摘要：文章概述了安徽農村稅費改革試點的背景、內容、成效與出現的新問題，對由此提出的國家與公民基本財產關系的法津定位、農業(yè)稅法的制定、涉農財政轉移支付制度的完備等問題進行了探討；文章提出了修訂憲法關于公民財產權的規(guī)定、制定財政基本法并確立財政法治原則、制定農業(yè)稅法、引入按人均財政收入為因素之一計算一般性轉移支付數額、重大的涉農財政問題由權力機關決定等新的思路；文章認為，農村稅費改革，決非拉動內需的權宜之計，而是涉及大多數人口法律權利和財產權益的重大制度變革，其成功需要全社會的政治和法律共識，而農村稅費改革既需要財政法治的保障，也必然推動財政法治的不斷完善。

　　關鍵詞：農村稅費改革；財政法治；農業(yè)稅法；財政轉移支付制度 

　　從2000年起，安徽開始實行農村稅費改革試點。一年多來的試點實踐表明，農村稅費改革，既是農村中財政分配關系的重大調整，也提出了財政法律制度建設方面的新課題。為此，本文擬首先分析安徽農村稅費改革的背景、主要內容及實際效果，進而分析農村稅費改革提出的幾個財政法方面的主要問題，并就此提出作者的一些初步思考。

　　一、安徽農村稅費改革的背景、內容與初步效果

　　2000年從安徽開始的農村稅費改革，是新舊世紀之交中國改革發(fā)展進程的必然產物。首先，從經濟方面看，20世紀70年代末開始的以實行聯(lián)產承包責任制為主要形式的農業(yè)改革，曾是中國經濟增長的一個強大推動力。但進入90年代之后，由于農業(yè)生產力水平并無較大的實質性提高，因此，聯(lián)產承包制對農業(yè)發(fā)展的推動作用已大體上全部得以釋放，農業(yè)發(fā)展對整個國民經濟發(fā)展的重要性程度大大降低。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展經歷了短暫的輝煌之后，進入了比較冷靜的調整和十分激烈的競爭時期。農業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的這種狀況，使得農民的收入增長十分緩慢。例如，安徽省從1997年起，在農民人均收入已接近2000元的情況下，連續(xù)三年提出使農民人均收入達到2000元的目標，但均未實現。農民收入增長緩慢，又直接制約著國內市場需求的拉動，影響著整個國民經濟的增長。同時，城鄉(xiāng)經濟和生活水平的二元化，農業(yè)勞動比較效益的大幅度下降，使得大量青壯年農民進城務工，這固然為城市建設和發(fā)展充實了有生力量，但由于青壯年農民是農業(yè)發(fā)展最可寶貴力量，他們的大量離鄉(xiāng)，不能不使農業(yè)發(fā)展的長期經驗積累和農業(yè)生產力的實質性提高受到重大影響。由此可見，進行農村稅費改革，減輕農民負擔，提高農業(yè)的比較效益，是促進農業(yè)生產發(fā)展，拉動內需增長，從而保證整個國民經濟增長的迫切需要。

　　其次，從政治方面看，自實行農業(yè)聯(lián)產承包責任制之后，農村先后經歷了取消人民公社、撤區(qū)并鄉(xiāng)、建立和完備村民委員會制度等多項政治體制方面的改革。從總體上看，這些改革擴大了基層民主，推動了農村經濟建設和各項社會事業(yè)的發(fā)展，但在相當一些地方，由于政治體制改革遠未配套，加之沒有完全按照法律規(guī)定和中央的指示執(zhí)行，結果也出現了一些新問題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員眾多，相當一部分不屬于財政供給范圍，完全靠增加農民負擔來供養(yǎng)。二是一些基層干部不能適應市場經濟條件下政府職能轉變和領導方式轉變的要求，工作方法簡單粗暴，在負擔問題上農民意見較大，在安徽和其他地方，都出現過農民大規(guī)模上訪的事件，有些地方農村基層干群關系緊張。三是從中央到地方的條條主管部門為了顯示政績，熱衷于各種檢查、達標和評比活動，如要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所辦公用房必須達到若干平方米，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產與銷售額必須達到一定指標等等。在沒有財力保證的情況下，只有靠增加農民負擔來完成這些任務。屢禁不止的亂集資、亂收費、亂攤派之風，對不甚了解法律和政策的農民來說，危害尤烈。這反過來又加劇了農村干群之間的緊張關系。據筆者的調查，很多農村基層干部在十分艱苦的條件下努力工作，主觀上也不希望增加農民負擔，但對于上面交辦的各項工作，卻不得不努力完成。所有這些都表明，對農村的財政分配關系進行系統(tǒng)的改革，從源頭上遏制農民負擔加重的趨勢，關系到農村社會的安定和基層政權的建設。

　　按照國務院批準的農村稅費改革方案，安徽農村稅費改革的實體內容可歸納為三個取消、一個逐步取消、兩項調整和一項改革。三個取消是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消農村教育集資等專向農民征收的行政事業(yè)性收費以及政府性基金和集資（不含水費、電費等市場化收費的生產服務性收費），取消屠宰稅。其中前兩項改革前主要用于農村各項事業(yè)開支，如義務教育、計劃生育等，取消后統(tǒng)由財政供給。屠宰稅過去實際上按人頭收取，并不按實際是否有牲畜和是否屠宰，所以予以取消。一個逐步取消是逐步取消義務工和勞動積累工。過去兩工每年約30個，主要用于興建小型農田水利工程或公益性工程�？紤]到尚有一些在建工程，故將分三年逐步取消，以后小型公益性工程將實行一事一議，由村民自主決定。兩項調整一是適當調整農業(yè)稅稅率，從過去實際負擔的土地常產的約3%調高到不超過7%，實際上是把一部分過去不規(guī)范的鄉(xiāng)村征收改為按稅收征管辦法征收，以彌補財政對農村事業(yè)方面的支出。另一項調整是調整農業(yè)特產稅，主要內容是不再實行生產和流通環(huán)節(jié)重復征稅，并適當調整稅率。一項改革是改革村提留的征收和使用辦法，將過去的公益金和管理費改為農業(yè)稅附加來征收，并且不超過農業(yè)稅的20%，過去的公積金則改為由村民一事一議自主決定。

　　安徽農村經過2000年一年的改革，收到了一些較好的效果。一是有效地減輕了農民的負擔。據測算，不考慮集資因素，2000年農民負擔比上年減輕達20%以上。①二是農業(yè)分配關系比過去規(guī)范了，尤其是征管環(huán)節(jié)較過去統(tǒng)一和規(guī)范了。三是通過推行一事一議，促進了農村的基層民主政治建設。四是推動了基層政府機構、干部人事制度、財政、教育等多方面的配套改革。五是改善了農村的干群關系。②但是，稅費改革的初步進行，也帶來了一些新問題。一是農村義務教育、計劃生育等社會事業(yè)，過去主要靠鄉(xiāng)和村的三提五統(tǒng)作為經費來源，改革之后如何從財政支出方面予以保障，還沒有形成一種比較定性、合理和可持續(xù)發(fā)展的機制。二是干部供養(yǎng)與機構改革方面，由于歷史形成的機構和人員包袱沉重，在稅費改革之后，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權運作發(fā)生了經濟保障方面的問題。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟改革和人員精簡比中央和省一級難度大得多，不象國務院的機構改革，可以把相當一部分精簡人員安排到國有企業(yè)、事業(yè)單位或帶薪讀研究生。如何安排好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的分流人員，是一個對社會穩(wěn)定有重大影響的課題。三是農田水利基本建設方面，由于公積金改為一事一議，而村的規(guī)模比較小，通過這種方式，很難為一些農田水利工程籌集資金。③四是農村公益事業(yè)建設和社會發(fā)展基礎設施建設方面，由于公益金改為農業(yè)稅附加，今后財政對這方面的支出保障機制也有待于完善。目前農村稅費改革試點仍在進一步深入推進，期待著通過逐步探索找到解決這些問題的辦法。

　　二、農村稅費改革和國家與公民之間基本財產關系的法律定位

　　農村稅費改革的背景之一，是亂集資、亂收費、亂攤派現象屢禁不止，嚴重增加了農民負擔，引起干群關系緊張。即使在城鎮(zhèn)，三亂現象也一度成為公害。三亂現象屢禁不止固然有多方面的原因，但最根本的原因，在于現行憲法和法律在國家與公民尤其是農民的財產關系問題上，沒有做出明確的規(guī)定。我國現行《憲法》中關于國家與公民之間財產關系的規(guī)定比較簡單，僅在關于國家基本制度的第一章總綱的第十三條中規(guī)定，國家保護公民合法財產的所有權和私有財產的繼承權；而在規(guī)定公民基本權利與義務的第二章中，并未規(guī)定公民享有私人財產所有權或財產權，僅在第五十六條規(guī)定，公民有依照法律納稅的義務。哪些國家機關有權向公民和農民征集收入，其形式、程序和條件如何，對違法的征集如何處罰和救濟，本來應當是我國憲法和財政基本法的重要內容，但直到目前，我國現行立法中對此并沒有明確的規(guī)定。這就意味著，對國家機關來說，并不存在任何對其征集行為的法律約束。

　　我國憲法中對國家與公民之間財產關系規(guī)定的簡單化，與計劃經濟時代的歷史背景密不可分。在計劃經濟時代，企業(yè)是政府的附屬物，其盈虧都由財政享受或負擔，政府的財政收入主要來自國有企業(yè)，因此國家與公民個人的財政關系問題，并沒有十分鮮明地表現出來。同時，除財政手段外，國家還可通過計劃價格調整等來影響國民收入的分配，財政關系變化對公民個人的影響不太直接和明顯。

　　改革開放以來，情況已經發(fā)生了很大變化。首先，公民個人的私有財產大量增加，不斷推出的各項打破平均主義大鍋飯的改革措施，使個人的生存和發(fā)展對個人財產的依賴程度更高，凸顯了私有財產在現階段的中國對個人發(fā)展的重要性。其次，個人所得稅的普遍繳納和種種收費的盛行，也使得公民個人與國家的財政關系顯性化。再次，在我國社會主義初級階段，以公有制經濟為主體、多種經濟成分共同發(fā)展的格局將長期存在。個人擁有大量生產資料早已不再是禁區(qū)。在相當長的一個時期內，不但不大可能對個人生產資料的所有制采取社會主義改造措施，而且政府仍將會大力推動非公有制經濟的發(fā)展。在這個時期中，法律對國家與公民之間的財政關系如何規(guī)定，對這一部分生產資料能否得到有效利用至關重要。在法律地位不明確或有風險的情況下，非公有制經濟的發(fā)展就難以有重大的進展。最后，從國際背景來看，對我國境內的涉外企業(yè)而言，它們與國家之間的財政關系是直接而明顯的。隨著外資的不斷涌入，尤其是加入世界貿易組織之后，這類企業(yè)自然會提出明確國家與居民財政關系的要求。從上述這些變化來看，我國憲法中關于國家與公民之間一般財產關系的規(guī)定已經不能反映今天的現實，需要充實和完善。一是應當取消憲法中對私有財產保護的種種限制詞，并按照有關國際公約的規(guī)定，承認公民私有財產權的基本權利性質；二是要明確規(guī)定，任何組織和個人，非依憲法或法律的明文規(guī)定，不得以國家名義或行使國家權力向公民直接或變相地征集收入，也不得非法增加公民的財產負擔和義務，違反者除須承擔財產責任外，不得再擔任公職；三是明確政府獲得財政收入的基本形式是稅收，一切規(guī)費和使用費的征收以及以國家名義進行的借貸，也必須按照法定程序進行。

　　從20世紀80年代以來，我國法學界出現了一些介紹和研究稅收法定原則的文獻，對促進財政法學研究的深入和我國財政法制尤其是稅收法制的完備發(fā)揮了積極作用。從我國的現實情況看，在我國確立財政法治原則可能更為必要。稅收法定，只涉及政府以稅收形式征集收入，基本不涉及財政支出。在我國，財政預算收入和各種非稅形式的預算外收入數量上大體相當，顯然，稅收法定原則對這部分收入的征集至少在形式上難以適用。同時，財政支出與財政收入相比，更需要法律的規(guī)范。因此，在修訂憲法的同時，制定我國的《財政基本法》，確立財政法治原則，可能是完備財政法治、尤其是保證農村稅費改革成功的一項重要措施。也是農民能夠抵制各種不合理負擔，并在政府

　　財政支出方面獲得應有權益的根本保障。財政法治，應當是我國依法治國方略的題中應有之意。財政法治原則，主要包括財政職權法定、收支形式法定、收支程序法定、收支主體法定和財政責任法定五個方面的內容，限于篇幅，對此只能另文探討了。

　　三、農業(yè)稅法的制定問題

　　我國現行的《農業(yè)稅條例》，是全國人大常委會于1958年6月3日頒布和實施的。自那時以來，農村經歷了人民公社化、“文革”、聯(lián)產承包責任制的改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展等諸多變化，整個國民經濟和社會發(fā)展也已有了翻天覆地的變化，因此該條例已經明顯不能適應今天的情況。例如，該《條例》規(guī)定農業(yè)稅以實物繳納為主，納稅人有運送義務，而早在1985年，大部分地方就已按財政部的通知改為主要折征代金。此外，條例中一些反映特定歷史時期中事物的詞匯，如人民委員會、農業(yè)生產合作社、個體農民等，也已不復存在。同時，我國已經制定了《農業(yè)法》和《稅收征收管理法》，實行了分稅制的財政體制，這些因素，使得《農業(yè)稅條例》在已完成其歷史使命的情況下，應當由新的農業(yè)稅法來取代，盡管條例中的某些內容還值得在完善的基礎上予以保留。

　　在農業(yè)稅的征收實踐中，目前主要是財政部和國家稅務總局發(fā)出的行政性文件起主導作用，地方政府對本地的農業(yè)稅稅率，在上一級政府確定的平均稅率幅度內，享有相當大的決策權。在農村稅費改革的進程中，一個十分值得重視的問題是，不僅要著眼于農民的負擔確定為多少才合理，更重要的是，要建立一種具有法律約束力的制度，使農民負擔的形式和形成機制以法定的形式確定下來，而農業(yè)稅法，正是實現這一目標的主要形式。

　　我國地域遼闊，各地農業(yè)發(fā)展極不平衡，在農業(yè)產業(yè)結構、產品結構、人均耕地面積、氣候條件等方面差別也很大。在這種情況下，要制定一部規(guī)定十分細致的統(tǒng)一農業(yè)稅法，將是相當困難的。但是，經過農村稅費改革的探索，在認真研究的基礎上，就農業(yè)稅的一般原則和主要規(guī)則制定一部統(tǒng)一的農業(yè)稅法，還是可能的。例如，多年來實行的逐級確定不同地區(qū)有差別的平均稅率制度，就較好地保持了統(tǒng)一性和照顧不同地區(qū)的差別，可以在農業(yè)稅法中予以完備。再如，各地農業(yè)稅的適用稅率，是由各級政府在上一級政府確定的平均稅率幅度內確定，今后應當規(guī)定，各級地方政府在確定本地農業(yè)稅的適用稅率時，應當報請本級人民代表大會常委會批準或備案�？傊�，制定一部比較完備的農業(yè)稅法，應當是農村稅費改革的一項重要目標。目前的稅費改革試點，依據的是黨委和政府的行政性文件，在制定程序的民主性、透明度、權威性和法律上的可執(zhí)行性方面，都不能與法律相提并論。在試點階段這樣做，便于及時總結經驗不斷完善，一旦條件比較成熟，應當及時將改革的成果以農業(yè)稅法的形式固定下來。

　　四、財政轉移支付制度的完備問題

　　近年來，收入分配差別問題是一個熱門話題。城鄉(xiāng)之間收入和生活水平的巨大差距已是大家一致認同的不爭事實。安徽農村稅費改革試點之后，農民的負擔雖然減輕了，但農村發(fā)展的問題依然十分突出。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級收入大幅度減少，農村的義務教育、計劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生等項事業(yè)受到一定的影響。公益金和管理費改為農業(yè)稅附加之后，對農村公益事業(yè)的財政支出還沒有形成有保障的穩(wěn)定機制。公積金改為村民一事一議，受到村規(guī)模較小的限制，實際上很難籌集到足夠資金進行生產性基礎設施的建設。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于收入大幅度減少，甚至連人員工資都難以保證，以至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不輪流外出打工。

　　這些情況表明，在進行稅費改革的同時，必須建立相應的對農村和農業(yè)的財政支出機制，來保障農村經濟和社會發(fā)展，穩(wěn)定農村基層政權，否則稅費改革就難以獲得成功。

　　對農業(yè)和農村地區(qū)的財政轉移政支付，首先應當從公平正義的法律理念出發(fā)。不難注意到，我國農村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和村一級財力的極度貧乏，與城市財政預算內外支出的寬裕，是同時并存的。近幾年，城市的公檢法三機關大都興建了新的辦公樓；各級各類國家機關配備的交通工具和通訊工具，在嚴格管理的情況下，仍然不斷地更新?lián)Q代。盡管我們不反對城市里較高級別的干部門可以有較好的較方便的工作條件，但同時也應考慮到，農村干部在更為艱苦的環(huán)境和條件下工作，因此應當在對他們的財政保障上更為有力。農業(yè)和農村對國家的財政貢獻的確在不斷下降，④農業(yè)稅的實際負擔水平也一直在下降。⑤但我們同時也應看到，農業(yè)生產力水平低下，主要是歷史原因造成的，其中包括政策上的原因。同時，城市里的國有資產，按照憲法的規(guī)定，是全民所有的財產，全體農民有權利享受使用這些資產所帶來的收益。長期以來，國家雖然對農業(yè)進行了投入，農民也直接或間接地享受著國家提供給全體公民的國防、高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務，但計劃經濟時代，農業(yè)對我國工業(yè)發(fā)展的積累做出了很大貢獻，是一致公認的。相比之下，國家財政對農民生活和生產條件的改善所提供的財力支持是不夠的�？梢姡瑹o論是按照能力標準還是按照受益標準，目前對農業(yè)的財政支出與公平原則的要求都有相當的距離。我國是單一制的社會主義國家，小平同志多年前就提出先富帶后富、實現共同富裕的發(fā)展目標，在目前農民收入增長緩慢制約整個國民經濟發(fā)展，城市建設日新月異農村仍缺乏最起碼的基礎設施的情況下，應當把對農業(yè)和農村地區(qū)的財政轉移支付制度的建立作為當務之急。

　　在1994年實行分稅制的財政體制改革之后，我國在建立財政轉移支付制度方面已開始了有益的嘗試。但由于各方面條件的制約，現行分稅制體制中還保留著許多舊體制下的不合理因素，基本上沒有改變原有的不盡公平的地區(qū)間財力分配格局。在對農業(yè)和農村地區(qū)的財政轉移支付方面，今后應在完善現行財政體制的過程中特別注意處理好以下幾個問題：一是在現行的核定各省、市、自治區(qū)的標準支出辦法之中，提高農業(yè)支出所占的比例和各類涉農支出標準，由此提高農業(yè)省區(qū)的標準支出數額。二是在各省區(qū)標準收入計算和征收努力程度考核方面，充分考慮農業(yè)省區(qū)的基礎設施狀況和自然條件，如交通、通訊的現狀等，使之能夠反映與發(fā)達工業(yè)省區(qū)的實際差距。三是改進現行的以各省區(qū)收支均衡為基準的一般轉移支付計算辦法，逐步引入同時兼顧各省區(qū)人均財政收入均衡的一般轉移支付辦法，使人均財政收入因素和各省區(qū)財政收支平衡需要的因素，在一般性轉移支付的決定中共同起作用。在起步時，人均財政收入因素的比重可以比較低，以后則應逐步提高，直至超過各省區(qū)財政收支平衡因素。努力實現這一點，是保證國家統(tǒng)一、發(fā)展協(xié)調、農業(yè)振興和農村繁榮的長久之計。四是除一般性轉移支付之外，增加轉移支付中涉農專項支出的種類和數量。尤其要充分考慮到農村稅費改革之后大中型農田水利基礎設施建設和流域綜合治理方面的財力保障需要。

　　財政轉移支付制度的改革和完備，不僅僅是計算方法的改進或改變，而是涉及到各種利益調整的深刻變革。為了使這種調整能夠平衡各方利益，形成穩(wěn)定的機制，必須制定財政轉移支付法，并擴大各級國家權力機關對轉移支付問題的審議和決策權。目前財政轉移支付基本上由國家行政機關決定。在財政體制改革初期，行政部門在調查研究、制定方案等方面多做工作，是理所應當的，但今后凡是涉及財政轉移支付制度的建立和年度實施方案的決策，應當由國家權力機關決定，或者由其常設機關決定。

　　農村稅費改革給法律工作者們、尤其是財政法的研究者們提出了許多新的課題。除本文論及的幾個問題之外，諸如農村社會保障的問題、農業(yè)稅的征管體制問題、分稅制的相應完善問題等，都值得進一步研究。本文對幾個問題的簡要探討也說明，農村稅費改革，并非只是為了拉動內需的權宜之計，而是關系到占我國人口70%的農民的法律地位和財產權益問題，從而也關系到國家性質和發(fā)展前途問題。農村稅費改革也絕不僅僅是經濟問題，它的成功需要全社會的政治和法律共識。農村稅費改革的成功既需要財政法律制度的保障，也必然推動財政法律制度自身的不斷完善。中國作為一個農業(yè)大國，自古以來的財稅制度就是以農業(yè)賦稅為主要內容。目前我國仍是一個農業(yè)人口占人口多數的國家。對涉農財政問題的研究，理應得到學界更多的關注。只有及時把農村稅費改革的成果以法律形式固定下來，農民的利益才能得到切實和穩(wěn)定的保障，農村乃至整個中國的發(fā)展才有希望。

　　「注釋」

　　[1]中共安徽省委常委、安徽省人民政府副省長張平：《關于農村稅費改革問題》，中共安徽省委黨�！秷蟾孢x》，2000年第3期，第7-8頁。

　　[2]參見中共安徽省委書記王太華在安徽省農村稅費改革工作會議上的講話，《安徽日報》2000年6月8日第1版。

　　[3]周焱：《安徽農村稅費改革調研報告》，《經濟理論與經濟管理》，2000年第5期，第74-75頁。

　　[4]僅就稅收收入而論，農業(yè)各稅在國家全部稅收收入中所占的比重從1950年的約40%下降為1998年的約7%；詳見樓繼偉主編：《新中國50年財政統(tǒng)計》，經濟科學出版社2000年版，第70-72頁。

　　[5]農業(yè)稅及附加占農村實產量的比重，1951年為14.5%，1998年為2.3%，出處同上，第74-75頁。