內(nèi)容摘要：我國(guó)的行政公開制度建設(shè)從80年代初期就已經(jīng)開始了，其中最早推行的是全國(guó)農(nóng)村基層組織的村務(wù)公開制度。隨后，一些地市以及省級(jí)機(jī)關(guān)、國(guó)家職能部門相繼進(jìn)行了政務(wù)公開以及相關(guān)制度的研討與試點(diǎn)，如地方立法聽證會(huì)等。我國(guó)行政公開制度尚存在一些亟待解決的問題，如行政公開的主體以及內(nèi)容范圍狹窄，方式簡(jiǎn)單，對(duì)于不予公開的救濟(jì)手段規(guī)定不足。為此必須完善行政公開的立法使之法制化，以及進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)這一制度內(nèi)涵的研究和明確公開的方式等等。

　　關(guān)鍵詞：行政公開制度　問題　對(duì)策

　　行政公開制度對(duì)于抑制腐敗、倡導(dǎo)廉政、提高工作效率有著極其重要的作用，是從源頭上從根本上治理腐敗的戰(zhàn)略措施，它是現(xiàn)代民主國(guó)家的一項(xiàng)必備制度。行政公開是現(xiàn)代行政法的重要原則，也是行政民主與行政法制的前提和基礎(chǔ)。行政公開制度是指行政主體在實(shí)施行政行為的過程中，除法律規(guī)定的情形外，必須將其行政行為公開于社會(huì)和相對(duì)方，讓其知曉和了解相關(guān)情況的一種制度，內(nèi)容十分廣泛，主要包括法律公開、情報(bào)資料公開、行政決定公開、程序公開、公務(wù)員的相關(guān)情況公開。

　　一、我國(guó)行政公開制度的現(xiàn)狀

　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和民主制度的完善，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政公開制度給予了高度重視，我國(guó)公開制度在各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)中逐步建立起來(lái)，如北京市工商行政管理局行政執(zhí)法公開制度（暫行）中就規(guī)定了執(zhí)法的內(nèi)容和期限；辦事的程序；收費(fèi)的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)；違反公示行為的處罰規(guī)定。公安系統(tǒng)發(fā)布了《公安部關(guān)于在全國(guó)公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開制度的通知》。相關(guān)的理論研究也在走向深入。

　　我國(guó)的行政公開制度已經(jīng)有一定基礎(chǔ)，其中最重要的是已經(jīng)形成了以中央和地方政府機(jī)構(gòu)主持的機(jī)關(guān)報(bào)等大報(bào)為核心，以《國(guó)務(wù)院公報(bào)》、《中華人民共和國(guó)法律匯編》、《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編》、《人民日?qǐng)?bào)》等定期出版物為依托，以各種形式的法律、法規(guī)匯編為補(bǔ)充的法律公告體系。也存在一定的依申請(qǐng)公開的立法。如《行政復(fù)議法》第23條第2款規(guī)定：申請(qǐng)人、第三人可以查閱被申請(qǐng)人提供的書面答復(fù)、做出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕。

　　實(shí)踐中的做法主要是通過一些政策對(duì)行政公開的內(nèi)容、形式、監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系作出規(guī)定。政策的共同點(diǎn)主要有：

　�。�1）規(guī)定公開的主要內(nèi)容

　　法律、法規(guī)和規(guī)章制度公開；辦事程序和辦事時(shí)限公開、承辦部門和人員公開、辦事結(jié)果公開、收費(fèi)收稅公開、廉政規(guī)定、監(jiān)督辦法和責(zé)任追究公開。

　　（2）公開的形式根據(jù)

　　公開的內(nèi)容和公開的范圍、對(duì)象采用不同的公開形式。如向社會(huì)公開，公開的內(nèi)容主要是通過報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾化社會(huì)傳媒；向相關(guān)群眾公開的內(nèi)容主要是通過設(shè)立辦公大廳、印發(fā)辦事指南（明白卡）、設(shè)置公開欄、咨詢服務(wù)臺(tái)等形式；對(duì)于向單個(gè)對(duì)象公開的內(nèi)容則采用通報(bào)、信函、回訪等形式；向機(jī)關(guān)內(nèi)部人員公開的內(nèi)容，則采用通報(bào)會(huì)、文件、談話、專欄等形式。

　�。�3）公開的程序

　　公開程序的制定采用了我國(guó)政策制定的一貫做法。先讓各部門拿出公開方案，方案中除了包括相關(guān)的職能規(guī)定、法律法規(guī)、辦事標(biāo)準(zhǔn)、辦事程序和期限等內(nèi)容以外，還要規(guī)定違反規(guī)定的責(zé)任追究和處罰措施，以及負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施的機(jī)構(gòu)和方式。

　�。�4）建立公開的監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系

　　一般做法是建立政府內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，把政務(wù)公開列入干部考核的范疇，同時(shí)建立外部評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制，如設(shè)立市民投訴中心，定期進(jìn)行民意調(diào)查。

　　二、我國(guó)行政公開制度存在的主要問題

　　行政處罰法等相關(guān)法律、法規(guī)的頒布和政策的建立對(duì)于推行行政公開制度起到了非常好的作用，對(duì)于改善干群關(guān)系、提高工作效率、預(yù)防和治理腐敗有著明顯的作用。但是也仍然存在著一些差距和問題：

　�。�1）缺乏對(duì)于行政公開理論的深入研究，將行政公開與相關(guān)制度混淆使用

　　實(shí)踐中公開制度主要有：政務(wù)公開、廠務(wù)公開、審務(wù)公開、村務(wù)公開、街居務(wù)公開、立法公開、行政公開。有些人對(duì)行政公開的內(nèi)涵和范圍界定不清，在研究中和實(shí)務(wù)中任意擴(kuò)大或者縮小行政公開制度的范圍、方式。如實(shí)踐中對(duì)于行政公開的界定主要有以下幾種：最廣義說(shuō)，一切有關(guān)公共事項(xiàng)都應(yīng)該予以公開。廣義說(shuō)，代表性觀點(diǎn)有：所謂行政公開，就是指國(guó)家權(quán)力在其運(yùn)作過程中，除法律規(guī)定的特殊情形外，必須依照法定的程序予以公開，從而使黨政機(jī)關(guān)的所有事物和活動(dòng)都置于人民的普遍監(jiān)督和關(guān)注之下。狹義說(shuō)，代表性觀點(diǎn)有：所謂行政公開，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國(guó)家行政管理職權(quán)的過程中，通過一定的形式，依法將有關(guān)行政事務(wù)的事項(xiàng)向社會(huì)公眾和特定的人公開，使其參與討論和決定國(guó)家事務(wù)、公共事務(wù)和公益事務(wù)，對(duì)行政權(quán)實(shí)施監(jiān)督的原則和制度。最狹義說(shuō)，代表性觀點(diǎn)有：行政公開是指政府機(jī)關(guān)的政務(wù)活動(dòng)除涉及國(guó)家安全或國(guó)家秘密并由法律規(guī)定不得公開的內(nèi)容外，通過多種形式公之于眾。

　　對(duì)比上述觀點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于行政公開的主體范圍和形式存在不同認(rèn)識(shí)。如最廣義說(shuō)中行政公開的主體包括了黨、政、軍、法院、檢察院等各級(jí)系統(tǒng)，甚至包括了實(shí)行自治的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和企業(yè)的廠務(wù)公開。而廣義說(shuō)將行政公開的主體范圍界定為黨政機(jī)關(guān)，狹義說(shuō)將行政公開的主體界定為國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，最狹義說(shuō)將行政公開的主體界定為政府機(jī)關(guān)。將行政公開等同于政務(wù)公開，或者是將行政公開的范圍擴(kuò)大到村務(wù)公開等屬于居民自治范圍的事項(xiàng)，或者將行政公開的公開范圍僅限于行政機(jī)關(guān)的公開，而忽視了法律、法規(guī)及規(guī)章授權(quán)組織的公開，這樣做不利于行政公開制度的進(jìn)一步發(fā)展。

　　（2）行政公開具有濃厚的政策性，缺乏相應(yīng)的制度保障

　　行政公開制度一經(jīng)推出，立即為各地廣泛推行，但因其濃厚的政策性，缺乏相應(yīng)的制度保障，導(dǎo)致實(shí)用主義和形式主義盛行，在行政公開的范圍和內(nèi)容等方面表現(xiàn)出隨意性和零散性，難以成為穩(wěn)定的制度。同時(shí)，有的地方片面理解中央領(lǐng)導(dǎo)的講話，將行政公開的范圍局限于解決群眾最關(guān)心的問題，只要群眾滿意就行，而不管行政公開本身的制度建設(shè)。這種做法在行政公開制度初期是不可避免的，但是不應(yīng)成為一種習(xí)慣性的思維和做法。這種做法暴露了一種實(shí)用主義的傾向。同時(shí)行政公開的推行存在著任意性和持續(xù)性，落實(shí)未能法制化。由于行政公開主要在基層政府和地方政府中實(shí)施，中央還沒有明確的法律和法規(guī)對(duì)行政公開的事項(xiàng)作出明確規(guī)定，因此，行政公開的實(shí)施具有較強(qiáng)的彈性，行政公開的實(shí)施受制于當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)、權(quán)威和創(chuàng)造力，如果領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到位，給予高度重視，并有足夠的權(quán)威推行和協(xié)調(diào)政務(wù)公開，制定有力可行的策略和措施，那么行政公開就能夠開展得好，落實(shí)得深。反之，行政公開就落實(shí)不了，就會(huì)流于形式，走過場(chǎng)。這種現(xiàn)象也反映了行政公開制度的濃厚政策性，具有濃厚的“清官意識(shí)”和“不確定性。”

　�。�3）行政公開的主體范圍狹窄

　　由于中央在建立行政公開制度的初期，曾經(jīng)指出地方基層政權(quán)是行政公開的實(shí)施重點(diǎn)，所以當(dāng)前各級(jí)政府在實(shí)施行政公開的過程中，對(duì)基層的注意力較多，行政公開的主體主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和市縣級(jí)的政府機(jī)關(guān)，中央機(jī)關(guān)和省部級(jí)機(jī)關(guān)基本上處于原來(lái)的狀態(tài)。同時(shí)理論界對(duì)于行政公開主體也缺乏深入研究，研究重點(diǎn)主要集中在行政公開的義務(wù)主體，對(duì)于行政公開的權(quán)利主體的研究較少。當(dāng)然，隨著中國(guó)加入WTO之后解決透明度問題的需要，相關(guān)部級(jí)機(jī)關(guān)也正在擬定相關(guān)政策。

　�。�4）行政公開的內(nèi)容范圍狹窄

　　現(xiàn)行制度關(guān)于行政公開內(nèi)容的規(guī)定非常不完善，最大的缺點(diǎn)表現(xiàn)在對(duì)于除外事項(xiàng)的解釋過于寬泛。如對(duì)于行政公開的內(nèi)容一般的界定是“除國(guó)家規(guī)定保密以外的其他事務(wù)”，這樣的界定實(shí)際上是非常不明確的。以《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》的規(guī)定為例，保守國(guó)家秘密法完全偏重于對(duì)國(guó)家機(jī)密的保護(hù)，以防范國(guó)家機(jī)密的外泄為核心。對(duì)國(guó)家機(jī)密的適度開放及開放程序沒有明文規(guī)定。同時(shí)該法將國(guó)家秘密的密級(jí)分為“絕密”、“機(jī)密”、“秘密”三級(jí)，似乎有對(duì)國(guó)家秘密的等級(jí)分類過多的嫌疑，容易造成國(guó)家秘密的泛濫。確定何為國(guó)家秘密沒有一個(gè)較為明確的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家機(jī)關(guān)享有較大的自由裁量權(quán)，在實(shí)踐中很容易將國(guó)家秘密擴(kuò)大化，使得在具體實(shí)施行政公開的過程中，行政主體往往以國(guó)家秘密為由拒絕向公眾提供信息。

　　因此，在以后的立法中，應(yīng)該明確何為國(guó)家的秘密事項(xiàng)，何為國(guó)家機(jī)關(guān)可以公開的對(duì)象，應(yīng)該確定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，明確公開和秘密的界限。

　�。�5）行政公開的方式簡(jiǎn)單

　　行政公開制度中，公開的方式是多種多樣的，各種不同的公開方式構(gòu)成了行政公開的制度多樣性�，F(xiàn)行制度中多采用主動(dòng)公開方式和對(duì)所有人公開，除此之外，還有依申請(qǐng)公開的方式和對(duì)利害關(guān)系人的公開。不同的公開方式的公開范圍、公開對(duì)象、救濟(jì)途徑都是不一樣的，應(yīng)該加以區(qū)分。

　�。�6）行政公開的手段落后在現(xiàn)行行政公開制度的手段中，多局限于通過印制小冊(cè)子、上墻公開、工作流程表等傳統(tǒng)媒體方式公開，或者是公開的范圍多局限于行政公開主體的組織內(nèi)部，公眾如果需要獲得信息，往往需要前往義務(wù)主體內(nèi)部獲得信息，這種做法不利于提高行政公開的效率。即使強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)上政府的概念和網(wǎng)上公開的手段，但網(wǎng)頁(yè)上的信息或是更新得較慢或是內(nèi)容狹窄、時(shí)間短、隨意性大。如筆者曾經(jīng)登錄某直屬局網(wǎng)站，網(wǎng)頁(yè)公開內(nèi)容中介紹領(lǐng)導(dǎo)人員的章節(jié)竟然是其某前任因貪污被判處有期徒刑的領(lǐng)導(dǎo)，網(wǎng)頁(yè)公開內(nèi)容的陳舊可見一斑。

　�。�7）對(duì)于不予公開的救濟(jì)手段規(guī)定不足

　　現(xiàn)行制度中，如果義務(wù)主體不予公開，最多只是追究?jī)?nèi)部責(zé)任，缺乏對(duì)不予公開的法律救濟(jì)途徑。

　　三、完善行政公開制度的對(duì)策

　�。ㄒ唬┩晟菩姓�公開立法，實(shí)現(xiàn)行政公開的法制化

　　在社會(huì)主義法治國(guó)家中，行政應(yīng)該是法治行政，要逐步使法律法規(guī)成為行政機(jī)關(guān)行為的主要合法性依據(jù)。如前所述，我國(guó)的行政公開制度有政策性強(qiáng)的不足之處，政策作為行政公開制度建立初期的主要依據(jù)是可以理解的，但是在全國(guó)推行行政公開制度并使之更加深入，有必要制定和頒布行政公開方面的法律法規(guī)，對(duì)行政公開的主體、機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序、救濟(jì)途徑等相關(guān)問題作出規(guī)定。從世界范圍看，行政公開制度的立法模式主要有兩種：一種是制定《信息公開法》、《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《政府采購(gòu)法》等行政公開方面的特別法，其他程序方面的總則性規(guī)定適用《行政程序法》。代表國(guó)家有美國(guó)和日本；第二種是沒有特別法的規(guī)定，相關(guān)問題規(guī)定在《行政程序法》中，代表國(guó)家為德國(guó)。中國(guó)應(yīng)該在吸取外來(lái)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上根據(jù)中國(guó)行政公開的現(xiàn)實(shí)情況，制定出有中國(guó)特色的行政公開立法。在立法安排上，應(yīng)該先制定《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《政府采購(gòu)法》、《信息公開法》等特別法、然后在這些法律的基礎(chǔ)之上，制定統(tǒng)一的行政程序法。

　�。ǘ�）加強(qiáng)對(duì)于行政公開制度內(nèi)涵的研究

　　行政公開制度是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)、法律、規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的企事業(yè)組織和公務(wù)員依法主動(dòng)或者依申請(qǐng)將除國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以外的其他事項(xiàng)予以公開的制度。行政公開制度不同于政務(wù)公開制度，政務(wù)公開除了包括行政公開制度以外，還包括其他諸如院務(wù)公開、檢務(wù)公開等公開制度。行政公開制度不同于村務(wù)公開制度，因?yàn)榇鍎?wù)公開制度屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。因此說(shuō)我國(guó)公開制度是由不同層級(jí)的制度組成的。

　�。ㄈ�）逐步擴(kuò)大行政公開的義務(wù)

　　主體范圍目前行政公開的主體范圍主要集中在各級(jí)行政機(jī)關(guān)中，其中又主要集中在基層行政機(jī)關(guān)。而實(shí)際上行政公開的主體范圍不僅僅局限于行政機(jī)關(guān)，而且應(yīng)該包括行政機(jī)關(guān)之外的其他行政主體，如法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的行使國(guó)家行政權(quán)力的組織。在實(shí)際推行中，對(duì)于行政主體的行政公開，可以采用先以行政機(jī)關(guān)的行政公開為龍頭，取得一定經(jīng)驗(yàn)后再行擴(kuò)大到法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織。

　�。ㄋ模┥钊胙芯啃姓�公開的公開方式

　　根據(jù)公開方式的不同，行政公開可以分為主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開；根據(jù)公開對(duì)象的不同，行政公開可以分為對(duì)所有人公開和對(duì)利害關(guān)系人的公開；根據(jù)公開的地點(diǎn)不同，可以將之分為公報(bào)的公開、閱覽室的公開、復(fù)制的公開；根據(jù)收費(fèi)與否，可以分為免費(fèi)的公開和收費(fèi)的公開。在我國(guó)，行政公開的主要形式是行政主體主動(dòng)公開，缺乏對(duì)于依申請(qǐng)公開的詳細(xì)規(guī)定和深入研究，從而影響了行政公開的效果，因此，我們應(yīng)該加強(qiáng)行政公開方式的多樣化，增加依申請(qǐng)公開的規(guī)定和對(duì)利害關(guān)系人公開的規(guī)定。

　　1、主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開主動(dòng)

　　公開是指國(guó)家行政主體及其工作人員按照法律規(guī)定的義務(wù)主動(dòng)將國(guó)家行政主體及其工作人員的有關(guān)情況登載在有關(guān)報(bào)紙上、公報(bào)上或者國(guó)家行政主體及其工作人員主動(dòng)公開有關(guān)情況的一種公開方式。依申請(qǐng)公開是指權(quán)利主體按照一定的程序和條件向負(fù)有公開信息義務(wù)機(jī)關(guān)和工作人員請(qǐng)求公開某項(xiàng)情報(bào)的方式。

　　2、對(duì)所有人公開和對(duì)利害關(guān)系人公開

　　對(duì)所有人公開就是公開的對(duì)象是國(guó)家的全體公民、組織，沒有資格上的限制。而對(duì)利害關(guān)系人公開就是公開的對(duì)象僅限于和公開的資料、信息、消息有利害關(guān)系的特定人。在對(duì)所有的人公開的方式中，行政主體公開的對(duì)象是國(guó)家的全體公民、組織，沒有資格上的限制，而對(duì)利害關(guān)系人公開的對(duì)象僅限于與公開的資料、信息、消息有利害關(guān)系的人。如《行政處罰法》第31條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定以前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人做出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)。這是公開的范圍僅限于當(dāng)事人�！缎姓�復(fù)議法》第23條第2款規(guī)定：申請(qǐng)人、第三人可以查閱被申請(qǐng)人提供的書面答復(fù)、做出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕。這時(shí)的公開范圍僅限于申請(qǐng)行政復(fù)議的申請(qǐng)人和行政復(fù)議第三人。我國(guó)澳門地區(qū)行政程序法第60條（利害關(guān)系人之資訊權(quán)）規(guī)定：如私人有所請(qǐng)求，有權(quán)取得由行政當(dāng)局提供與其中直接利害關(guān)系之行政程序進(jìn)行情況之資訊，并有權(quán)獲知對(duì)該程序作出之確定性決定�！度鹗啃姓�程序法》第26條規(guī)定：當(dāng)事人或者其代理人有權(quán)就本身之案件，向原處分官署或該官署所指定之邦之官署所在地，請(qǐng)求閱覽卷宗。由此可見，前者的范圍遠(yuǎn)大于后者的范圍。這也是這兩種公開方式最大的區(qū)別。

　　（五）擴(kuò)大行政公開的范圍

　　行政公開的范圍是行政公開中一個(gè)最基本的問題。世界各國(guó)對(duì)于行政公開的范圍有兩種不同的立法例：一種是列舉行政公開的事項(xiàng)；一種是采用概括式加排除式的規(guī)定。首先概括規(guī)定行政主體的信息應(yīng)該予以公開，然后再采用排除式的規(guī)定例外事項(xiàng)，例外事項(xiàng)一般為國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私。

　　美國(guó)情報(bào)自由法采用第一種立法例。具體如下：第一，規(guī)定行政機(jī)關(guān)在原則上應(yīng)主動(dòng)積極對(duì)任何人公開行政機(jī)關(guān)所掌握的情報(bào)、資料；第二，對(duì)免除公開事項(xiàng)（exemptions），規(guī)定了具有可行性的標(biāo)準(zhǔn)，取代了舊法中的含糊不清的規(guī)定；第三，行政主體對(duì)拒絕公開負(fù)舉證責(zé)任，行政主體必須向行政裁判機(jī)構(gòu)或者法院證明拒絕行為符合法定的不予公開標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還應(yīng)該注意對(duì)于個(gè)人隱私或者商業(yè)秘密的公開范圍問題和不予公開的訴訟。

　　因此，我國(guó)行政公開對(duì)于公開內(nèi)容可以采用概括式和列舉式模式：

　�。�1）行政主體應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容

　　①行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件；②行政主體的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、職責(zé)權(quán)限以及辦事規(guī)則；③行政主體的相關(guān)工作人員的錄用、考核、獎(jiǎng)懲、任免以及相當(dāng)級(jí)別公務(wù)員的收入；④行政主體的財(cái)產(chǎn)收支要公開；⑤行政執(zhí)法依據(jù)、程序、過程、認(rèn)定事實(shí)、救濟(jì)途徑等；⑥其他重大行政事項(xiàng)以及決策過程。

　�。�2）不予公開的內(nèi)容

　　①國(guó)家秘密；②商業(yè)秘密；③個(gè)人隱私。

　　（3）行政主體對(duì)不予公開的事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任

　�。�六）建立和完善行政公開制度的救濟(jì)制度

　　根據(jù)有權(quán)利有救濟(jì)的法律原理，行政公開制度應(yīng)該有救濟(jì)程序的保障。在現(xiàn)代國(guó)家的行政公開制度中，普遍建立了行政公開的法律救濟(jì)原則。申請(qǐng)救濟(jì)的人一般有兩種，要求反對(duì)公開的任何反對(duì)公開的利害關(guān)系人。根據(jù)申請(qǐng)人獲取救濟(jì)原則，當(dāng)申請(qǐng)人的請(qǐng)求權(quán)遭到了國(guó)家機(jī)關(guān)的不當(dāng)否決時(shí)①，或者是利害關(guān)系人認(rèn)為申請(qǐng)人的請(qǐng)求構(gòu)成了對(duì)自己的損害②，有權(quán)獲得救濟(jì)，可以向行政機(jī)關(guān)或者法院提起情報(bào)公開的訴訟。③對(duì)于救濟(jì)制度的規(guī)定，各國(guó)有不同的立法情況，有的國(guó)家采用“窮盡行政救濟(jì)”的原則和相對(duì)人選擇原則。

　　我國(guó)現(xiàn)行的行政公開制度中對(duì)于權(quán)利主體的救濟(jì)權(quán)利規(guī)定得比較粗糙，在大多數(shù)的關(guān)于行政公開制度的規(guī)定中沒有規(guī)定權(quán)利主體有獲得救濟(jì)的權(quán)利。因此，在以后的制度中，不僅要賦予當(dāng)事人查閱卷宗的權(quán)利，課予行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公布有關(guān)資料的義務(wù)，而且要賦予當(dāng)事人就行政公開享有的行政救濟(jì)權(quán)，直到請(qǐng)求司法審查權(quán)。

　　如可以通過擴(kuò)大解釋行政復(fù)議法、行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，將不予公開的行為納入受案范圍。行政復(fù)議法第6條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依據(jù)行政復(fù)議法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議。根據(jù)此項(xiàng)規(guī)定，凡是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯合法權(quán)益，即可以向行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議。因此，現(xiàn)在的關(guān)鍵問題就在于論證相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)提起公開行政機(jī)關(guān)掌握的資料、情報(bào)的請(qǐng)求時(shí)遭到的拒絕是一個(gè)具體行政行為。相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)提出的公開行政機(jī)關(guān)資料、情報(bào)的請(qǐng)求，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該按照法律規(guī)定的程序?qū)ο鄬?duì)人的請(qǐng)求予以回應(yīng)。行政機(jī)關(guān)的拒絕是影響相對(duì)人的權(quán)利的一種具體措施，該具體措施針對(duì)的對(duì)象是請(qǐng)求公開行政機(jī)關(guān)情報(bào)的申請(qǐng)人，拒絕的后果直接影響到相對(duì)人自身的合法權(quán)利或者利益。

　　因此，相對(duì)人可以依據(jù)行政復(fù)議的該項(xiàng)規(guī)定向行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議。同樣道理，對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)拒絕復(fù)議或者相對(duì)人對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定不服或者相對(duì)人直接向人民法院提起行政訴訟的，相對(duì)人仍然可以向人民法院提起行政訴訟。

　　注釋：

　�、佟∪毡緦W(xué)者認(rèn)為知情權(quán)是一種抽象的權(quán)利，而開示情報(bào)請(qǐng)求權(quán)才是實(shí)體法上的具體的權(quán)利，所以居民依照條例行使情報(bào)開示的請(qǐng)求權(quán)被拒絕時(shí)，該居民才可以向法院提起訴訟請(qǐng)求救濟(jì)，可以參見野村好弘：《情報(bào)公開和個(gè)人情報(bào)的保護(hù)》，肖賢富譯，《法學(xué)譯叢》，1992年第1期，第14頁(yè)；杜鋼建、劉杰：《日本情報(bào)公開法的制定與實(shí)施》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2000年第2期，第95頁(yè)。

　�、凇∶绹�(guó)的情報(bào)自由法規(guī)定了反情報(bào)自由訴訟制度，具體制度可以參見：王名揚(yáng)著：《美國(guó)行政法》（下），中國(guó)法制出版社，1995年1月第1版，第1015—1021.

　　③　如美國(guó)法典第5章行政程序第552條第1款第6項(xiàng)第1目規(guī)定：如果（每個(gè)機(jī)關(guān)的）裁決部分或者全部支持了原拒絕提供檔案材料的決定，應(yīng)通知申訴人可以依據(jù)相關(guān)規(guī)定要求法院對(duì)該裁定進(jìn)行司法申查。日本《情報(bào)公開法》也對(duì)情報(bào)自由訴訟案件的管轄和案件移轉(zhuǎn)做出了規(guī)定。