摘要：績效預算是市場經(jīng)濟條件下預算改革的方向，推行績效預算在我國正處于理論準備和調(diào)研可行性階段。正確理解績效預算的含義才能在績效預算改革中少走彎路。本報告根據(jù)績效預算的起因以及西方國家對績效預算所作的相關(guān)定義，對績效預算的確切含義做了探討，并著重分析了政府績效評價體系與績效預算的關(guān)系。本報告根據(jù)科學發(fā)展觀和執(zhí)政為民的執(zhí)政觀對政府績效作出了解釋，并認為政府績效評價體系作為績效預算的基礎(chǔ)部分，其基本要點包括確定政府目標、評價標準和評價指標。本報告認為，地方政府政績考核作為政府績效評價體系的雛型，其內(nèi)容的設(shè)計及其合理化對推行績效預算具有奠基作用。

　　關(guān)鍵詞：績效 預算 制度 改革

　　績效預算自二十世紀四十年代提出以來，目前已經(jīng)有50多個國家不同程度地實施了績效預算。從國際經(jīng)驗角度看，績效預算的產(chǎn)生有特定背景條件，伴隨著績效預算的完善過程中，這種預算模式也形成了穩(wěn)定的基本內(nèi)容。

　　一、如何理解績效預算的確切含義

　　對績效預算確切含義的理解直接決定著如何編制績效預算、如何認識推行績效預算的可行性、如何分階段完善績效預算與行政管理體制運行之間的關(guān)系。

　　西方國家雖然推行績效預算已有較長時間，但對究竟什么是績效預算仍然爭論不休。人們普遍認可的是績效預算是一種結(jié)果導向的預算，爭議的焦點在于如何給出一個完整的定義。

　　世界銀行專家沙利文認為：績效預算是一種以目標為導向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的一種預算體制，具體來說就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預算系統(tǒng)。瑞典的決策部門認為：績效管理并不是單純的一些措施或方法，而是一個非常廣義的概念�？冃Ч芾淼哪康木褪且獙崿F(xiàn)成效和效率，成效是指應(yīng)該做的事，效率是指要合理、高效地做事。澳大利亞把績效預算分成五個部分：一是政府要辦的事；二是配置預算資源；三是以結(jié)果為中心制定績效目標；四是評價目標實現(xiàn)狀況的標準；五是評價績效的指標體系。由此可看出澳大利亞是把績效預算歸結(jié)為政府行政活動的資金支持體系的評價模式。

　　推行績效預算在我國還處于理論準備和調(diào)研可行性階段。此間，人們首先想到的就是搞清楚什么叫績效預算。一些人認為可直接引用西方國家的定義，一些人則認為應(yīng)該從我國的實際情況出發(fā)給出適合改革方向要求的定義�，F(xiàn)在突出的問題就是作為績效預算發(fā)源地的西方國家也沒有在績效預算定義上達成共識，做為仍處于構(gòu)建適應(yīng)公共財政要求的預算體制的中國當然更是在定義上爭議不休。但有必要指出：中國在討論什么是績效預算概念時，似乎沒有區(qū)別開一些基本概念之間的差別，進一步說就是有時把績效預算、支出評價、預算績效三個概念混為一談。必須看到，這三個概念是完全不同的，具體而言，績效預算是一個大系統(tǒng)，支出評價和預算績效是這個大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)。如果把三者混為一談，無疑就是扭曲了績效預算的本質(zhì)特征。

　　應(yīng)該承認，把握績效預算的確切含義確非易事。從已有的國內(nèi)外爭論來看，人們認識上的不統(tǒng)一，原因之一在于對績效預算的理解角度的差別。當人們從預算編制方法角度去給績效預算下定義時，似乎非常難以說清績效預算與基數(shù)法和零基法之間的確切差別，因而提不出令人信服的定義；而當人們從預算執(zhí)行結(jié)果角度去定義績效預算時，又往往難以搞清楚投入與產(chǎn)出之間的聯(lián)系。

　　那么，究竟什么是績效預算？怎樣定義才相對合理呢？我們認為：解決這個問題必須把握好定義的角度。確定角度，應(yīng)從理想模式與可能模式之間的關(guān)系去進行。進一步說，我們在給績效預算下定義時，既要從預期目標出發(fā)，又要充分考慮已有的實踐給予人們的啟示，既要把握公共財政條件下預算制度的基本特征，又要認清績效預算的特殊要求。由此，可以說，績效預算首先是一種新式預算理念，它要求人們在編制預算時要以機構(gòu)績效為依據(jù)，進一步說，就是要把撥款和要做的事的結(jié)果聯(lián)系起來。應(yīng)該承認，這種理念并沒有量的顯示，就如同說“愛有多深”無法用數(shù)字表示一樣，然而必須看到，這種理念相對于以往單純分配資金的預算確實是一種突破，本質(zhì)上是把行政目標與預算資源配置勾通起來了。其次，可以說，績效預算又是績效的核算，進一步說，就是從資金使用的角度去分別規(guī)劃政府各個機構(gòu)在單一預算年度內(nèi)可能取得的績效。再其次，績效預算是一種示意圖，它體現(xiàn)的是以民為本的執(zhí)政觀念，進一步說，就是預算資源的使用必須產(chǎn)生某種社會效益，而這種效益應(yīng)是社會公眾所需要的，并非簡單地由政府認為應(yīng)該取得的效益。概言之：績效預算是一種預算模式，容含著預算理念和預算過程的重要變化，而預算編制方法的變化只是績效預算實現(xiàn)方式所采用的手段。

　　二、如何構(gòu)建政府績效評價體系

　　政府績效本質(zhì)上是政府的發(fā)展觀和政績觀的具體表現(xiàn)。在一個國家或地區(qū)內(nèi)，發(fā)展觀、政績觀、理財觀三者之間有著內(nèi)在因果關(guān)系，其中發(fā)展觀是基礎(chǔ)，當政府選擇了發(fā)展模式之后，遵從這一模式的要求推進既定的發(fā)展戰(zhàn)略也就成為政績的具體表現(xiàn)，政府的財政必須服務(wù)于發(fā)展觀和政績觀落實的需要，理財觀自然要依發(fā)展模式的特征而相機決定。因此，政府績效的評價標準和指標體系就是發(fā)展觀與政績觀的量化表現(xiàn)，財政收支結(jié)構(gòu)則是這種量化表現(xiàn)的政府資金使用體現(xiàn)。

　　構(gòu)建政府績效評價體系首先必須對政府績效做出合理的解釋。這是一個涉及到政府績效評價標準和確立評價指標的價值判斷問題。要做出合理的解釋，就必須有合理的前提條件選擇。從理論上看，確定合理的前提條件要從發(fā)展觀和執(zhí)政觀兩個角度進行。因為：發(fā)展觀是政府提倡什么的理念、執(zhí)政觀是政府怎樣促進社會發(fā)展的理念。

　　根據(jù)科學發(fā)展觀和執(zhí)政為民的執(zhí)政觀，政府績效應(yīng)該更多的講求的是政府行政結(jié)果的社會效益，其經(jīng)濟效益是依從于社會效益的擴展。因此，政府績效應(yīng)是政府各部門在依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學執(zhí)政的前提下從全社會利益擴展出發(fā)為人民辦事的效率和結(jié)果。具體而言，政府績效又可劃分為三大類：一是行政行為的合規(guī)性。這是指政府行為是否遵循了既定的法律、法規(guī)、行政規(guī)定和組織原則。之所以把合規(guī)性列為政府績效的一類，主要原因在于按照已有的制度安排來行政是為公眾提供符合一定質(zhì)量要求的公共產(chǎn)品的必要條件，我國公共管理中出現(xiàn)的很多問題，公眾對政府的很多意見，本身不是在于公共產(chǎn)品供給數(shù)量和供給質(zhì)量與公共產(chǎn)品需求之間的矛盾，而恰恰是在各級政府部門內(nèi)大量存在的不按現(xiàn)行制度安排辦事而引發(fā)的諸多矛盾。顯然，照章辦事就是成績，就是通過維護法治規(guī)范促進廣大人民的根本利益。二是公共產(chǎn)品供給數(shù)量。公共產(chǎn)品分為有外在物質(zhì)表現(xiàn)形式和無外在物質(zhì)表現(xiàn)形式兩類，前者如道路，后者如治安。這兩類公共產(chǎn)品都可以量化表現(xiàn)。公共產(chǎn)品供給數(shù)量體現(xiàn)的是政府部門的工作量和努力程度，因而可說是政府績效的突出表現(xiàn)。三是公共產(chǎn)品供給的外部正效應(yīng)。每一種公共產(chǎn)品都有其特定的外部正效應(yīng)。這種外部正效應(yīng)是指公共產(chǎn)品自身帶來的社會效益。社會治安為公眾提供了安全的生活環(huán)境、社會救助促進了社會穩(wěn)定、環(huán)境保護保護了人們的身體健康，等等。有必要指出：這種外部正效應(yīng)的評估是一大難點。因為究竟哪些后果與公共產(chǎn)品供給有著直接的數(shù)量關(guān)系目前尚無很好的方法來測定。

　　決定政府績效評價體系構(gòu)建的基本因素主要有三方面：一是政府目標。政府目標給出的是政府總體工作方向和部門工作方向。政府目標是政府社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和年度發(fā)展計劃中的重要內(nèi)容。政府目標決定著政府要提供哪些方面的公共產(chǎn)品，這是政府績效評價的基本依據(jù)。二是政府工作任務(wù)。工作任務(wù)是政府目標的具體化，說明的是政府要提供多少公共產(chǎn)品、多長時間完成。工作任務(wù)一般表現(xiàn)為政務(wù)事項結(jié)構(gòu)。三是政府部門職能分工。界限清晰的政府部門職能分工是政府績效評價體系的基本決定因素。因為：只有部門責權(quán)分明，才能知道哪些事情該誰辦，才能知道評價范圍，才能知道評價的切入點。

　　構(gòu)建政府績效評價體系首先必須確定合理的評價標準。政府績效評價體系的核心功能是評價政府績效好壞程度，因此，評價標準選擇自然成為評價起點。選擇評價標準應(yīng)遵循可測度和可操作兩項原則。由于政府績效分為若干類，有必要分類確定政府績效評價標準。對提供公共服務(wù)的一般性政務(wù)活動績效的評價，應(yīng)以是否照章及時、準確辦事為標準，比如對民政部門的低保補助工作的評價就是以能否及時、足額、按標準發(fā)放為標準來評價。對行政活動結(jié)果與工作人員努力程度密切相關(guān)的政務(wù)活動的評價應(yīng)以有彈性的量值為標準來進行。比如公安部門的破案率，年破案率有高有低，其高度可反映公安隊伍的工作努力程度和水平高低。對綜合社會效益較強的政務(wù)活動的評價應(yīng)以預期效果和實際效果的對比為標準。比如對公共項目的評價就可以項目完成后效果與定項預期效果進行對比來衡量項目績效。

　　構(gòu)建政府績效評價體系涉及到的核心技術(shù)問題是政府績效評價指標。政府績效評價指標可分為合規(guī)性和效益性兩個層次。之所以把合規(guī)性放在第一個層次，原因是政府行為的合規(guī)是法治社會中取得效益的前提條件。

　　合規(guī)性評價層次上的指標可分為三類：一是合法性指標；二是合乎工作流程類指標；三是合乎政策類指標。

　　效益性評價層次上的指標可分為三類：一是合乎政府目標的指標，包括總體目標和部門目標；二是綜合社會效益類指標；三是工作績效類指標。

　　從上述方法論出發(fā)，對政府各部門績效進行評價時，又可把政府部門分為三大類進行：一是綜合部門，比如國家發(fā)展改革委、外交部、財政部、人民銀行總行等；二是社會單項事務(wù)管理部門，比如民政部、勞動和社會保障部、公安部、教育部、計生委等；三是經(jīng)濟管理部門，比如鐵道部、國家質(zhì)檢總局、國家稅務(wù)局、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部等，針對這三大類政府部門分類制定績效評價指標體系時要結(jié)合各部門職能拆分政府目標指標，也就是要確定反映政府目標的具體指標，這是首先必須解決好的一個難點問題。

　　確定反映政府績效的綜合社會效益指標應(yīng)主要考慮三方面因素：一是政府活動的階段性社會矛盾調(diào)解功效；二是政府活動的長遠效應(yīng)；三是政府部門行政活動的互補性效應(yīng)。比如對政府教育部門的績效評價，確定綜合社會效益指標體系時，就要通過設(shè)置一些指標，來反映政府教育方面的行政行為對富人和窮人子弟公共產(chǎn)品享用上的平等程度和所帶來的即期不同收入階層之間矛盾的調(diào)解作用。

　　確定工作績效類指標時應(yīng)主要考慮四類因素：一是部門職能特征；二是部門職能范圍；三是部門一般行政活動和所實施項目的技術(shù)決定因素；四是部門工作流程的設(shè)定。

　　三、績效預算對政府預算制度改革中的啟示

　　就現(xiàn)實國情而言，由于我們目前沒有做到把政府的全部資源特別是公共資產(chǎn)方面的資源都納入預算管理的范圍，也缺乏準確地把握完成績效目標需耗費的成本的完備的預算信息和預算分析能力，財經(jīng)紀律弱化仍然沒有從根本上得到遏制，并且實行新績效預算需要一個支持和強調(diào)預算的公共責任與追求結(jié)果績效的氛圍與機制，需要發(fā)展出一套成熟而且運行成本比較低、達成一致的績效測量體系。因此簡單和盲目移植西方國家預算管理經(jīng)驗，難免出現(xiàn)"淮橘成枳"的結(jié)果。當前應(yīng)在部門預算改革、國庫集中收付、政府采購的支出管理改革的基礎(chǔ)上，為實施成功的績效預算積極創(chuàng)造條件

　�。ㄒ唬┘涌鞓�(gòu)建完整統(tǒng)一的公共預算體系。中國公共財政框架的構(gòu)建，無疑需要建立在全部政府收支納入預算的基礎(chǔ)之上。只有全部政府收支納入預算，在建立完整統(tǒng)一的公共預算體系的前提下，人民代表大會以及廣大人民群眾才能談得上真正監(jiān)督政府支出的績效提升。因此，應(yīng)當以建立完整統(tǒng)一的公共預算作為一項重要的改革議程。以著眼于規(guī)范政府運行機制的“費改稅”為契機，逐步將預算外收支納入預算管理。在此基礎(chǔ)上，形成一個覆蓋政府所有收支、不存在任何游離于預算之外的政府收支項目的公共預算體系。

　�。ǘ�）以法律規(guī)范推進績效管理改革，逐步提升預算管理的透明度。績效管理涉及職責與權(quán)能的重新分配，利益結(jié)構(gòu)也會重新整合，在使一些部門受益的同時，也會影響另一些部門的既得利益。由于法律所具有的相對穩(wěn)定性和權(quán)威性，為了降低改革的阻力，順利推進績效預算改革，市場經(jīng)濟國家通常借助于立法手段，以法律的形式將各方的權(quán)利和義務(wù)固定下來。就公共預算管理的立法修訂與完善而言，需要在各方面的支持配合下，立足于我國基本國情和市場經(jīng)濟的客觀需要，吸取國際上的成功經(jīng)驗，深入開展調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見，在公共預算績效評價與績效管理、財政支出透明度方面，進一步完善相關(guān)的立法規(guī)范。

　�。ㄈ�）推進權(quán)責發(fā)生制政府會計與預算改革，真實、完整、全面地反映政府績效。權(quán)責發(fā)生制的政府會計制度，能夠比較全面、準確地反映一些長期項目和或有債務(wù)的信息，有助于增加預算信息的完整性、可信度和透明度，加強預算成本計量與政府業(yè)績考核。目前，澳大利亞、新西蘭及英國、瑞典、美國等國家已經(jīng)在政府預算會計中使用權(quán)責發(fā)生制，或部分采用權(quán)責發(fā)生制。為了真實、完整地反映政府活動的成本和績效，應(yīng)在政府會計及預算中引進權(quán)責發(fā)生制，更為準確、全面地反映政府部門的真實績效。

　　（四）創(chuàng)新預算編制方法與編制過程，逐步引入績效評價內(nèi)容，建立起績效評價結(jié)果與預算編制緊密結(jié)合的預算約束機制。建立這種新的預算分配和考評機制，首先，要建立起體現(xiàn)部門戰(zhàn)略規(guī)劃的滾動預算制度，增強預算的前瞻性和連續(xù)性，為編制部門年度預算和實施績效考評創(chuàng)造條件。其次，建立體現(xiàn)部門年度績效計劃的部門年度預算制度，提出明確的績效目標，并將年度預算置于滾動預算的約束之下，真正形成滾動預算計劃的分年度實施預算。最后，運用績效指標對年度預算進行績效評價，并根據(jù)考評結(jié)果，安排、調(diào)整下一年度預算，強化績效評價結(jié)果對預算的約束。（姚麗媛）

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