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一、我國國家審計(jì)體制的現(xiàn)狀和評(píng)析
從新中國成立到1983年審計(jì)署成立前的34年間,我國一直未設(shè)立單獨(dú)的審計(jì)機(jī)構(gòu),國家審計(jì)監(jiān)督職能一直為財(cái)政部門所行使,我國還未形成真正意義上的審計(jì)體制;1983年我國成立了隸屬于國務(wù)院的審計(jì)署,我國有了獨(dú)立的審計(jì)部門來行使審計(jì)職能,初步形成了行政型的國家審計(jì)體制;1994年8月31日頒布了《中華人民共和國審計(jì)法》,這使得我國行政型的審計(jì)體制法律化,使審計(jì)職能在法制的軌道上得到更好發(fā)揮;隨著審計(jì)環(huán)境的變化,2006年2月28日修改了《中華人民共和國審計(jì)法》,再一次明確我國實(shí)行的是行政型審計(jì)體制,審計(jì)職能得到進(jìn)一步的加強(qiáng)。
?。ㄒ唬┪覈鴮徲?jì)體制的現(xiàn)狀
1.領(lǐng)導(dǎo)體制
審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制,是指審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系和審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。我國審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制有別于其他行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制,它具有三個(gè)顯著的特征:一是審計(jì)機(jī)關(guān)直接受本級(jí)政府行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo);二是地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,同時(shí)受本級(jí)政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo);三是地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。
2.機(jī)構(gòu)設(shè)置
我國審計(jì)機(jī)關(guān)有兩種,即中央審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)。中央審計(jì)機(jī)關(guān)是在國務(wù)院總理直接領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)機(jī)關(guān),即審計(jì)署。審計(jì)署是國務(wù)院的組成部門,是我國的最高審計(jì)機(jī)關(guān),要接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo),執(zhí)行法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的決定、命令,以獨(dú)立的行政主體從事活動(dòng),直接審計(jì)管轄范圍內(nèi)的審計(jì)事項(xiàng)。地方審計(jì)機(jī)關(guān),是指省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府設(shè)立的審計(jì)機(jī)關(guān)。
3.審計(jì)機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)
新修訂的《審計(jì)法》第十條規(guī)定:“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要,經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn),可以在其審計(jì)管轄范圍內(nèi)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的授權(quán),依法進(jìn)行審計(jì)工作。”按照該條規(guī)定,我國審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)有兩類,即審計(jì)機(jī)關(guān)駐地方派出機(jī)構(gòu)和駐部門派出機(jī)構(gòu)。目前,審計(jì)署在地方18個(gè)城市設(shè)立了駐地方派出機(jī)構(gòu),稱審計(jì)署駐××特派員辦事處。一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)為便于工作也在其審計(jì)管轄范圍內(nèi)設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)。駐部門派出機(jī)構(gòu),是審計(jì)機(jī)關(guān)派駐本級(jí)政府其他部門的審計(jì)機(jī)構(gòu)。
4.經(jīng)費(fèi)來源
審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)保證,是審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的條件。在我國立法中,行政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)問題一般不在法律、行政法規(guī)中作出規(guī)定。但考慮到審計(jì)機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是對(duì)政府的財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,與政府財(cái)政部門存在著直接的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系,這與其他行政機(jī)關(guān)是不同的。因此,新修訂后的《審計(jì)法》規(guī)定,審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算,由本級(jí)人民政府予以保證。
?。ǘ?duì)我國現(xiàn)行審計(jì)體制的評(píng)析
我國國家審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬國務(wù)院和各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo),其主要是對(duì)中央和各級(jí)政府的財(cái)政收支情況進(jìn)行審計(jì)。從其獨(dú)立性角度來看,審計(jì)機(jī)關(guān)歸中央和各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)又對(duì)中央和各級(jí)政府進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,我國現(xiàn)行的這種不完全獨(dú)立于被審單位的審計(jì)體制在很大程度上具有內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的性質(zhì)。在此情況下,審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度肯定會(huì)受到一定的影響,特別是政府某些行政活動(dòng)有悖于法律,或在行政活動(dòng)中存在短期行為,或在發(fā)生區(qū)域利益、行政級(jí)次利益、部門單位利益沖突時(shí),尤其會(huì)影響審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。而獨(dú)立性是審計(jì)的“生命線”,沒有獨(dú)立性,客觀、公正地進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督便無從談起,審計(jì)作用的發(fā)揮則更屬奢望。在實(shí)際工作中,個(gè)別地方政府領(lǐng)導(dǎo)在指導(dǎo)思想上,怕揭露問題過多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績(jī),因而干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)依法揭露和處理問題。有的還干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)向本級(jí)人大常委會(huì)如實(shí)報(bào)告審計(jì)工作情況,人為地要求審計(jì)機(jī)關(guān)將一些重大違法違規(guī)問題刪去, 特別是當(dāng)審計(jì)查出問題涉及到中央與地方利益關(guān)系時(shí),往往從本地區(qū)利益出發(fā),對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的一些嚴(yán)重侵犯和損害中央利益的問題壓制不報(bào),隱瞞事實(shí)真相,或避重就輕。
二、從獨(dú)立性角度在我國選擇確立立法型審計(jì)體制的對(duì)策
獨(dú)立性是審計(jì)工作的“生命線”,而審計(jì)組織的獨(dú)立性是審計(jì)獨(dú)立性的核心,只有組織獨(dú)立性得到保證,才能保證審計(jì)在工作上、人員上、經(jīng)費(fèi)上的獨(dú)立地位。在立法型審計(jì)模式下,筆者認(rèn)為以下幾項(xiàng)是值得注意和研究的:
(一)改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)制度
目前我國審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門審批,審計(jì)是監(jiān)督部門,而經(jīng)費(fèi)來自于被監(jiān)督部門,經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立、得不到保障,審計(jì)工作不可避免地受到影響和制約。從獨(dú)立性考慮應(yīng)將審計(jì)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入國家預(yù)算,在立法型審計(jì)體制下,審計(jì)關(guān)接受各級(jí)人民代表大會(huì)的委托,依法獨(dú)立對(duì)政府進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督,審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,使審計(jì)機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)方面實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。
?。ǘ?shí)行立法型審計(jì)體制下的省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制
隨著我國政治體制與經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,從獨(dú)立性角度出發(fā),在立法型審計(jì)體制下,我們應(yīng)實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制,即省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理,市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、業(yè)務(wù)由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理,經(jīng)費(fèi)列入省級(jí)年度預(yù)算,系統(tǒng)管理、系統(tǒng)下?lián)?;省?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受審計(jì)署的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。這樣就能使得地方審計(jì)機(jī)關(guān)能夠更加獨(dú)立有效的進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,保證地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性權(quán)威性。
?。ㄈ┰诹⒎ㄐ蛯徲?jì)體制下強(qiáng)化駐地方特派員辦事處的職能
駐地方派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立,便于最高審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中央財(cái)政、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)。為了加強(qiáng)保障審計(jì)署獨(dú)立有效地對(duì)重點(diǎn)地區(qū)中央單位的審計(jì)監(jiān)督,審計(jì)署在地方應(yīng)設(shè)立特派員辦事處,代表審計(jì)署行使審計(jì)監(jiān)督權(quán),負(fù)責(zé)對(duì)派駐地區(qū)的審計(jì)監(jiān)督工作。國外許多國家也都設(shè)立了駐地方審計(jì)機(jī)構(gòu)。如美國審計(jì)總署人員眾多,機(jī)構(gòu)龐大,設(shè)有16個(gè)地區(qū)分部,并在國外設(shè)有3個(gè)國際分部,這一方面是美國的相關(guān)法規(guī)賦予了它眾多職責(zé),另一方面則充分體現(xiàn)了美國對(duì)國家審計(jì)的重視。當(dāng)前我國分稅制體制的實(shí)行,以及審計(jì)署和地方審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)的劃分,都使審計(jì)署面臨巨大的挑戰(zhàn),即相對(duì)于審計(jì)資源來說,面臨數(shù)字龐大的被審計(jì)單位的挑戰(zhàn)。面對(duì)如此眾多的被審計(jì)單位,審計(jì)署機(jī)關(guān)審計(jì)人員相對(duì)較少,而且還擔(dān)負(fù)著一定的專業(yè)管理的職責(zé),就不可能開展大量的審計(jì)工作,而要更多地依靠駐地方特派員辦事處的力量。這就要求我們?cè)诮⒘⒎J綄徲?jì)體制時(shí),應(yīng)強(qiáng)化駐地方特派員辦事處的職能,一方面應(yīng)增加駐地方特派員辦事處的數(shù)量;另一方面,列入審計(jì)署審計(jì)管轄范圍內(nèi)的審計(jì)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)主要由駐地方特派員辦事處審計(jì),而審計(jì)署專業(yè)司將主要審計(jì)中央部委、重大投資項(xiàng)目和專項(xiàng)資金,以及統(tǒng)一組織有關(guān)行業(yè)審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)。
三、小結(jié)
從新修訂頒布的《審計(jì)法》來看,我國仍實(shí)行的是行政型的審計(jì)體制,筆者認(rèn)為從審計(jì)獨(dú)立性本質(zhì)的角度來看, 我國現(xiàn)行的國家審計(jì)體制仍需要在發(fā)展中進(jìn)行改革,而立法型審計(jì)體制是一種獨(dú)立性強(qiáng)、適應(yīng)我國國情的審計(jì)體制,它應(yīng)是我國國家審計(jì)體制改革的最佳選擇。
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