摘要：從國家審計(jì)的本質(zhì)理論演進(jìn)入手，介紹了國家審計(jì)是經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的免疫系統(tǒng)的理論。并討論了國家審計(jì)增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督能力服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的幾個方面，包括：牢記審計(jì)工作的根本目的和首要任務(wù)，切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益；準(zhǔn)確把握審計(jì)的基本特征，切實(shí)履行法定職責(zé)；提高科學(xué)管理能力等。

　　關(guān)鍵詞：國家審計(jì)；國家安全；國家利益；免疫系統(tǒng)

　　國家審計(jì)，也稱政府審計(jì)，是指由國家審計(jì)機(jī)關(guān)代表國家所實(shí)施的審計(jì)[1]。國家審計(jì)關(guān)注國家治理，關(guān)注政府責(zé)任，是經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”。

　　一、國家審計(jì)本質(zhì)的理論演進(jìn)歷程[2]

　　對國家審計(jì)而言，關(guān)于審計(jì)本質(zhì)的認(rèn)識是審計(jì)機(jī)關(guān)確定審計(jì)目標(biāo)，明確審計(jì)任務(wù)，履行審計(jì)職能的前提。

　　從對審計(jì)本質(zhì)的認(rèn)識來看，主要有六種觀點(diǎn)：（1）查賬論。認(rèn)為審計(jì)就是查賬或會計(jì)檢查，“查賬”就是對審計(jì)本質(zhì)的概括。這種觀點(diǎn)側(cè)重于審計(jì)方法或?qū)徲?jì)手段，歷史源遠(yuǎn)流長，可以追溯到我國古代的“聽其會計(jì)”，或國外的“聽證”（Audit），迄今為止仍有較大影響，直至1982年8月召開的中國會計(jì)學(xué)會專題學(xué)術(shù)討論會上，仍然有觀點(diǎn)認(rèn)為審計(jì)就是查賬。（2）評價(jià)活動論，也稱方法過程論，認(rèn)為審計(jì)是人們對經(jīng)濟(jì)活動與經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的評價(jià)活動。該觀點(diǎn)注重從與審計(jì)相互作用的外部關(guān)系中來認(rèn)識審計(jì)的本質(zhì)，最早出現(xiàn)于美國會計(jì)學(xué)會審計(jì)基本概念委員會1973年發(fā)表的《審計(jì)基本概念說明》中，在20世紀(jì)80年代的美國審計(jì)理論界獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷。（3）經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論。認(rèn)為審計(jì)的特有屬性或性質(zhì)是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。該觀點(diǎn)圍繞審計(jì)的基本職能來看待審計(jì)本質(zhì)，是中國審計(jì)界對審計(jì)本質(zhì)的獨(dú)特見解，在中國20世紀(jì)80年代的審計(jì)基本理論研究中得到了普遍的肯定，在1989年中國審計(jì)學(xué)會舉辦的審計(jì)基本理論學(xué)術(shù)研討會上，來自審計(jì)實(shí)務(wù)界、科研機(jī)構(gòu)和高校的與會者一致認(rèn)可基于該觀點(diǎn)的審計(jì)九十一字定義。（4）經(jīng)濟(jì)控制論。認(rèn)為審計(jì)的本質(zhì)是確保受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系全面、有效履行的特殊經(jīng)濟(jì)控制。該觀點(diǎn)從審計(jì)產(chǎn)生的歷史根源認(rèn)識審計(jì)本質(zhì)，中國有學(xué)者將其稱為“審計(jì)本質(zhì)認(rèn)識上的第三次飛躍”。（5）民主與法治工具論。認(rèn)為現(xiàn)代國家審計(jì)是民主與法治的產(chǎn)物，也是推動民主與法治的工具，是在法律框架下對政府及公營事業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的成果和效益進(jìn)行檢查和評價(jià)的一項(xiàng)專業(yè)活動。該觀點(diǎn)從法律與政治的角度認(rèn)識審計(jì)本質(zhì)，體現(xiàn)了現(xiàn)代國家審計(jì)在國家治理中的作用，因其非常抽象，取得社會的廣泛認(rèn)同可能較為困難。（6）免疫系統(tǒng)論。認(rèn)為審計(jì)本質(zhì)上是國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，根本目的是維護(hù)人民群眾的根本利益，推進(jìn)依法行政，維護(hù)社會公平正義。該觀點(diǎn)從馬克思主義國家學(xué)說、系統(tǒng)論和科學(xué)發(fā)展觀的視角形象地闡明了“什么是審計(jì)”和“為什么審計(jì)”的問題，非常便于社會各界的理解，是關(guān)于審計(jì)本質(zhì)的綜合性判斷，我們可以將其稱為“審計(jì)本質(zhì)認(rèn)識上的第四次飛躍”。

　　二、“免疫系統(tǒng)”論的科學(xué)內(nèi)涵[2]

　　上述六種關(guān)于審計(jì)本質(zhì)的主流觀點(diǎn)，是一個逐層遞進(jìn)的關(guān)系，是對審計(jì)本質(zhì)認(rèn)識的不斷深化，“免疫系統(tǒng)”論最能體現(xiàn)審計(jì)的時(shí)代特征，是對現(xiàn)代審計(jì)的科學(xué)論斷，對指導(dǎo)新時(shí)期的審計(jì)工作發(fā)展必將發(fā)揮核心作用。從審計(jì)類型看，國家審計(jì)為適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，不斷豐富與加強(qiáng)自身職能，已經(jīng)從最初以查錯防弊為目標(biāo)的審計(jì)，發(fā)展到財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)、績效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等多種審計(jì)類型并存的格局，對審計(jì)本質(zhì)的認(rèn)識也相應(yīng)不斷提升到更高的層次。“免疫系統(tǒng)”論通過大家耳熟能詳?shù)纳飳W(xué)名詞，生動而形象地闡述了現(xiàn)代國家審計(jì)的職能、目標(biāo)、任務(wù)和作用，充分而準(zhǔn)確地揭示了審計(jì)本質(zhì)，全面而科學(xué)地涵蓋了現(xiàn)代審計(jì)的職能，便于理解，易于記憶，對審計(jì)工作的指導(dǎo)更具操作性。對此，我們可以從兩個方面去理解：一方面，國家審計(jì)作為國家政治制度的組成部分，是內(nèi)生于國家的防御性結(jié)構(gòu)，隨著國家的成長而出現(xiàn)，通過發(fā)揮預(yù)防、查處、揭示、揭露等“免疫”功能，能夠在第一時(shí)間感覺和抵御違法違規(guī)、制度不健全、管理不規(guī)范等“病害”的風(fēng)險(xiǎn)，或者建議政府整合各種政治資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會資源消除“病害”，保障國家經(jīng)濟(jì)社會的健康安全運(yùn)行。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，如同萬物生長的初期，“免疫系統(tǒng)”的健全與完善至關(guān)重要，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中會遇到諸多阻力與風(fēng)險(xiǎn)，既表現(xiàn)為體制機(jī)制上的障礙，也表現(xiàn)為利益沖突、權(quán)力尋租導(dǎo)致的重大違法違規(guī)問題。因此，“免疫”功能不僅涵蓋了檢查會計(jì)賬目、實(shí)施經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、作出經(jīng)濟(jì)評價(jià)等傳統(tǒng)職能，還擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家安全，推進(jìn)民主法治，保障國家利益的職能。另一方面，審計(jì)產(chǎn)生于所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)相分離的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，對構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的中國特色審計(jì)監(jiān)督制度而言，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任逐步演化為受托責(zé)任，它從個別受托者對特定財(cái)產(chǎn)、特定個體的責(zé)任，擴(kuò)大政府機(jī)關(guān)對國有資產(chǎn)、社會群體的責(zé)任，這是受托責(zé)任觀在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的特定表現(xiàn)形式，它既包括受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，也包括受托社會責(zé)任。隨著政府職能由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，國家審計(jì)也要從“國家本位”向“民眾本位”轉(zhuǎn)變，受人民的委托，通過依法獨(dú)立地履行“免疫”功能，促進(jìn)整個社會委托受托關(guān)系按既定規(guī)則有序運(yùn)行。

　　三、增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督能力，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展[3]

　　提高服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，就是要在堅(jiān)持依法行政、依法審計(jì)的前提下，研究黨委、人大和政府的需求、研究社會各界對審計(jì)的需求，使審計(jì)監(jiān)督自覺融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局, 增強(qiáng)服務(wù)的針對性。

　　1.牢記審計(jì)工作的根本目的和首要任務(wù)，切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益[4]

　　胡錦濤總書記在黨的十七屆二中全會的講話中指出，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。維護(hù)人民群眾的根本利益，保證國家的一切權(quán)力屬于人民，是社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，審計(jì)監(jiān)督的權(quán)力是體現(xiàn)人民意志的法律所賦予的。審計(jì)監(jiān)督的根本目的就是維護(hù)人民群眾的根本利益，推進(jìn)依法行政，維護(hù)社會公平正義。審計(jì)的目標(biāo)就是要“推進(jìn)法治，維護(hù)民生，推動改革，促進(jìn)發(fā)展”，緊緊圍繞“民主、民生、改革、發(fā)展、法治、績效”來開展工作。審計(jì)工作的首要任務(wù)就是維護(hù)國家安全，保障國家利益，推進(jìn)民主法治，促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。國家審計(jì)按照法律的授權(quán)和其自然的演進(jìn)，必須關(guān)注政府責(zé)任。而政府責(zé)任的核心是國家利益，國家利益的基礎(chǔ)是國家安全。作為經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，維護(hù)國家安全是審計(jì)工作的第一要務(wù)。只有國家安全有了保障，國家利益才能有保障，民主、民生和公平正義才能有保障，才能促進(jìn)全社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此，從國家審計(jì)的最高目標(biāo)來講，審計(jì)工作只有把維護(hù)國家安全和國家利益作為首要任務(wù)，才能夠有高度、有深度，才能夠真正實(shí)現(xiàn)其歷史使命，也才能夠在更高的層面上發(fā)揮更大的作用。從廣義上來講，國家安全和國家利益是高度統(tǒng)一的。審計(jì)機(jī)關(guān)要在法定職責(zé)范圍內(nèi)關(guān)注國家安全。就當(dāng)前而言，要關(guān)注國家財(cái)政安全，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；關(guān)注金融安全，防范金融風(fēng)險(xiǎn)；關(guān)注國有資產(chǎn)和國有資源的安全，防止流失、損失、浪費(fèi)；關(guān)注民生安全，促進(jìn)和諧社會建設(shè)；關(guān)注生態(tài)環(huán)境安全，防止資源破壞、毀損和環(huán)境污染；關(guān)注國家信息安全，防范信息風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.準(zhǔn)確把握審計(jì)的基本特征，切實(shí)履行法定職責(zé)

　　第一，立足建設(shè)性，堅(jiān)持批判性。建設(shè)性決定著審計(jì)的生命力，決定著審計(jì)能夠在多大程度上維護(hù)國家安全、保障國家利益，能夠在多大范圍內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，能夠在多寬的領(lǐng)域推進(jìn)民主法治建設(shè)和依法治國。作為審計(jì)工作者，揭示問題、查處問題，僅僅是履行了法定職責(zé)的一部分。在揭示問題、查處問題的基礎(chǔ)上，更好、更多地提出解決問題的辦法和措施，這就是建設(shè)性，就是全面發(fā)揮審計(jì)免疫功能的體現(xiàn)。批判性是建設(shè)性的基礎(chǔ)，建設(shè)性是批判性的升華。通過批判性地指出問題，建設(shè)性地提出解決問題的意見、建議，促進(jìn)各方面工作的順利發(fā)展，審計(jì)工作的作用就得到了全面的發(fā)揮。

　　第二，立足服務(wù)，堅(jiān)持監(jiān)督。監(jiān)督是手段，服務(wù)是目的。如果存在違法違規(guī)和腐敗問題，而審計(jì)卻沒有予以揭露，那是法律所不允許的，是與審計(jì)本質(zhì)所不相容的。因此，必須堅(jiān)持監(jiān)督。監(jiān)督搞好了，本身就是一種服務(wù)。

　　第三，立足宏觀全局，堅(jiān)持微觀查處和揭露。要從全局出發(fā)，從總體上把握問題。通過對個案的查處，對微觀問題的揭露和分析，才能夠從一個點(diǎn)形成一條線，構(gòu)成一個面，這就是全局。只有用全局的眼光去指導(dǎo)每一個微觀的單位、項(xiàng)目，去揭露問題，審計(jì)才有深度，才能夠提出高層次的建議，才能夠依法、求實(shí)地作出處理。

　　第四，立足主動性，堅(jiān)持適應(yīng)性。堅(jiān)持適應(yīng)性，就是要弄清楚當(dāng)前審計(jì)工作面臨的新形勢、政府和部門的新要求、人民的新期望，并適應(yīng)它們。立足主動性，就是要主動地調(diào)整審計(jì)工作思路，主動地改進(jìn)審計(jì)工作方法，主動地調(diào)動所能掌握的資源去查處問題，主動地分析存在問題的原因，提出審計(jì)的建議和意見，要從長遠(yuǎn)、從制度層面著眼，主動地去感受風(fēng)險(xiǎn)，主動地去揭露問題，主動地去提出調(diào)動各種資源抵御病害的建議。

　　第五，立足開放性，堅(jiān)持獨(dú)立性。獨(dú)立性是做好審計(jì)工作的保證。按照法律規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)在政府首長領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立履行法定職責(zé)，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。審計(jì)必須按照黨委、政府、人大、政府各部門和社會各界的需求，來“生產(chǎn)”、供給公共“產(chǎn)品”。要更好地發(fā)揮審計(jì)的作用，必須在堅(jiān)持獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，立足于開放性。獨(dú)立性是基礎(chǔ)，開放性是保證。堅(jiān)持開放性，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：一是必須緊緊圍繞中心，自覺地開放審計(jì)產(chǎn)品的供給市場，也就是說，黨委、政府、人大、老百姓需要什么，我們就生產(chǎn)什么、開放什么。二是必須胸襟寬闊、超越自我，也就是我們在每一個臺階上都不能自我滿足，要甘于自我奉獻(xiàn)、超越自我。三是必須開放審計(jì)過程，自覺地接受社會各方面的監(jiān)督。比如，審計(jì)計(jì)劃的制定、審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施、審計(jì)報(bào)告的形成、審計(jì)信息的生成，都應(yīng)當(dāng)在依法保守黨和國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的情況下，向社會公開。四是充分利用各種資源，形成監(jiān)督合力。包括利用社會上的工程技術(shù)人員來彌補(bǔ)審計(jì)機(jī)關(guān)專業(yè)人才不足、人員結(jié)構(gòu)不合理的問題；在審計(jì)過程中，利用經(jīng)過驗(yàn)證是可靠和可信的內(nèi)部審計(jì)資料和成果；在進(jìn)行審計(jì)工作規(guī)劃和決策時(shí)，利用審計(jì)學(xué)會等科研機(jī)構(gòu)的研究成果等等。五是要完善公告制度，進(jìn)而完善公開制度。實(shí)踐證明，審計(jì)結(jié)果公告制度，對于提升審計(jì)的效果具有重要意義。審計(jì)機(jī)關(guān)作為行政公開透明的重要推動力量，要帶頭公開預(yù)算，不僅公開預(yù)算的執(zhí)行情況，還要公開每年審計(jì)工作的績效情況，以審計(jì)公開的實(shí)際行動，切實(shí)推進(jìn)政府的公開和透明。

　　3.提高科學(xué)管理能力[5]

　　審計(jì)管理能力強(qiáng)弱，與審計(jì)工作質(zhì)量和水平有著密切的關(guān)系。提高科學(xué)管理能力，就要用科學(xué)的理念、制度和手段對審計(jì)整個工作流程實(shí)施管理。在計(jì)劃安排上，就是要圍繞中心、突出重點(diǎn)，以此做出統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)安排。在審計(jì)實(shí)施上，就是要進(jìn)行全過程、各環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制，嚴(yán)把審計(jì)復(fù)核關(guān)，進(jìn)一步落實(shí)審計(jì)過錯責(zé)任追究制。要加強(qiáng)審計(jì)成本管理，縮減審計(jì)時(shí)間，減少審計(jì)成本，提高審計(jì)效率。要加強(qiáng)信息管理，提高信息利用率。此外，還要強(qiáng)化審計(jì)文書管理。要在提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平的基礎(chǔ)上，提高審計(jì)人員的寫作水平，公文處理水平，確保審計(jì)業(yè)務(wù)文書用詞準(zhǔn)確、客觀，經(jīng)得起推敲。同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、檔案管理也十分必要。針對有限的審計(jì)資源，加強(qiáng)審計(jì)資源科學(xué)整合是當(dāng)務(wù)之急。尤其在人員配置上，打破各職能部門的界限，實(shí)行優(yōu)化組合，是克服人員結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)配備不合理的有效途徑。

　　國家安全是政府責(zé)任的首要環(huán)節(jié)，是民主民生的根本保障，國家審計(jì)關(guān)注國家治理，關(guān)注政府責(zé)任；國家安全的內(nèi)涵將隨著政府責(zé)任和政府能力的不斷發(fā)展而不斷擴(kuò)充，基于政府責(zé)任和國家安全的國家審計(jì)事業(yè)也必將長期發(fā)展和壯大[6]。

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