近年來(lái)，我國(guó)部分城市土地交易市場(chǎng)秩序混亂，“零成本出讓土地”等違規(guī)問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，引發(fā)了土地市場(chǎng)交易秩序整頓活動(dòng)。被稱作地方“第二財(cái)政”的土地出讓金進(jìn)入了國(guó)家審計(jì)的視野。

　　一、土地出讓金的含義

　　土地出讓金是政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款，包括受讓人支付的其他和國(guó)有土地使用權(quán)出讓或變更有關(guān)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地前期開發(fā)費(fèi)用和土地出讓收益等。具體可以概況為以下幾類：

　?。ㄒ唬┮哉袠?biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，以所確定的總成交價(jià)款為土地出讓價(jià)款；

　?。ǘ┺D(zhuǎn)讓劃撥國(guó)有土地使用權(quán)或依法利用原劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性建設(shè)的，以按規(guī)定計(jì)算應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的價(jià)款為土地出讓價(jià)款；

　?。ㄈ┳儸F(xiàn)、處置、抵押劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的，以按規(guī)定計(jì)算應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的價(jià)款為土地出讓價(jià)款；

　?。ㄋ模┩恋厥褂闷跐M，土地使用者需要續(xù)期的，以繳納的續(xù)期價(jià)款為土地出讓價(jià)款；

　?。ㄎ澹└淖兂鲎寚?guó)有土地使用權(quán)的土地用途、容積率等土地使用條件的，以按規(guī)定計(jì)算應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的價(jià)款為土地出讓價(jià)款。

　　然而，土地出讓金并不是簡(jiǎn)單的土地價(jià)款。對(duì)于住宅等項(xiàng)目，采用招標(biāo)、拍賣的方式，可通過(guò)市場(chǎng)定價(jià)，土地出讓的高低與土地的用途、位置和土地出讓年限緊密相關(guān)，土地出讓金就是土地價(jià)款?？墒?，對(duì)于經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、配套房，以及開發(fā)園區(qū)等項(xiàng)目，往往不是依靠完全的市場(chǎng)調(diào)節(jié)，需要政府干預(yù)，土地出讓金就帶有稅費(fèi)的性質(zhì)，就是定價(jià)?，F(xiàn)行的土地出讓金的實(shí)質(zhì)，可概括為它是一個(gè)既有累計(jì)若干年的地租性質(zhì)，又有一次性收取的似稅非稅性質(zhì)的矛盾復(fù)合體。

　　二、審計(jì)土地出讓金的必要性和必然性

　　“賣地”獲得的土地出讓金是一些地方政府經(jīng)營(yíng)城市的主要收益，也是地方政府預(yù)算外的最大收入來(lái)源。如何合理使用和能否合法合規(guī)使用就是一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題。從宏觀調(diào)控上講，土地出讓金具有雙重功能：一是調(diào)節(jié)土地的利用，改進(jìn)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，制約或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是作為調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)控如何在國(guó)家、土地所有者和土地使用者三者之間合理分配土地收益，調(diào)節(jié)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。同時(shí)，《土地管理法》還對(duì)土地出讓金的使用范圍做出了明確的規(guī)定，要求主要用于征地和拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)、支農(nóng)和保障中低收入群體住房的城市建設(shè)等。由此可見(jiàn)土地交易市場(chǎng)良性運(yùn)行的重要性，但是，各地房地產(chǎn)開發(fā)“圈地”盛行，土地交易過(guò)程中違法、違規(guī)問(wèn)題頻頻發(fā)生，土地出讓金用于違規(guī)建設(shè)招待所等城市建設(shè)現(xiàn)象也越來(lái)越多，土地出讓金的收支問(wèn)題開始被公眾關(guān)注，土地出讓金審計(jì)迫在眉睫。

　　三、開展土地出讓金審計(jì)的切入點(diǎn)

　　我認(rèn)為，開展土地出讓金審計(jì)，重點(diǎn)是要從土地相關(guān)政策入手，并結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃開展，具體可從以下幾個(gè)問(wèn)題入手：

　　（一）土地出讓金收支是否全額納入預(yù)算管理

　　從2007年1月1日起，土地出讓金收支要求全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”。

　?。ǘ┩恋爻鲎屖杖氲氖褂檬欠穹嫌嘘P(guān)規(guī)定土地出讓收入使用范圍

　　有明確的規(guī)定，主要用于征地和拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、完善國(guó)有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)支出、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出以及土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)、繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、計(jì)提國(guó)有土地收益基金、城鎮(zhèn)廉租住房保障支出和支付破產(chǎn)或改制國(guó)有企業(yè)職工安置費(fèi)支出等。

　?。ㄈ┩恋爻鲎屖罩е惺欠翊嬖趽p失浪費(fèi)、貪污腐敗和國(guó)有土地資產(chǎn)收益流失問(wèn)題

　　有的地方政府將應(yīng)通過(guò)招拍掛出讓的土地違規(guī)協(xié)議出讓或采取先征收、再以某種理由向用地單位返還出讓金或給予其他資金補(bǔ)助等形式為用地單位減免或變相減免出讓金，或以明顯低于市場(chǎng)交易的價(jià)格出讓土地，都會(huì)造成一定程度的損失浪費(fèi)，國(guó)有土地資產(chǎn)收益流失、滋生腐敗。

　?。ㄋ模┱鞯赜玫厥欠穹贤恋乩每傮w規(guī)劃、年度計(jì)劃并遵守相關(guān)審批制度

　　劃撥、出讓和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)是否合法合規(guī)通過(guò)土地利用總體規(guī)劃，政府將土地資源在各產(chǎn)業(yè)部門進(jìn)行合理配置。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。因此，使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地。土地利用年度計(jì)劃一經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。因特殊情況需要增加新增建設(shè)用地年度計(jì)劃的，按規(guī)定程序報(bào)相關(guān)部門審批核定。實(shí)際新增建設(shè)用地面積超過(guò)當(dāng)年下達(dá)計(jì)劃的，應(yīng)扣減下一年度相應(yīng)的計(jì)劃指標(biāo)。

　　劃撥、出讓和轉(zhuǎn)讓用地，相關(guān)政策也有所規(guī)定。劃撥用地主要用于國(guó)家機(jī)關(guān)、軍事、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)、國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施等用地，屬于無(wú)償取得土地使用權(quán)；出讓用地是目前最普遍的取得土地使用權(quán)的方式，包括協(xié)議、招標(biāo)、拍賣和掛牌四種方式，協(xié)議出讓沒(méi)有引入充分的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，缺乏公正性，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，容易滋生以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象；土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是指土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈(zèng)與。

　　四、土地出讓金管理方面存在的主要問(wèn)題

　　地方政府在土地領(lǐng)域的“自由空間”，直接或間接地引發(fā)了土地違法、違規(guī)問(wèn)題。目前土地出讓資金管理方面主要存在以下問(wèn)題：

　?。ㄒ唬?ldquo;以租代征”農(nóng)民集體土地，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地

　　“以租代征”規(guī)避了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批手續(xù)，同時(shí)，這種行為還規(guī)避了進(jìn)行征地補(bǔ)償安置、履行耕地占補(bǔ)平衡和繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的法定義務(wù)。對(duì)企業(yè)和地方政府而言，“以租代征”不需要辦理用地審批手續(xù)，可以繞過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)限制，快速投入項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)于農(nóng)民而言，通過(guò)租地每年可以領(lǐng)到比自己從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入更高的租金，從而使農(nóng)民更傾向于租地。但是這種行為影響了國(guó)家土地管理秩序，影響了國(guó)家“嚴(yán)把土地閘門”的土地調(diào)控政策的有效執(zhí)行和耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也影響了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和社會(huì)穩(wěn)定。

　?。ǘ┮恍┱`規(guī)為拖欠出讓金的用地單位發(fā)放土地使用證

　　為了吸引投資項(xiàng)目等原因，一些地方政府為拖欠出讓金的用地單位違規(guī)發(fā)放土地使用證，以及為繳納部分出讓金的用地單位分割辦理土地使用證，造成開發(fā)商只用少量資金就取得了大片土地的控制權(quán)，給開發(fā)商囤積土地提供了便利條件，不利于政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控，同時(shí)還增加了銀行和政府的風(fēng)險(xiǎn)。

　?。ㄈ┯?ldquo;以土地?fù)Q項(xiàng)目” 手段搞城市建設(shè)

　　從表面上看，“以土地?fù)Q項(xiàng)目”能夠加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但其弊端很大，一是 “以土地?fù)Q項(xiàng)目”往往規(guī)避了招拍掛出讓土地使用權(quán)而將經(jīng)營(yíng)性土地直接協(xié)議出讓，或通過(guò)虛假招拍掛的方式出讓經(jīng)營(yíng)性土地，不利于建立和規(guī)范正常的土地交易市場(chǎng)秩序。二是“以土地?fù)Q項(xiàng)目”的方式出讓的土地價(jià)格往往明顯低于市場(chǎng)價(jià)格，造成國(guó)有土地收益流失。三是換給開發(fā)商的土地未繳納出讓金而直接換成了工程項(xiàng)目，造成了這部分應(yīng)繳納出讓金的體外循環(huán)和固定資產(chǎn)投資脫離計(jì)劃控制。

　?。ㄋ模┎糠滞恋爻鲎尳鹞醋龅綉?yīng)收盡收部分

　　本應(yīng)收歸政府的出讓金未能做到應(yīng)收盡收，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是減免和變相減免出讓金，如有的地方政府將應(yīng)通過(guò)招拍掛出讓的土地違規(guī)協(xié)議出讓、為用地單位減免或變相減免出讓金等；有的地方在與用地單位簽訂出讓合同后，又以政府辦公會(huì)議等形式，研究決定減免出讓金；有的地方采取先征收、然后再以某種理由向用地單位返還出讓金或給予其他資金補(bǔ)助等形式變相減免出讓金。二是欠征出讓金，用地單位由于多種主客觀原因，長(zhǎng)期拖欠應(yīng)上繳政府的出讓金。

　?。ㄎ澹┱鞯匮a(bǔ)償安置中存在的問(wèn)題

　　一是拖欠、出借征地補(bǔ)償費(fèi)；二是欠收挪用被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金。隨著各級(jí)政府對(duì)征地補(bǔ)償安置問(wèn)題的重視程度的提高和被征地農(nóng)民維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，大部分農(nóng)民都能夠拿到應(yīng)得的地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，被征地農(nóng)村集體也能夠拿到安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)。但對(duì)于部分地方自行安排的或從安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)中收取的被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金，由于這部分資金是集中起來(lái)后在以后的若干年逐步發(fā)放的，所以有的地方就放松了征收的力度或?qū)⒁咽杖〉馁Y金挪用于其他用途，影響了這部分資金的足額籌集和安全使用。

　　五、產(chǎn)生問(wèn)題的主要原因及完善措施

　　產(chǎn)生這些問(wèn)題的主要原因是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。很多地方政府只考慮加快建設(shè)和發(fā)展速度，以多種土地優(yōu)惠政策作為招商引資的條件，而這些優(yōu)惠行為最終主要體現(xiàn)在供地方式和供地價(jià)格兩方面。當(dāng)然這其中也不排除少數(shù)人徇私舞弊、謀取私利的情況。 如何使我國(guó)的土地管理體系規(guī)范化、合法化，這就要求土地管理部門在制度層面上建立一套“統(tǒng)一供應(yīng)、信息公開、地價(jià)評(píng)估、集體決策”的土地市場(chǎng)管理制度，制定出明確的土地出讓操作規(guī)程，使土地市場(chǎng)交易環(huán)境透明化；財(cái)政部門把土地出讓金全額納入預(yù)算，實(shí)行徹底的“收支兩條線”，加大財(cái)政部門在土地管理中的話語(yǔ)權(quán)。促進(jìn)土地有償使用制度的推行和土地市場(chǎng)的健康發(fā)展，使土地管理體系隨著新規(guī)定的出臺(tái)和相關(guān)法規(guī)的完善呈現(xiàn)出“體系健全、分工明確、多部門協(xié)調(diào)”的格局。促使地方政府在土地領(lǐng)域的“自由空間”越來(lái)越窄，以遏制土地違法、違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生。