三類,這與我國(guó)財(cái)政部2007年實(shí)施的以收入分類、支出功能與經(jīng)濟(jì)分類為核心的政府收支分類改革存在異曲通工之處,也和馬駿(2005)[9]基于預(yù)算時(shí)代視角提出的中國(guó)預(yù)算改革的重點(diǎn)應(yīng)該是建立西方國(guó)家在19世紀(jì)時(shí)形成的現(xiàn)代公共預(yù)算體制的觀點(diǎn)不謀而合。隨后,無論是產(chǎn)出導(dǎo)向的早期績(jī)效預(yù)算和遠(yuǎn)期目標(biāo)下的計(jì)劃-項(xiàng)目預(yù)算,還是著重優(yōu)劣排序的零基預(yù)算與結(jié)果驅(qū)動(dòng)的新績(jī)效預(yù)算,都是試圖將理性工具引入預(yù)算決策過程。管理取向下的產(chǎn)出效率關(guān)注、計(jì)劃取向下的預(yù)算遠(yuǎn)期規(guī)劃、優(yōu)先性取向下的優(yōu)劣排序以及責(zé)任性取向下的成果定位實(shí)質(zhì)上也是廣義績(jī)效理念的不同表現(xiàn)形式,只不過是追求的重點(diǎn)不同而已。因此,美國(guó)的公共預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)佐證了部門預(yù)算基礎(chǔ)上汲取績(jī)效理念的可行性。

　　預(yù)算管理角色差異性以及部門預(yù)算基礎(chǔ)上汲取績(jī)效管理理念的可行性決定了未來績(jī)效預(yù)算改革是對(duì)部門預(yù)算的一種調(diào)整而非變革,同時(shí)也確立了部門預(yù)算對(duì)績(jī)效預(yù)算的統(tǒng)馭性特征。遠(yuǎn)期績(jī)效預(yù)算改革作為部門預(yù)算框架下的管理理念革新,理應(yīng)實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)整合,在部門預(yù)算管理中逐步引入績(jī)效理念。鑒于此,作為績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)組成部分的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià),必須立足于部門預(yù)算改革的客觀現(xiàn)實(shí),在部門預(yù)算的指導(dǎo)框架下以預(yù)算績(jī)效為目標(biāo)規(guī)劃科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,旨在實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的整合,提升預(yù)算管理的綜合績(jī)效。簡(jiǎn)而言之,我們需要認(rèn)識(shí)部門預(yù)算對(duì)績(jī)效預(yù)算和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的統(tǒng)馭性與指導(dǎo)性,績(jī)效預(yù)算和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)部門預(yù)算的調(diào)整性與針對(duì)性,從而為績(jī)效預(yù)算與部門預(yù)算的互動(dòng)改革指明方向。

　　三、績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)聯(lián)系的有機(jī)契合

　　基于十六屆三中全會(huì)建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的近期工作部署和財(cái)政部關(guān)于績(jī)效預(yù)算改革的遠(yuǎn)期戰(zhàn)略規(guī)劃,國(guó)內(nèi)相關(guān)研究自然衍生為兩個(gè)相互平行且交錯(cuò)的階段:一類是研究預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,旨在明確績(jī)效理念、提高資金效益、夯實(shí)改革基礎(chǔ);另一類則是探索績(jī)效預(yù)算改革,力圖引進(jìn)西方經(jīng)驗(yàn)、剖析實(shí)施障礙、摸索實(shí)現(xiàn)框架。遺憾的是,對(duì)二者有機(jī)聯(lián)系的忽略導(dǎo)致現(xiàn)有研究平行有余而交錯(cuò)不足。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究明顯缺乏對(duì)未來績(jī)效預(yù)算改革可預(yù)見性的斟酌,使之易演變?yōu)楣�共事業(yè)部門績(jī)效評(píng)價(jià),導(dǎo)致評(píng)價(jià)目標(biāo)與對(duì)象在部門預(yù)算與公共部門之間混淆;在突出績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)的同時(shí)又往往短視預(yù)算管理績(jī)效的評(píng)價(jià);不僅使得與部門預(yù)算特性結(jié)合松散的績(jī)效評(píng)價(jià)效果大打折扣,也更無法適應(yīng)績(jī)效預(yù)算改革的切實(shí)需求。

　　面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)視角的提出有賴于重新審視我國(guó)政府對(duì)績(jī)效預(yù)算漸近式改革的政策定位。為了貫徹落實(shí)十六屆三中全會(huì)提出的改革預(yù)算編制制度,建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系等目標(biāo),深入探討績(jī)效預(yù)算改革,并在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,盡快建立起中國(guó)特色的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,提高財(cái)政資金使用的有效性,財(cái)政部組織開展了績(jī)效預(yù)算管理與改革國(guó)際研討會(huì)(2004)[10],科學(xué)界定了績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的邏輯關(guān)系:“建立績(jī)效預(yù)算體系是為了進(jìn)一步加強(qiáng)公共財(cái)政管理,提高財(cái)政資金的使用效益,其核心是通過制定公共支出的績(jī)效目標(biāo),建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金從目前注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對(duì)支出效果的管理。”

　　財(cái)政部在財(cái)政預(yù)算報(bào)告解讀(2005)[11]界定績(jī)效評(píng)價(jià)為“運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)方法、量化指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)中央部門為實(shí)現(xiàn)其職能所確定的績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所進(jìn)行的綜合性評(píng)價(jià)。”在中央部門預(yù)算編制指南(2006)[12]明確“以績(jī)效考評(píng)為突破口,探索科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,在我國(guó)逐步培養(yǎng)關(guān)注產(chǎn)出的績(jī)效預(yù)算文化,為將來推行績(jī)效預(yù)算改革夯實(shí)基礎(chǔ)。”最新的中央部門預(yù)算編制指南(2008)[13]鮮明指出績(jī)效考評(píng)是加強(qiáng)部門預(yù)算管理的需要,歸納了預(yù)算支出管理中存在的問題,如在分配環(huán)節(jié),預(yù)算執(zhí)行偏離支出預(yù)算的現(xiàn)象仍然很大、科學(xué)性有待進(jìn)一步提高;在執(zhí)行環(huán)節(jié),預(yù)算執(zhí)行偏離支出預(yù)算的現(xiàn)象仍有發(fā)生,預(yù)算的嚴(yán)肅性有待提高;在監(jiān)督環(huán)節(jié),預(yù)算監(jiān)督機(jī)制也不夠健全,仍存在監(jiān)督不到位現(xiàn)象,監(jiān)督方式、方法有待改進(jìn)。不難看出,政策方面聚焦于績(jī)效預(yù)算改革的遠(yuǎn)期可預(yù)見性,預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的近期基礎(chǔ)性,預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)旨在滿足部門預(yù)算管理需要、改變預(yù)算支出管理缺陷等關(guān)鍵問題。有鑒于此,我們能夠從政策層面獲知績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)有機(jī)聯(lián)系的清晰證據(jù)。

　　績(jī)效預(yù)算是以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向,凸現(xiàn)結(jié)果、責(zé)任、激勵(lì)的一種預(yù)算管理模式,是涵蓋績(jī)效目標(biāo)驅(qū)動(dòng)、績(jī)效過程管理、績(jī)效結(jié)果激勵(lì)的系統(tǒng)化多層次預(yù)算管理框架。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是以預(yù)算績(jī)效為目標(biāo)對(duì)預(yù)算單位績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的綜合評(píng)價(jià)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是績(jī)效預(yù)算改革的充分必要條件,兩者形成基礎(chǔ)性與導(dǎo)向性的有機(jī)契合,同時(shí)也受統(tǒng)于部門預(yù)算的整體改革�；�礎(chǔ)性要求預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)適應(yīng)部門預(yù)算推進(jìn)的現(xiàn)實(shí),提升評(píng)價(jià)體系的有效性和操作性,從而夯實(shí)績(jī)效預(yù)算改革的基礎(chǔ);導(dǎo)向性要求預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)面向未來績(jī)效預(yù)算改革的需求,擬合部門預(yù)算管理流程,培植從績(jī)效結(jié)果披露的單一職能到績(jī)效結(jié)果激勵(lì)的復(fù)合職能過渡的潛在能力,從而適應(yīng)績(jī)效預(yù)算改革的趨勢(shì)。

　　預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)有別于公共部門績(jī)效評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效而非事業(yè)運(yùn)行績(jī)效,評(píng)價(jià)對(duì)象是部門預(yù)算而非公共部門。糾正理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)誤區(qū)的關(guān)鍵是建立面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)視角:明確預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)性與適應(yīng)性,提升預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與部門預(yù)算管理流程的契合度;以預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算的預(yù)算管理流程為基礎(chǔ);形成“預(yù)算績(jī)優(yōu)度”為總目標(biāo),“預(yù)算配置績(jī)效、執(zhí)行績(jī)效與產(chǎn)出績(jī)效”為內(nèi)核的績(jī)效目標(biāo)體系;組合計(jì)劃評(píng)價(jià)、過程評(píng)價(jià)、結(jié)果評(píng)價(jià)的實(shí)施節(jié)點(diǎn)與規(guī)程;科學(xué)界定指標(biāo)的內(nèi)涵與篩選手段,集成指標(biāo)之間的多重勾稽關(guān)系,構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;提供評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際測(cè)度途徑與實(shí)現(xiàn)方法,設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)模型;規(guī)劃預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果激勵(lì)、指導(dǎo)未來預(yù)算資金配置的策略。上述預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)不僅凸現(xiàn)了績(jī)效目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下的績(jī)效過程管理的邏輯結(jié)構(gòu)思維,又蘊(yùn)含了實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算改革的核心目標(biāo)——結(jié)果激勵(lì)的潛能,也吻合了推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革的遠(yuǎn)期導(dǎo)向;基于對(duì)預(yù)算配置、執(zhí)行與產(chǎn)出績(jī)效的綜合評(píng)價(jià),不僅落實(shí)了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)規(guī)劃,也為未來績(jī)效預(yù)算改革提供了良好的基礎(chǔ)。

　　四、中央部門與基層單位試點(diǎn)的雙向推進(jìn)

　　傳統(tǒng)的功能預(yù)算采取自上而下的編制方式,部門根據(jù)財(cái)政主管部門下達(dá)的按功能分類的預(yù)算控制指標(biāo),代替基層單位編制預(yù)算。部門預(yù)算改革后,中央各部門的預(yù)算從基層單位編起,逐級(jí)匯總,所有開支項(xiàng)目落實(shí)到具體的預(yù)算單位,預(yù)算層次進(jìn)一步延伸,“二上二下”的預(yù)算編制程序避免了代編預(yù)算的隨意性,編報(bào)內(nèi)容也更加符合實(shí)際。以高校為例,教育部作為部門預(yù)算編制單位向財(cái)政部申請(qǐng)預(yù)算,各直屬高校即是教育部的基層單位,基層單位預(yù)算匯總構(gòu)成教育部部門預(yù)算的重要部分�；鶎訂挝活A(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是中央部門對(duì)所屬單位預(yù)算資金配置、執(zhí)行與產(chǎn)出績(jī)效的評(píng)價(jià),旨在提高財(cái)政資金使用效益的績(jī)效管理手段,也是推進(jìn)管理重心下移機(jī)制、強(qiáng)化預(yù)算管理的重要內(nèi)容。部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是基層單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的綜合反映,基層單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià),為部門預(yù)算績(jī)效考評(píng)提供基礎(chǔ)。

　　《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法(2005)》明確了績(jī)效考評(píng)的職責(zé)分工:財(cái)政部負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的績(jī)效考評(píng)規(guī)章制度,指導(dǎo)、監(jiān)督、檢察中央部門的績(jī)效考評(píng)工作,中央部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施本部門的績(jī)效考評(píng)工作。即財(cái)政部不再直接負(fù)責(zé)組織實(shí)施,績(jī)效考評(píng)工作的主體轉(zhuǎn)移給了中央部門。原因在于財(cái)政部無法承擔(dān)全部績(jī)效考評(píng)的工作量,以及中央部門相對(duì)財(cái)政部更加了解本部門及下屬單位的實(shí)際情況,為充分調(diào)動(dòng)中央部門的積極性,把組織實(shí)施主體規(guī)定為中央部門。這意味著對(duì)基層單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是一種政策趨勢(shì),但是近幾年的預(yù)算改革進(jìn)程卻不盡如此。2003年以來財(cái)政部開始制定部分行業(yè)的績(jī)效考評(píng)管理辦法,組織部分中央部門開展預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作,取得了一定的成效。部分省市財(cái)政部門也以項(xiàng)目支出為切入點(diǎn),開展了績(jī)效考評(píng)的試點(diǎn)工作。

　　進(jìn)一步審視中央部門預(yù)算績(jī)效考評(píng)現(xiàn)狀,我們發(fā)現(xiàn):現(xiàn)階段中央部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重心在于項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià),包括基本支出在內(nèi)的部門整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)明顯滯后,難以客觀反映部門預(yù)算績(jī)效的綜合水平。僅有海洋局實(shí)施了以部門整體為考評(píng)對(duì)象的試點(diǎn),這一試點(diǎn)的部署使得預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與部門預(yù)算改革的深化呈現(xiàn)出一定層面的脫節(jié)。不僅如此,現(xiàn)階段“將基本支出排除在績(jī)效考評(píng)對(duì)象之外”��②的選擇,使得財(cái)政部提出的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),部門實(shí)施”的績(jī)效考評(píng)實(shí)施原則在試點(diǎn)工作中并未呈現(xiàn)清晰的實(shí)現(xiàn)路徑。與此同時(shí),現(xiàn)階段國(guó)家對(duì)基層單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)也并未引起重視,這不能不說是一個(gè)重要的缺漏。國(guó)家政策層面的乏力,或許源于現(xiàn)階段預(yù)算改革局限于中央部門為對(duì)象的整體思路。中科院在長(zhǎng)期自我實(shí)踐的基礎(chǔ)上,結(jié)合國(guó)家對(duì)部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的要求,實(shí)施了對(duì)下屬研究所的績(jī)效評(píng)價(jià);海洋局也涉足了對(duì)下屬二級(jí)單位績(jī)效評(píng)價(jià)方案的設(shè)計(jì)與實(shí)踐。這為基層單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作了初始的嘗試。

　　部門預(yù)算改革的深入,必須以基層單位預(yù)算改革為基礎(chǔ),部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施必須兼顧基層單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的推進(jìn),預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要真正成為部門預(yù)算、績(jī)效預(yù)算改革的基礎(chǔ),在以項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)為先導(dǎo)的同時(shí)還必須高度重視以部門、單位為整體的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的建立。依此,本文提出中央部門與基層單位雙向推進(jìn)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)路徑:以中央部門、基層單位整體為對(duì)象(包括基本支出與項(xiàng)目支出),結(jié)合國(guó)家對(duì)績(jī)效預(yù)算的遠(yuǎn)期目標(biāo),構(gòu)建面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。財(cái)政部代表國(guó)家作為中央部門預(yù)算績(jī)效考評(píng)的主體,中央部門實(shí)施對(duì)所屬基層單位的預(yù)算績(jī)效考評(píng)。

　　綜上所述,通過對(duì)部門預(yù)算、績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)系的清晰界定,我們領(lǐng)悟到部門預(yù)算是我國(guó)預(yù)算改革的重大戰(zhàn)役,近期容納預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制,遠(yuǎn)期延展基于結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算的資源配置理念。本文提煉了部門預(yù)算與績(jī)效預(yù)算之間的統(tǒng)馭性與調(diào)整性、部門預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)之間的指導(dǎo)性與針對(duì)性、績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)之間的導(dǎo)向型與基礎(chǔ)性,提出了中央部門與基層單位試點(diǎn)雙向推進(jìn)的優(yōu)化思路,構(gòu)建了科學(xué)的面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)互動(dòng)效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)框架。在預(yù)算改革的各個(gè)時(shí)期,必須契合部門預(yù)算與績(jī)效預(yù)算、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算績(jī)效、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與部門預(yù)算,明晰現(xiàn)實(shí)任務(wù),展望遠(yuǎn)期目標(biāo)。當(dāng)然,理論層面的實(shí)現(xiàn)框架有賴于現(xiàn)實(shí)研究的支撐,面向績(jī)效預(yù)算的基層單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)模型規(guī)劃等問題將是我們下一步的研究重點(diǎn)。

　　注釋:

　�、� 美國(guó)的預(yù)算編制模式歷經(jīng)分項(xiàng)預(yù)算、早期績(jī)效預(yù)算、計(jì)劃—項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算與新績(jī)效預(yù)算五個(gè)發(fā)展階段,對(duì)應(yīng)五種占據(jù)相對(duì)主導(dǎo)地位的預(yù)算功能取向,也是廣義績(jī)效理念引入預(yù)算管理的實(shí)踐過程。

　　② 財(cái)政部預(yù)算司.《中央部門預(yù)算編制指南(2008)》:P168.