一、我國國家審計體制的現(xiàn)狀和評析

　　從新中國成立到1983年審計署成立前的34年間，我國一直未設(shè)立單獨(dú)的審計機(jī)構(gòu)，國家審計監(jiān)督職能一直為財政部門所行使，我國還未形成真正意義上的審計體制；1983年我國成立了隸屬于國務(wù)院的審計署，我國有了獨(dú)立的審計部門來行使審計職能，初步形成了行政型的國家審計體制；1994年8月31日頒布了《中華人民共和國審計法》，這使得我國行政型的審計體制法律化，使審計職能在法制的軌道上得到更好發(fā)揮；隨著審計環(huán)境的變化，2006年2月28日修改了《中華人民共和國審計法》，再一次明確我國實行的是行政型審計體制，審計職能得到進(jìn)一步的加強(qiáng)。

　?。ㄒ唬┪覈鴮徲嬻w制的現(xiàn)狀

　　1.領(lǐng)導(dǎo)體制

　　審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，是指審計機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系和審計機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。我國審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制有別于其他行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，它具有三個顯著的特征：一是審計機(jī)關(guān)直接受本級政府行政首長領(lǐng)導(dǎo)；二是地方審計機(jī)關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同時受本級政府行政首長和上一級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)；三是地方審計機(jī)關(guān)的審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。

　　2.機(jī)構(gòu)設(shè)置

　　我國審計機(jī)關(guān)有兩種，即中央審計機(jī)關(guān)和地方審計機(jī)關(guān)。中央審計機(jī)關(guān)是在國務(wù)院總理直接領(lǐng)導(dǎo)下的審計機(jī)關(guān)，即審計署。審計署是國務(wù)院的組成部門，是我國的最高審計機(jī)關(guān)，要接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的決定、命令，以獨(dú)立的行政主體從事活動，直接審計管轄范圍內(nèi)的審計事項。地方審計機(jī)關(guān)，是指省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府設(shè)立的審計機(jī)關(guān)。

　　3.審計機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)

　　新修訂的《審計法》第十條規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要,經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，可以在其審計管轄范圍內(nèi)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)根據(jù)審計機(jī)關(guān)的授權(quán),依法進(jìn)行審計工作。”按照該條規(guī)定，我國審計機(jī)關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)有兩類，即審計機(jī)關(guān)駐地方派出機(jī)構(gòu)和駐部門派出機(jī)構(gòu)。目前,審計署在地方18個城市設(shè)立了駐地方派出機(jī)構(gòu)，稱審計署駐××特派員辦事處。一些地方審計機(jī)關(guān)為便于工作也在其審計管轄范圍內(nèi)設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)。駐部門派出機(jī)構(gòu)，是審計機(jī)關(guān)派駐本級政府其他部門的審計機(jī)構(gòu)。

　　4.經(jīng)費(fèi)來源

　　審計機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)保證，是審計機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)的條件。在我國立法中，行政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)問題一般不在法律、行政法規(guī)中作出規(guī)定。但考慮到審計機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是對政府的財政收支進(jìn)行審計監(jiān)督，與政府財政部門存在著直接的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，這與其他行政機(jī)關(guān)是不同的。因此，新修訂后的《審計法》規(guī)定，審計機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)列入財政預(yù)算，由本級人民政府予以保證。

　　（二）對我國現(xiàn)行審計體制的評析

　　我國國家審計機(jī)構(gòu)隸屬國務(wù)院和各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，其主要是對中央和各級政府的財政收支情況進(jìn)行審計。從其獨(dú)立性角度來看，審計機(jī)關(guān)歸中央和各級政府領(lǐng)導(dǎo)，同時又對中央和各級政府進(jìn)行審計監(jiān)督，我國現(xiàn)行的這種不完全獨(dú)立于被審單位的審計體制在很大程度上具有內(nèi)部審計監(jiān)督的性質(zhì)。在此情況下,審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度肯定會受到一定的影響，特別是政府某些行政活動有悖于法律，或在行政活動中存在短期行為，或在發(fā)生區(qū)域利益、行政級次利益、部門單位利益沖突時，尤其會影響審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。而獨(dú)立性是審計的“生命線”，沒有獨(dú)立性，客觀、公正地進(jìn)行審計監(jiān)督便無從談起，審計作用的發(fā)揮則更屬奢望。在實際工作中，個別地方政府領(lǐng)導(dǎo)在指導(dǎo)思想上，怕揭露問題過多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績，因而干預(yù)審計機(jī)關(guān)依法揭露和處理問題。有的還干預(yù)審計機(jī)關(guān)向本級人大常委會如實報告審計工作情況，人為地要求審計機(jī)關(guān)將一些重大違法違規(guī)問題刪去, 特別是當(dāng)審計查出問題涉及到中央與地方利益關(guān)系時，往往從本地區(qū)利益出發(fā)，對審計發(fā)現(xiàn)的一些嚴(yán)重侵犯和損害中央利益的問題壓制不報，隱瞞事實真相，或避重就輕。

　　二、從獨(dú)立性角度在我國選擇確立立法型審計體制的對策

　　獨(dú)立性是審計工作的“生命線”，而審計組織的獨(dú)立性是審計獨(dú)立性的核心，只有組織獨(dú)立性得到保證，才能保證審計在工作上、人員上、經(jīng)費(fèi)上的獨(dú)立地位。在立法型審計模式下，筆者認(rèn)為以下幾項是值得注意和研究的：

　?。ㄒ唬└倪M(jìn)現(xiàn)行審計經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報制度

　　目前我國審計機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由同級財政部門審批，審計是監(jiān)督部門，而經(jīng)費(fèi)來自于被監(jiān)督部門，經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立、得不到保障，審計工作不可避免地受到影響和制約。從獨(dú)立性考慮應(yīng)將審計經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入國家預(yù)算，在立法型審計體制下,審計關(guān)接受各級人民代表大會的委托，依法獨(dú)立對政府進(jìn)行財政監(jiān)督，審計機(jī)關(guān)與財政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，使審計機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)方面實現(xiàn)獨(dú)立。

　?。ǘ嵭辛⒎ㄐ蛯徲嬻w制下的省以下審計機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制

　　隨著我國政治體制與經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，從獨(dú)立性角度出發(fā)，在立法型審計體制下，我們應(yīng)實行省以下審計機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即省級以下審計機(jī)關(guān)實行垂直管理，市、縣審計機(jī)關(guān)的人事、業(yè)務(wù)由省級審計機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)列入省級年度預(yù)算，系統(tǒng)管理、系統(tǒng)下?lián)?；省級審計機(jī)關(guān)接受審計署的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。這樣就能使得地方審計機(jī)關(guān)能夠更加獨(dú)立有效的進(jìn)行審計監(jiān)督，保證地方審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督的獨(dú)立性權(quán)威性。

　?。ㄈ┰诹⒎ㄐ蛯徲嬻w制下強(qiáng)化駐地方特派員辦事處的職能

　　駐地方派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立，便于最高審計機(jī)關(guān)對中央財政、財務(wù)收支活動進(jìn)行審計。為了加強(qiáng)保障審計署獨(dú)立有效地對重點(diǎn)地區(qū)中央單位的審計監(jiān)督，審計署在地方應(yīng)設(shè)立特派員辦事處，代表審計署行使審計監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)對派駐地區(qū)的審計監(jiān)督工作。國外許多國家也都設(shè)立了駐地方審計機(jī)構(gòu)。如美國審計總署人員眾多，機(jī)構(gòu)龐大，設(shè)有16個地區(qū)分部，并在國外設(shè)有3個國際分部，這一方面是美國的相關(guān)法規(guī)賦予了它眾多職責(zé)，另一方面則充分體現(xiàn)了美國對國家審計的重視。當(dāng)前我國分稅制體制的實行，以及審計署和地方審計機(jī)關(guān)職責(zé)的劃分，都使審計署面臨巨大的挑戰(zhàn)，即相對于審計資源來說，面臨數(shù)字龐大的被審計單位的挑戰(zhàn)。面對如此眾多的被審計單位，審計署機(jī)關(guān)審計人員相對較少，而且還擔(dān)負(fù)著一定的專業(yè)管理的職責(zé)，就不可能開展大量的審計工作，而要更多地依靠駐地方特派員辦事處的力量。這就要求我們在建立立法模式審計體制時，應(yīng)強(qiáng)化駐地方特派員辦事處的職能，一方面應(yīng)增加駐地方特派員辦事處的數(shù)量；另一方面，列入審計署審計管轄范圍內(nèi)的審計事項應(yīng)當(dāng)主要由駐地方特派員辦事處審計，而審計署專業(yè)司將主要審計中央部委、重大投資項目和專項資金，以及統(tǒng)一組織有關(guān)行業(yè)審計和專項審計。

　　三、小結(jié)

　　從新修訂頒布的《審計法》來看，我國仍實行的是行政型的審計體制，筆者認(rèn)為從審計獨(dú)立性本質(zhì)的角度來看, 我國現(xiàn)行的國家審計體制仍需要在發(fā)展中進(jìn)行改革，而立法型審計體制是一種獨(dú)立性強(qiáng)、適應(yīng)我國國情的審計體制，它應(yīng)是我國國家審計體制改革的最佳選擇。