【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政改革的推進(jìn),預(yù)算單位公務(wù)卡結(jié)算制度的推行成為必然。本文主要闡述了在預(yù)算單位推行公務(wù)卡結(jié)算制度的深遠(yuǎn)意義,結(jié)合公務(wù)卡在實(shí)踐中涉及的相關(guān)問題,對公務(wù)卡制度存在的亟待完善的問題作了必要的分析,并提出完善預(yù)算單位公務(wù)卡結(jié)算的建議。

　　長期以來,一些預(yù)算單位存在大量提取和使用現(xiàn)金現(xiàn)象,不僅給預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理和公務(wù)人員的使用帶來了極大的不便,而且現(xiàn)金支付透明度較低,難于監(jiān)管,容易誘發(fā)現(xiàn)金使用不規(guī)范甚至腐敗的問題。國庫集中支付改革后,財(cái)政資金支付使用日益規(guī)范,但現(xiàn)金的結(jié)算、使用仍然缺乏有效監(jiān)控。

　　2008年1月30日,中央紀(jì)委、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合召開全國公務(wù)卡改革試點(diǎn)電視電話會(huì)議,公務(wù)卡作為2008 年財(cái)政改革工作的亮點(diǎn)正式提上議程。同時(shí),《國務(wù)院關(guān)于編制2008年中央預(yù)算和地方預(yù)算的通知》提出,要“加快推行公務(wù)卡試點(diǎn)”。中央紀(jì)委第十七屆二次全會(huì)也強(qiáng)調(diào),要“在中央和省級預(yù)算單位推行公務(wù)卡制度”,其目的就是要通過建立公務(wù)卡結(jié)算制度,完善國庫管理,從源頭上治理腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。公務(wù)卡結(jié)算制度受到如此重視,是因?yàn)楣珓?wù)卡作為一種現(xiàn)代化支付結(jié)算工具,無論對提高財(cái)政財(cái)務(wù)透明度、推進(jìn)從源頭防治腐敗,還是對加強(qiáng)預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理、推進(jìn)全國銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展等,都具有重要意義。

　　一、公務(wù)卡概述

　　公務(wù)卡是行政事業(yè)單位公務(wù)支出結(jié)算時(shí)使用的銀行卡統(tǒng)稱。公務(wù)卡改革是國庫集中支付改革的延伸,是加強(qiáng)國庫集中支付管理的一種輔助手段,即將原來以授權(quán)支付方式從單位零余額賬戶提取現(xiàn)金的業(yè)務(wù)改為通過公務(wù)卡方式支付。

　　公務(wù)卡是指預(yù)算單位工作人員持有的、主要用于日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷業(yè)務(wù)的信用卡。公務(wù)卡既具備普通信用卡所具有的授信消費(fèi)等共同屬性,又具有財(cái)政財(cái)務(wù)管理屬性,是財(cái)政財(cái)務(wù)管理規(guī)范與銀行卡結(jié)算方式結(jié)合而成的一種新型管理工具和手段。

　　二、公務(wù)卡結(jié)算制度推行的重大意義

　　公務(wù)卡結(jié)算制度是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ),以銀行卡為載體的現(xiàn)代財(cái)政支付管理制度,是通過銀行卡實(shí)現(xiàn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理公開和消費(fèi)透明的一種新型產(chǎn)品和制度創(chuàng)新,推行公務(wù)卡結(jié)算制度的重大意義在于以下三個(gè)方面。

　　(一)對政府和財(cái)政部門來說,有利于提高財(cái)政財(cái)務(wù)管理透明度

　　公務(wù)卡的推出有利于加強(qiáng)公務(wù)支出流程與數(shù)據(jù)的管理,加強(qiáng)財(cái)政資金支付使用全過程的監(jiān)控,提高資金使用的安全性和規(guī)范性;增加預(yù)算執(zhí)行信息的透明度,提高預(yù)算收支信息的完整性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性,為財(cái)政運(yùn)行管理提供可靠的信息參數(shù)。這也是從源頭上防止腐敗和減少違法違規(guī)行為的重要舉措。

　　(二)對于用卡單位(預(yù)算單位)來說,有利于提升單位財(cái)務(wù)管理水平

　　采用公務(wù)卡進(jìn)行消費(fèi),可以通過銀行卡對日常支出和商務(wù)費(fèi)用進(jìn)行管理控制,對過程進(jìn)行全面監(jiān)控,堵塞漏洞。同時(shí),可以強(qiáng)化資金管理,減少了私挪公款、貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,大大簡化了用卡單位的財(cái)務(wù)流程,免除了現(xiàn)金預(yù)支、開具支票等繁瑣步驟,提高了用卡單位的財(cái)務(wù)管理效率。

　　(三)對于各發(fā)卡機(jī)構(gòu)來說,有利于促進(jìn)銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展

　　公務(wù)卡的推出滿足了公務(wù)開支的市場需求,完善了銀行卡的品種和功能,拓展了銀行卡支付空間,密切了發(fā)卡機(jī)構(gòu)與政府部門及事業(yè)單位的良性互動(dòng)關(guān)系,為發(fā)卡機(jī)構(gòu)提供了更多拓展其他相關(guān)金融業(yè)務(wù)的機(jī)會(huì)。

　　三、公務(wù)卡推廣和公務(wù)卡在防治腐敗方面存在的問題和不足

　　(一)推廣運(yùn)用公務(wù)卡結(jié)算方式存在的問題

　　1.預(yù)算單位人員對公務(wù)卡改革認(rèn)識不足。我國傳統(tǒng)的“一手交錢,一手交貨”消費(fèi)觀念根深蒂固。在我國幾千年經(jīng)濟(jì)生活中,現(xiàn)錢現(xiàn)貨交易已是一種司空見慣的模式,也是人們普遍認(rèn)同的,這種傳統(tǒng)的消費(fèi)觀念和支付方式根深蒂固地存在于人們的意識形態(tài)中。推廣公務(wù)卡消費(fèi)方式,商家由于要支付一定的手續(xù)費(fèi),從經(jīng)濟(jì)利益上考慮,希望實(shí)行現(xiàn)金交易,而且消費(fèi)者也不習(xí)慣采用這種方式,因此潛意識里不自覺地進(jìn)行著抵制,在一定程度上影響了公務(wù)卡的推進(jìn)。

　　2.公務(wù)卡用卡環(huán)境不理想。(1)由于POS機(jī)的布放點(diǎn)有限,除部分商家設(shè)有POS機(jī)外,大部分商家沒有POS機(jī),即POS機(jī)投放的點(diǎn)、面不夠,公務(wù)人員在許多地方從事公務(wù)活動(dòng)時(shí)不能刷卡,只能個(gè)人先墊付現(xiàn)金,待報(bào)銷后再到銀行取出。例如,到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道、邊遠(yuǎn)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)出差等,都要事先準(zhǔn)備現(xiàn)金。(2)我國銀行卡產(chǎn)業(yè)近年來才得到大規(guī)模發(fā)展,人們對銀行卡的認(rèn)識還有一個(gè)過程,還不習(xí)慣于用銀行卡從事消費(fèi)或商品交易活動(dòng)。(3)我國銀行卡在宣傳使用、安全性以及糾紛的解決上等方面尚達(dá)不到先進(jìn)國家的水平,也在很大程度上導(dǎo)致了人們對銀行卡的抵觸、觀望情緒。

　　(二)公務(wù)卡在防治腐敗方面存在的不足

　　1.公務(wù)卡仍不能從根本上避免腐敗。從公務(wù)卡消費(fèi)的執(zhí)行過程和目的來說,公務(wù)卡消費(fèi)方式解決了以往易發(fā)生的湊票報(bào)銷、虛開報(bào)銷發(fā)票金額等腐敗行為,增加了公務(wù)消費(fèi)的透明度,一定程度上抑制了腐敗行為的發(fā)生。但它畢竟只是一種技術(shù)手段,還存在一些漏洞:(1)實(shí)行公務(wù)卡消費(fèi)時(shí),仍可能依然存在虛假開支情況。一些人仍可以在與供應(yīng)商協(xié)調(diào)好后,打出與所消費(fèi)不一致的小票與發(fā)票。(2)公務(wù)消費(fèi)吃回扣的問題將依然存在,公務(wù)卡消費(fèi)達(dá)到一定金額后,一些人仍能得到商家提供的一定比例的現(xiàn)金返還。作為公務(wù)卡,無法從根本上解決腐敗問題,只有從根基上出臺相關(guān)措施抑制腐敗,才能有效抑制此類問題的發(fā)生。

　　2.公務(wù)卡并不能解決日常開支中存在的浪費(fèi)問題。存在浪費(fèi)是因?yàn)楣珓?wù)費(fèi)用可以隨意支取。公務(wù)卡只是把現(xiàn)金消費(fèi)變成了卡類消費(fèi),用卡單位仍可以在采購、招待支出中與供應(yīng)商達(dá)成私下協(xié)議,造成浪費(fèi)。同時(shí)由于POS機(jī)使用的不普及,可能會(huì)助長一些人在公務(wù)接待中超標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi),甚至名正言順地進(jìn)行奢侈浪費(fèi),會(huì)助長“高檔”消費(fèi)。因此,公務(wù)消費(fèi)、招待費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)的有效控制并不能通過公務(wù)卡得以實(shí)現(xiàn),浪費(fèi)問題必須從根本下手,才能得以解決。

　　3.公務(wù)卡主要是監(jiān)督預(yù)算內(nèi)支出,預(yù)算外資金則難以控制。按照目前我國的財(cái)務(wù)體制,政府財(cái)務(wù)除了預(yù)算內(nèi)部分,還有非稅收入。這部分預(yù)算外收入,是指除稅收以外的政府收入,包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金、罰沒收入、土地出讓金等。預(yù)算外收入就像地方的“私房錢”,監(jiān)管空缺難以控制。大量預(yù)算外資金的存在,使腐敗產(chǎn)生的土壤并沒有被根本鏟除。因此,在加快推進(jìn)公務(wù)消費(fèi)改革中,如不加強(qiáng)預(yù)算外資金管理,在遏制公款濫用與腐敗問題上,公務(wù)卡的作用就是十分有限的。

　　四、全面推廣公務(wù)卡結(jié)算制度的建議和想法

　　要全面推進(jìn)公務(wù)卡結(jié)算方式改革,提高財(cái)政資金的使用效益,增強(qiáng)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力,促進(jìn)預(yù)算單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理,強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督,規(guī)范預(yù)算執(zhí)行,可從以下幾個(gè)方面穩(wěn)步推進(jìn)。

　　(一)統(tǒng)一認(rèn)識,相關(guān)部門應(yīng)齊心協(xié)力推進(jìn)公務(wù)卡結(jié)算方式改革

　　公務(wù)卡在我國是一種創(chuàng)新性公務(wù)支付模式,是在公務(wù)小額支出中率先全面使用非現(xiàn)金支付工具、減少現(xiàn)金使用、利用銀行卡支付系統(tǒng)來逐步實(shí)現(xiàn)對公務(wù)小額支付的全程監(jiān)控,便于加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)管理。因此財(cái)政部門、人民銀行、預(yù)算單位、發(fā)卡銀行等要統(tǒng)一思想,提高認(rèn)識,積極配合,形成多部門分工協(xié)作、高效運(yùn)作的協(xié)調(diào)機(jī)制,解決公務(wù)員推行工作中遇到的新情況和新問題,確保公務(wù)卡結(jié)算方式的順利推進(jìn)。

　　(二)加強(qiáng)宣傳,創(chuàng)造良好的國庫管理制度改革和公務(wù)卡結(jié)算方式推行相結(jié)合的輿論環(huán)境

　　要充分、有效地利用各種媒體,采取多種形式廣泛、深入地進(jìn)行公務(wù)卡推廣和宣傳工作,消除傳統(tǒng)的現(xiàn)金交易和支付方式的影響。加強(qiáng)對持卡人的用卡安全教育,特別是對預(yù)算單位進(jìn)行廣泛的宣傳動(dòng)員,引導(dǎo)公務(wù)人員盡快掌握推行公務(wù)卡的目的、意義、操作規(guī)則及可能出現(xiàn)的交易風(fēng)險(xiǎn),提高公務(wù)人員對公務(wù)卡推行工作的感性認(rèn)識,提高用卡人的操作能力,為公務(wù)卡的推廣創(chuàng)造有利外部環(huán)境。

　　(三)完善銀聯(lián)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),拓展公務(wù)卡使用范圍

　　1.可考慮由財(cái)政部、人民銀行和各商業(yè)銀行總行、銀聯(lián)總公司等部門協(xié)商,出臺相應(yīng)的激勵(lì)政策,研究對特約商戶的財(cái)稅支持政策,對受理公務(wù)卡的定點(diǎn)商戶給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠,積極鼓勵(lì)POS機(jī)的布設(shè),提高商家刷卡的積極性,提高公務(wù)支出集中領(lǐng)域特約商戶普及率。2.財(cái)政部門和預(yù)算單位在選定公務(wù)支出(包括政府采購)定點(diǎn)單位時(shí),應(yīng)將具備受理公務(wù)卡作為必需條件,有效督促商家加大POS機(jī)的投放力度,增強(qiáng)預(yù)算單位和持卡人的刷卡意識。3.在公務(wù)卡推廣過程中,對于公務(wù)人員反映尚不能受理公務(wù)卡或服務(wù)不周的商戶,人民銀行和財(cái)政部門應(yīng)共同配合,采取措施,積極引導(dǎo)商戶受理銀行卡和改進(jìn)服務(wù)。

　　(四)盡快修訂預(yù)算法,建立一套完備的預(yù)算報(bào)告制度、預(yù)算監(jiān)控制度以及預(yù)算聽證制度

　　完善人大制度,強(qiáng)化對財(cái)政預(yù)算的審議和監(jiān)督;加強(qiáng)預(yù)算外資金管理,甚至取消大量存在的預(yù)算外收入,增強(qiáng)預(yù)算的完整性,提高監(jiān)督的有效性。同時(shí),推進(jìn)公務(wù)消費(fèi)改革,解決公務(wù)人員或者領(lǐng)導(dǎo)干部裁量權(quán)過大的問題,增加公務(wù)財(cái)務(wù)支出預(yù)算的透明度;對公務(wù)消費(fèi)腐敗采取“零容忍”原則。只有這樣,才能從根本上消除和減少公務(wù)消費(fèi)中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

　　(五)加強(qiáng)公務(wù)卡應(yīng)用的基礎(chǔ)制度建設(shè)

　　建立健全與公務(wù)卡改革相關(guān)的配套制度,用制度規(guī)范改革的實(shí)施過程,用制度約束單位的公務(wù)消費(fèi)行為,用制度控制代理銀行的業(yè)務(wù)服務(wù)行為,使財(cái)政資金在國庫單一賬戶體系內(nèi)運(yùn)行,使業(yè)務(wù)辦理在制度的框架內(nèi)操作。行政法制上缺乏對公務(wù)消費(fèi)的監(jiān)督和約束機(jī)制,更缺乏對違紀(jì)違章行為的處罰和糾正機(jī)制,這些約束不足是導(dǎo)致持卡人違反紀(jì)律的一大原因。

　　(六)加強(qiáng)對國家工作人員(持卡人)的思想道德教育

　　加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作有兩條防線,一是思想道德防線;二是黨紀(jì)政紀(jì)和法律防線。而思想道德防線是首要的、基本的一道防線,是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的有效途徑。通過思想道德教育,以人民公仆的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求國家工作人員,全心全意為人民服務(wù),并使持卡人充分意識到腐敗的不道德和不光彩,減少貪污浪費(fèi),抵制腐化。同時(shí),國家工作人員思想道德教育不是到出了問題時(shí)才能派上用場的“滅火器”,而是一項(xiàng)經(jīng)常性、系統(tǒng)性的工程。

　　總之,公務(wù)卡是規(guī)范現(xiàn)金管理的一種有效工具,不僅有利于加強(qiáng)對公務(wù)支出的全程監(jiān)控,提高財(cái)政性資金支出的透明度,而且是減少財(cái)政資金活動(dòng)的中間環(huán)節(jié),強(qiáng)化預(yù)算約束的重要手段,同時(shí)也是遏制公務(wù)消費(fèi)中腐敗行為的一種有力手段。但公務(wù)卡不是“萬能”卡,將反腐的希望單單寄托在一張卡上顯然是不現(xiàn)實(shí)的,因?yàn)閷τ谝豁?xiàng)浩大的工程而言,單方面的舉措會(huì)顯得形單影孤。致力完善、嚴(yán)厲且執(zhí)行有力的制度建設(shè),再加上高新的技術(shù)后盾,筆者相信:在眾多制約因素的合力圍殲下,腐敗一定能得到遏制。