一、公共工程績效審計概念的界定

　　（一）公共工程的定義

　　公共工程傳統(tǒng)意義上的理解是指以政府投資為主體的，為國家所擁有并為社會大眾所共同享用的項目。它主要包括交通運輸、信息通訊、水力、電力等基礎(chǔ)設(shè)施。一般由政府財政性出資或政府組建的特定機構(gòu)通過資本市場融資籌集資金投資。它是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是國家綜合國力的體現(xiàn)，也是其他部門發(fā)展的有力保障。但隨著國家體制改革的不斷深入，投資主體多元化已經(jīng)形成。公共工程的建設(shè)已不僅僅只有政府出資這一種方式，有了外資和私人資本的介入。所以現(xiàn)有條件下的公共工程已不同于傳統(tǒng)公共工程的概念。本文所述及的是指傳統(tǒng)意義上的公共工程項目。

　　（二）績效審計的定義

　　審計最早出現(xiàn)于奴隸制社會鼎盛時期或期末時期，從審計起源至20世紀(jì)40年代是財務(wù)審計階段，20世紀(jì)40年代開始出現(xiàn)了績效審計?？冃徲嫷某霈F(xiàn)是有一定的時代背景的。1929年至1933年爆發(fā)的世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟大危機，導(dǎo)致了資本主義國家以全面干預(yù)社會經(jīng)濟生活為主要內(nèi)容的凱恩斯主義代替了原來占統(tǒng)治地位的以市場自由經(jīng)濟為中心內(nèi)容的馬歇爾古典經(jīng)濟學(xué)說。國家在經(jīng)濟發(fā)展中的作用日益顯著，公共開支成倍增長公營企業(yè)大批涌現(xiàn)，公眾對國家行為的關(guān)注程度也與日俱增。績效審計應(yīng)運而生。

　　績效審計一詞出現(xiàn)的時間并不長，在此之前出現(xiàn)了多種多樣的說法。如美國審計總署把績效審計定義為：是客觀地、系統(tǒng)地審查一系列的證據(jù)，其目的是為了評估政府單位項目、活動的業(yè)績和功能，以便為改進公共稽核和有關(guān)單位的決策工作提供信息。瑞典審計長倫尼?勃格倫在《瑞典效益審計》里這樣定義績效審計:簡單的說，這種審計是檢查政府機關(guān)作為行政管理機構(gòu)的工作結(jié)果，它的目的是要讓上級機構(gòu)了解他們正在干什么，為此需要的開支以及達到預(yù)期效果的程度。其最終目的是要增強政府機構(gòu)的財務(wù)觀念，使他們利用手頭的資金達到更好的效果，用較小的資金達到同樣的效果。最高審計機關(guān)國際組織(INTOSAI)：績效審計就是經(jīng)濟性、效率性和效益性審計。它包括：（1）根據(jù)健全的管理原則與實施以及管理政策，審計管理活動的經(jīng)濟性；（2）對被審計的單位，審計其人力、財務(wù)和其它資源的利用效率，包括審計信息系統(tǒng)、業(yè)績測定、監(jiān)控安排以及各項工作程序；（3）對被審計單位，根據(jù)其目標(biāo)完成情況，審計其業(yè)績效益，并根據(jù)原來預(yù)期的影響，審計其活動的真實影響。

　　我國目前對績效審計還沒有明確的定義，一般把效益審計認(rèn)為就是績效審計，其實效益審計只是開展績效審計的一個部分。因為績效應(yīng)由三個要素構(gòu)成，即經(jīng)濟性、效率性和效果性，而“效益”僅僅指投入與產(chǎn)出的關(guān)系，也就是績效審計中“效率性”和“效果性”中的內(nèi)容。因此“效益審計”只能反映“績效審計”中一部分內(nèi)容或其中的一個環(huán)節(jié)。

　?。ㄈ┕补こ炭冃徲嫷亩x

　　通過對以上定義的理解我們認(rèn)為公共工程績效審計就是受托審計機關(guān)運用現(xiàn)代化的方法對政府投資的公共工程的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行客觀、科學(xué)的評價，并提出改進意見，改善公共環(huán)境，為決策提供外部保證。它具體內(nèi)涵包括：受托審計機關(guān)既可以是國家審計機關(guān)也可以是社會審計組織；審計客體是政府投資的公共工程項目，不包括其他的建設(shè)項目；它是一種監(jiān)督的活動，通過監(jiān)督提高政府部門的執(zhí)政能力。

　　二、實施公共工程績效審計的必要性和緊迫性

　　（一）實施公共工程績效審計的必要性

　　實施公共工程績效審計的必要性是由公共工程自身的特點決定的。

　　公共工程具有以下特點：

　　1．資金投入大、占用期長。一個大中型的公共工程資金投入量少則上千萬，多則上億。而工程本身在建設(shè)期內(nèi)大部分不能產(chǎn)生經(jīng)濟效益，不能通過建設(shè)期回籠資金。

　　2．建設(shè)周期長、不以營利為目的。公共工程的建設(shè)周期一般要比普通的建設(shè)項目周期要長，5-10年是平均建設(shè)周期。政府投資的公共工程項目絕大部分是不以營利為目的的，除非少數(shù)的壟斷行業(yè)。

　　3．效益的共有化。公共工程所帶來的效益幾乎是關(guān)系整個國民經(jīng)濟的需要，不是其他工程所能代替的，具有聯(lián)合消費、共同受益的特點。具有良好的社會效益。

　　公共工程的以上特征使它區(qū)別于其他一般的建設(shè)項目，它關(guān)系著人民生活水平的改善、國家經(jīng)濟安全、國防安全。所以對公共工程的審計就不能只停留在一般的財務(wù)審計的層面上，要做到財務(wù)審計和績效審計相結(jié)合。

　?。ǘ嵤┕补こ炭冃徲嫷木o迫性

　　我國開展績效審計并不是追趕時代潮流，它是目前我國公共工程投資出現(xiàn)的問題所決定的。我國的經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了一段盲目的求高求快時期，投資大就是好工程，完全不考慮高投資下帶來的效益是多少，造成了工程建設(shè)資金浪費、使用率低、社會效益差的現(xiàn)象時有發(fā)生。經(jīng)濟發(fā)展過快帶來的弊端應(yīng)該讓我們清醒的認(rèn)識到開展公共工程績效審計的緊迫性。人口眾多、人均占有資源量少是我國的基本國情，要走可持續(xù)發(fā)展的道路就一定要提高各種資源的利用率?？冃徲嬁梢詫ζ涫褂萌〉玫男б妗⑿ЧM行審計，促進國家的和諧穩(wěn)定發(fā)展。開展績效審計還有助于揭露問題, 避免經(jīng)濟、政治風(fēng)險。通過開展績效審計, 揭露政府領(lǐng)導(dǎo)或政府部門因決策不科學(xué)、不合理造成的無效投資及損失浪費等問題, 監(jiān)督其決策行為及其在項目審批工作中有無失職的問題， 促進政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)加強對建設(shè)資金的管理, 監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)對建設(shè)資金的支配權(quán)，有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變的進程, 提高政府工作效率, 形成一個公正透明、廉潔高效的行政管理體制, 增強公眾對政府執(zhí)政能力的信心, 避免產(chǎn)生社會不安定因素。

　　三、我國開展公共工程績效審計現(xiàn)狀分析

　　我國公共工程績效審計還只是剛剛起步，要真正建立起完備的公共工程績效審計體系，尚需時日，要從基本國情出發(fā)的基礎(chǔ)上借鑒國外起步較早發(fā)展較好的國家的經(jīng)驗。目前我們得先認(rèn)清在我國開展公共投資績效審計所面臨的問題。加拿大前審計長埃尼斯戴伊在他的《亞洲發(fā)展中國家和工業(yè)化國家的績效審計》一文中提出了很多目前我們所面臨的問題，很具有借鑒價值。

　　我國所面臨的問題主要有以下幾點：

　　（一）對績效審計的了解不夠?qū)е氯藛T素質(zhì)低

　　大部分審計機關(guān)和人員還停留在對績效審計知識層面上的了解，并沒有真正著手去開展績效審計。而且我國目前并沒有對績效審計有明確的定義，我國審計工作人員都得通過學(xué)習(xí)外國的資料來了解績效審計。這也導(dǎo)致了從事績效審計工作的人員素質(zhì)不高，難以滿足開展公共工程績效審計的需要。

　　（二）審計機關(guān)的獨立性不夠

　　獨立性是所有工業(yè)化國家最高審計機關(guān)的基本特點，是財務(wù)審計和績效審計能夠順利開展的保障。這也是目前我國整個審計工作面臨的困難。審計獨立性的核心是審計組織的獨立，組織的獨立決定了人員的獨立和經(jīng)費的獨立。而在我國，《憲法》和《審計法》規(guī)定，國家審計署隸屬于國務(wù)院，地方審計機關(guān)實行業(yè)務(wù)管理以上級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為主、組織管理以同級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。即審計機關(guān)直接受本級政府行政首長領(lǐng)導(dǎo)，履行職責(zé)所必需的經(jīng)費列入財政預(yù)算，由本級人民政府予以保證；審計機關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級政府行政首長提名，本級人大常委員會決定任免，報上一級人民政府備案，副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級人民政府任免，地方各級審計機關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計機關(guān)的意見。從以上規(guī)定都可以看出，我國的政府審計缺乏獨立性。人員和經(jīng)費都沒有實現(xiàn)獨立。因此，從獨立性上看，我國的政府審計只能算是政府機構(gòu)的內(nèi)部審計。政府審計體制獨立性不足嚴(yán)重制約了我國政府績效審計工作的效果，這一點在公共工程績效審計中表現(xiàn)尤為明顯。因為絕大部分公共工程項目都是國家或當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)立項的，都是大工程，其審計的結(jié)果直接影響到官員的政績。這也就是出現(xiàn)了很多“形象工程”、“政績工程”的原因。

　　（三）公共工程績效審計依據(jù)不足

　　現(xiàn)行的《審計機關(guān)國家建設(shè)項目審計準(zhǔn)則》第四條規(guī)定，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)對國家建設(shè)項目總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況和年度決算、項目竣工決算的真實、合法、效益情況，進行審計監(jiān)督。對效益情況進行審計監(jiān)督并不是意味著就是開展績效審計。這存在著概念上的偏差。所以目前我國缺乏開展績效審計的依據(jù)。

　?。ㄋ模┤狈ο到y(tǒng)的績效評價標(biāo)準(zhǔn)

　　財政部等有關(guān)部門制發(fā)了《國有資本金績效評價規(guī)則》、《國有資本金績效評價操作細(xì)則》、《企業(yè)績效評價標(biāo)準(zhǔn)》、《企業(yè)績效評價操作細(xì)則》等，為企業(yè)績效評價工作提供了依據(jù)。但是，對于政府公共投資的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，目前尚沒有一個明確的規(guī)范。公共工程項目千差萬別，甚至是同一項目，由于自然環(huán)境的影響，會有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了衡量審計對象的經(jīng)濟性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。而采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論會有天壤之別。這使得每開展一項公共工程績效審計，審計人員都必須在事前就衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)問題與被審計單位進行協(xié)商，或者尋求一種公認(rèn)的、不存在異議的評價標(biāo)準(zhǔn)。因此，衡量標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，給審計人員客觀公正地提出評價意見造成了困難。

　　（五）內(nèi)控制度的不健全，導(dǎo)致績效審計難以開展。

　　內(nèi)控制度的健全是開展績效審計的有力保障，而現(xiàn)實情況是我國目前開展的大部分公共工程的內(nèi)控都不健全，給審計工作帶來了很大風(fēng)險，導(dǎo)致了審計人員在審計績效的同時還要質(zhì)疑內(nèi)控制度，既浪費了時間金錢又占用了人力物力。

　　（六）技術(shù)支持不夠

　　信息化時代電腦軟件的作用非常巨大，它可以得出準(zhǔn)確、科學(xué)的結(jié)果，又可以節(jié)省大量的人力物力。計算機審計在我國整個審計界也只是剛剛起步，在公共工程績效審計方面涉及的就更少，所以就必須聯(lián)合計算機人才為績效審計研發(fā)適合的軟件。

　　因此目前我國在開展公共工程績效審計方面存在著人員素質(zhì)低、技術(shù)支持差、法律體系不完備等問題。

　　四、提出的對策和改革的方向

　　（一）提高績效審計工作人員的素質(zhì)

　　審計人員具有公共工程專業(yè)知識是順利開展公共工程績效審計的有力保障。審計人員一般要比被審計人員受到更好的訓(xùn)練，對政府工作也要有深刻的了解。首先要對原有的審計人員進行相關(guān)知識的在職培訓(xùn)，諸如經(jīng)濟、計算機、工程、統(tǒng)計等等。其次審計人員自身也應(yīng)該認(rèn)識到不斷學(xué)習(xí)的重要性，可以通過自學(xué)的形式或是在平時的工作中總結(jié)經(jīng)驗的形式不斷的提高自己。最后可以在審計組織內(nèi)部通過增加相關(guān)專業(yè)人員的形式來提高整體的水平，可以從大學(xué)、私營企業(yè)和政府部門招聘專業(yè)人才。審計人員可以通過專業(yè)人員學(xué)習(xí)專業(yè)方面的知識，專業(yè)人員可以通過審計人員學(xué)習(xí)審計方面的知識，達到互相促進共同進步的作用。

　　（二）改革現(xiàn)行的審計體制

　　從以上分析來看，我國目前存在的審計體制方面的問題根源還在于審計的獨立性不強。要解決這個問題就要從審計機關(guān)的隸屬關(guān)系上解決。審計機關(guān)必須獨立于決策機關(guān)之外，不能存在上下級的關(guān)系。審計機關(guān)的獨立要實現(xiàn)人員任免和經(jīng)費上的雙重獨立。審計機關(guān)要有獨立的人事任免權(quán)，把聘用審計人員的辦法和聘用一般公務(wù)員的辦法脫鉤。

　?。ㄈ┲贫ǚ煞ㄒ?guī)使得公共工程績效審計有法可依

　　制定公共工程績效審計法律法規(guī)主要包括兩方面的內(nèi)容:一是要做好公共工程績效審計的有關(guān)立法工作，明確績效審計的法律地位，使公共工程績效審計有必要的法律制度和工作機制的保障；二是要制定和完善公共工程績效審計準(zhǔn)則、績效審計的質(zhì)量控制辦法，以確保審計質(zhì)量和績效審計有序進行。最高審計機關(guān)國際組織(INTOSAI)制定了可用于績效審計的審計標(biāo)準(zhǔn)，并在1992年于華盛頓召開的會議上獲得公認(rèn)。我國在制定自己的標(biāo)準(zhǔn)時可以參照國際標(biāo)準(zhǔn)。成立績效審計立法委員會，并使其成為國家審計研究的重要組成部分。

　?。ㄋ模┩晟乒补こ炭冃徲嬙u價體系

　　公共工程績效評價體系一般包括工程的社會適應(yīng)性、工程的經(jīng)濟效益、對社會環(huán)境的影響、對自然資源的影響、對生態(tài)環(huán)境的影響和對其他因素的影響。社會適應(yīng)性是指該工程是否符合社會發(fā)展需要。經(jīng)濟效益一般是指該公共工程能帶來的人員就業(yè)、居民收入和對國家其他建設(shè)的影響等。對社會環(huán)境的影響主要包括對當(dāng)?shù)鼐用裆盍?xí)性的影響、對社會穩(wěn)定的影響、對居民衛(wèi)生保健的影響。對自然資源的影響包括對水、土地、森林、礦產(chǎn)等的消耗系數(shù)。對生態(tài)環(huán)境的影響包括對水、大氣、森林、野生動物的破壞程度。完善的公共工程績效審計評價體系是績效審計結(jié)果的依據(jù)，我國可以在借鑒國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷加大對評價標(biāo)準(zhǔn)的研究和完善，制定出適合我國國情的評價體系。

　?。ㄎ澹┻\用恰當(dāng)?shù)膶徲嫹椒?

　　1．抽樣審計。抽樣審計能科學(xué)的解決審計的量與審計結(jié)論保證程度之間的關(guān)系問題。把抽樣審計運用到公共工程績效審計中去可以節(jié)約審計成本，畢竟在目前的情況下每個工程都搞績效審計是不現(xiàn)實的。2．跟蹤審計。包括項目建設(shè)資金的籌集、管理、使用情況，征地拆遷費用支出、管理情況，設(shè)備、材料的采購、保管、使用情況，有關(guān)稅費計繳情況以及其他財務(wù)收支核算情況。對完成項目的投資效益情況進行及時的審計評價。同時做好移交工作，防止國家建設(shè)資金的流失或被無效占用。3．異地審計。目前對公共工程的審計有社會機構(gòu)的參與，由于目前社會競爭激烈，存在著徇私舞弊的違法行為。國家審計機關(guān)作為公共工程審計的法定機關(guān)，應(yīng)嚴(yán)把社會機構(gòu)參與公共工程審計的準(zhǔn)入關(guān)，建立公共工程審計的準(zhǔn)入制，以防范審計風(fēng)險，確保審計質(zhì)量。異地審計在一定程度上能減低徇私舞弊的現(xiàn)象發(fā)生。4．計算機審計。計算機參與到審計過程中可以減輕審計人員的工作量，在一定程度上還能降低舞弊、人為的錯誤，得出比較準(zhǔn)確的審計結(jié)果。

　　結(jié)論

　　經(jīng)濟全球化給我國帶來了商機也帶來了風(fēng)險，隨著政府對公共工程投入的不斷加大，所承擔(dān)的風(fēng)險也不斷增多。對公共工程進行績效審計在我國還剛剛起步，面臨困難在所難免，在加大對公共工程績效審計理論研究的基礎(chǔ)上更要注重與實際的結(jié)合，在實際操作更能發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。