1996年10月施行的《中華人民共和國行政處罰法》第一次以法律形式確立了聽證制度。1996年9月28日由國家稅務(wù)總局制定的《稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法（試行）》（以下簡稱《聽證程序試行辦法》）結(jié)合稅收工作特點，對行政處罰法規(guī)定的聽證制度作了詳細規(guī)定。由于該聽證程序試行辦法制定之初限于時間及技術(shù)原因，體例設(shè)置不盡科學(xué)，涉及實際操作的條款規(guī)定過于原則、簡單，部分地方難免存在一些疏漏。在實際執(zhí)行中存在頗多問題。如有的稅務(wù)機關(guān)恐懼稅務(wù)行政處罰聽證，從而盡量避免聽證；有的在適用《聽證程序試行辦法》時組織聽證的主體機關(guān)錯誤；有的則在聽證過程中程序出現(xiàn)嚴(yán)重錯誤等。修改和完善《聽證程序試行辦法》的工作已勢在必行，應(yīng)當(dāng)盡快開展。結(jié)合工作實踐，筆者認(rèn)為完善《聽證程序試行辦法》的體例設(shè)置可考慮從以下三個方面進行。

　　一、正確看待聽證制度的社會價值，明確稅務(wù)行政處罰聽證程序的基本目的

　　稅務(wù)行政處罰聽證程序的目的在于弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，給予當(dāng)事人就重要的事實表達意見的機會。其本質(zhì)便是公民運用法定權(quán)利抵抗行政機關(guān)可能的不當(dāng)行政行為，縮小公民這類“弱勢群體”與行政機關(guān)之間地位不平等所造成的巨大反差。同時，稅務(wù)機關(guān)通過聽證可以使稅務(wù)機關(guān)對擬作出的稅務(wù)行政處罰行為進行反省和檢查，找出不足和缺陷，對稅務(wù)行政處罰行為進行自我矯正，彌補處罰行為實體上、程序上的缺憾，從而作出正確的稅務(wù)行政處罰行為。

　　聽證還是稅務(wù)機關(guān)有針對性地實施稅法宣傳的絕佳時機。通過稅務(wù)行政處罰聽證，可以使聽證當(dāng)事人搞清事實、溝通意見，既提高了稅務(wù)機關(guān)自身的執(zhí)法能力，又能促進相對人依法納稅意識的提高。在聽證程序中，雙方享有平等的資格，處于平等的地位。通過公開的聽證程序，實施陽光行政，增加行政透明度，同時更有利于人民群眾的監(jiān)督。

　　在構(gòu)建社會主義和諧社會的今天，聽證制度本身有著重大的社會價值并且在建設(shè)和諧社會中發(fā)揮著重大作用，它有利于監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，且利于當(dāng)事人依法維護其合法權(quán)益；有利于培養(yǎng)行政機關(guān)同公民之間的良好公共關(guān)系，促進行政管理秩序的改善；有利于對整個社會進行政策、法制的宣傳教育，培養(yǎng)整個社會的公正感，讓法律正義以看得見的方式實現(xiàn)，更具有說服力。

　　二、借鑒西方發(fā)達國家的行政聽證程序設(shè)置，健全完善稅務(wù)行政處罰聽證程序的基本框架

　　《聽證程序試行辦法》沒有采用一般規(guī)章的布局將條款規(guī)定細分，而是籠統(tǒng)地作了23條規(guī)定。這樣的體例設(shè)置是與《聽證程序試行辦法》從制定到出臺的時間緊、經(jīng)驗不足等因素分不開的。由于部分條款的順序安排沒有考慮到連貫性，使整個《聽證程序試行辦法》體例顯得比較雜亂，容易影響到對條文內(nèi)容的理解，不利于實際操作中對條文的檢索。這樣的體例設(shè)置，已經(jīng)不能適應(yīng)實際操作使用的要求。因此，必須借鑒西方行政程序較為發(fā)達國家的行政聽證程序的設(shè)計，完善體例設(shè)置。

　　縱觀西方行政程序較為發(fā)達國家的行政聽證程序，一般涉及以下幾項內(nèi)容：（1）聽證主持人；（2）當(dāng)事人制度；（3）聽證范圍；（4）證據(jù)制度；（5）案卷制度；（6）代理人制度及具體行政聽證程序。結(jié)合現(xiàn)在我國其他部門對聽證體例的設(shè)置，建議修訂《聽證程序試行辦法》時，可以參考以下程序框架設(shè)計：第一章，總則；第二章，聽證適用范圍；第三章，聽證的告知、提出和受理；第四章，聽證的組織機關(guān)和聽證人員；第五章，聽證參加人；第六章，證據(jù)；第七章，聽證會的舉行；第八章，法律責(zé)任；第九章，附則。這樣，既傳承了《聽證程序試行辦法》的原則性內(nèi)容，又有利于在該框架內(nèi)加入已經(jīng)經(jīng)過基層實踐檢驗、必須增加的新內(nèi)容。

　　三、結(jié)合稅務(wù)工作實踐，健全完善稅務(wù)行政處罰聽證的基本內(nèi)容

　　（一）保障行政相對人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和知情權(quán)，完善告知程序的規(guī)定

　　稅務(wù)行政處罰聽證程序是事中監(jiān)督機制，也是行政相對人的救濟途徑之一。行政處罰聽證程序應(yīng)當(dāng)充分保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和知情權(quán)。《聽證程序試行辦法》依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，在第三條和第四條規(guī)定了實施稅務(wù)行政處罰聽證如何告知，但是對于《聽證告知書》的內(nèi)容，當(dāng)事人提出聽證申請的方式（書面還是口頭），如何確定聽證申請的時間均沒有作出規(guī)定，在實踐中難以操作。建議將《聽證告知書》內(nèi)容確定為：1.當(dāng)事人的違法事實和證據(jù)；2.行政處罰的理由、依據(jù)和擬作出的行政處罰決定；3.享有要求聽證的權(quán)利及提出聽證要求的期限。

　　《聽證程序試行辦法》第五條規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到當(dāng)事人聽證要求后15日內(nèi)舉行聽證，并在舉行聽證的7日前將《稅務(wù)行政處罰聽證通知書》送達當(dāng)事人，通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點，聽證主持人的姓名及有關(guān)事項。只規(guī)定了一種告知方式，在人員流動性強的今天，實踐中不好操作。應(yīng)當(dāng)借鑒各地及各部門在實施行政處罰法的具體辦法中關(guān)于告知的規(guī)定，借鑒我國民事訴訟制度規(guī)定，在修訂《聽證程序試行辦法》時規(guī)定聽證前的告知可以采用三種方式：一是書面直接送達。二是郵寄告知。三是公告送達。

　　（二）明確職能分離原則，確定聽證主持人的超然地位，規(guī)定“聽證會組成人員”的產(chǎn)生方式，明確聽證員職責(zé)和人數(shù)。

　　行政處罰法第42條第1款第4項規(guī)定了職能分離原則，即“聽證由行政機關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避”?！堵犠C程序試行辦法》規(guī)定，稅務(wù)行政處罰的聽證，由稅務(wù)機關(guān)負(fù)責(zé)人指定非本案調(diào)查機構(gòu)的人員主持。

　　但現(xiàn)行《聽證程序試行辦法》規(guī)定過于粗放，因為“非本案調(diào)查人員”的范圍十分廣泛，可以是負(fù)責(zé)案件調(diào)查部門的其他人員，也可以是本機關(guān)其他部門的人員，還可以是機關(guān)首長。盡管國家稅務(wù)總局后來將聽證主持人定位于本行政機關(guān)的法制機構(gòu)工作人員，仍難以避免這類人員與調(diào)查人員接觸及受到影響。由于稅務(wù)聽證主持人與案件調(diào)查人員同屬于一個稅務(wù)機關(guān)，有可能會在聽證會舉行前，與調(diào)查人員單方面接觸影響后來聽證會的公正性。特別是在法制機構(gòu)人員擔(dān)任案件調(diào)查人員時，更難以避免這種情況。

　　現(xiàn)行《聽證程序試行辦法》在主持人人選上實行的僅僅是行政機關(guān)內(nèi)部不同人員和不同工作部門的局部職能分離，不是徹底的完全職能分離。由于只實行局部職能分離，而稅務(wù)聽證主持人與所屬行政機關(guān)具有從屬關(guān)系，其任命、任職、工資等待遇受制于稅務(wù)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒有獨立地位?？赡苁苟悇?wù)聽證程序流于形式。因此，為了保證職能分離原則的真正落實，必須在修訂《聽證程序試行辦法》時確立聽證主持人相對獨立和公正超然的法律地位。規(guī)定內(nèi)部法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)脫離調(diào)查職能，專職聽證和其他功能，體現(xiàn)行政機關(guān)內(nèi)部的分工協(xié)作與互相制約，保證程序正義的實現(xiàn)。

　　“聽證會組成人員”這一概念，行政處罰法沒有規(guī)定，也沒有提及?！堵犠C程序試行辦法》雖提出這一概念，但沒有確定“聽證會組成人員”指的是哪些人員，從條文規(guī)定中也看不出“聽證會組成人員”的職責(zé)是什么。在實踐中有的地方把聽證組織者、聽證雙方當(dāng)事人、聽證主持人等當(dāng)作稅務(wù)行政處罰聽證組成人員，由于條文規(guī)定不明，造成職責(zé)不清，爭議很大。因此，應(yīng)當(dāng)對“聽證會組成人員”具體化，增強實踐中的可操作性。根據(jù)實踐經(jīng)驗，結(jié)合《聽證程序試行辦法》確定的基本原則，筆者認(rèn)為在修訂《聽證程序試行辦法》時，應(yīng)當(dāng)將“聽證會組成人員”的概念加以明確，確定“聽證會組成人員”是以聽證主持人為主、由“非本案調(diào)查機構(gòu)的法制機構(gòu)人員”組成的三人（含三人）以上的奇數(shù)小組。為保證聽證不流于形式，還可以借鑒人民陪審員制度，規(guī)定組織聽證的機關(guān)可以聘請本單位以外的具有相關(guān)專業(yè)知識的聽證員（律師、稅務(wù)師等）參加聽證。“聽證會組成人員”的職責(zé)是代表稅務(wù)機關(guān)組織稅務(wù)行政處罰聽證，在聽證結(jié)束后共同研究處理意見報稅務(wù)機關(guān)負(fù)責(zé)人。對于分歧意見較大的，可以采取投票確定最終處理意見。這樣可以避免由聽證主持人一人組織聽證活動而可能產(chǎn)生的困難、矛盾及偏差。

　　（三）體現(xiàn)程序公正，彌補疏漏，規(guī)定當(dāng)事人除有權(quán)對聽證主持人申請回避外，還有權(quán)對聽證員、書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人提出回避申請

　　回避是程序正義的應(yīng)有之義，回避制度是為了保證案件公正審理而設(shè)立的，它是自然公正原則在現(xiàn)代法中的引申，對實現(xiàn)執(zhí)法公正有著重要意義。在《聽證程序試行辦法》中，只規(guī)定了當(dāng)事人可以對聽證主持人提出回避申請，而對于聽證員、書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人，沒有規(guī)定當(dāng)事人是否可以提出回避申請。這是當(dāng)初制訂《聽證程序試行辦法》的疏漏。因此，應(yīng)當(dāng)在修訂《聽證程序試行辦法》時規(guī)定聽證主持人、聽證員、書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人不是本案調(diào)查人員、當(dāng)事人、本案調(diào)查人員的近親屬；擔(dān)任過本案的證人、鑒定人的而又與本案的處理結(jié)果有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)自行回避。當(dāng)事人及其代理人有權(quán)申請回避；同時還應(yīng)當(dāng)規(guī)定對當(dāng)事人申請回避的決定權(quán)，規(guī)定當(dāng)事人申請聽證員、書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人回避的，由聽證主持人決定；申請聽證主持人回避的，由舉行聽證會的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人決定。

　　（四）嚴(yán)格執(zhí)行案卷排他性原則，明確聽證筆錄在行政處罰中的作用和地位

　　案卷排他性原則是指行政機關(guān)按照正式聽證程序作出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人未知悉和未論證的事實為依據(jù)。目的是保障當(dāng)事人有效行使陳述意見的權(quán)利和反駁不利于己證據(jù)的權(quán)利。在2005年7月1日實施的行政許可法已經(jīng)確立了聽證筆錄排他性原則，因而這一原則也應(yīng)當(dāng)成為《聽證程序試行辦法》增加的新內(nèi)容。

　　根據(jù)我國行政處罰法有關(guān)規(guī)定，聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章?！堵犠C程序試行辦法》第18條規(guī)定，聽證的全部活動，應(yīng)當(dāng)由記錄員寫成筆錄，經(jīng)聽證主持人審閱并由聽證主持人和記錄員簽名后，封卷上交稅務(wù)機關(guān)負(fù)責(zé)人審閱?？梢娦姓幜P法對聽證筆錄的地位和作用并無明確規(guī)定?！堵犠C程序試行辦法》對于聽證筆錄在稅務(wù)行政處罰決定中應(yīng)起何作用，也沒有明確。如果不規(guī)定聽證筆錄在行政處罰中的作用和地位，那么，聽證程序也就只是稅務(wù)機關(guān)實行法治的裝飾品，當(dāng)事人的合法權(quán)益也就談不上得到充分尊重和保障。此外，聽證程序一般是在稅務(wù)機關(guān)根據(jù)已掌握的證據(jù)和相關(guān)規(guī)定，將擬予以處罰的通知告知納稅人后，由納稅人提出書面聽證申請才正式啟動的，如果稅務(wù)機關(guān)在聽證后根據(jù)新證據(jù)作出裁決，那么由于該新證據(jù)未經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證，當(dāng)事人的意見可能未得到充分聽取，將會根本上有悖于聽證是“聽取當(dāng)事人申辯和辯解”的內(nèi)涵，行政處罰決定的作出就可能失去公正、公平。行政訴訟法已經(jīng)規(guī)定人民法院只能以經(jīng)過當(dāng)事人質(zhì)證之后的案卷材料作為證據(jù)。所以，現(xiàn)行的稅務(wù)聽證程序中也應(yīng)當(dāng)加入“聽證筆錄排他性規(guī)則”的規(guī)定，強調(diào)聽證筆錄的排他性規(guī)則，規(guī)定與認(rèn)定案件主要事實有關(guān)的證據(jù)必須在聽證中出示，并通過質(zhì)證和辨論進行認(rèn)定，強調(diào)稅務(wù)機關(guān)不得以未經(jīng)聽證的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù)。規(guī)定聽證中收集的證據(jù)和相關(guān)文件構(gòu)成案卷，行政機關(guān)的最后裁決只能以案卷作為依據(jù)。只有這樣，才能充分發(fā)揮聽證制度在保障稅務(wù)行政管理相對人權(quán)益方面的積極作用，防止聽證程序流于形式，從而促使稅務(wù)行政處罰決定公正、公平和公開。

　　（五）為保證聽證質(zhì)量，作為對案卷排他性原則的制度保障，應(yīng)規(guī)定《聽證報告》的統(tǒng)一格式及內(nèi)容要求。

　　現(xiàn)行《聽證程序試行辦法》沒有規(guī)定聽證報告統(tǒng)一的格式及內(nèi)容要求。在實踐中，各種樣式的《聽證報告》都出現(xiàn)過，有的過于簡單，無法反映聽證中發(fā)現(xiàn)的各種問題。有的雖然篇幅很長，但沒有反映應(yīng)當(dāng)反映的內(nèi)容，更沒有起到為最后裁決提供依據(jù)的作用。因此，應(yīng)當(dāng)在修訂《聽證程序試行辦法》時，對聽證報告的內(nèi)容作出決定。《聽證意見書》最起碼應(yīng)當(dāng)載明下列事項：1.案由；2.聽證主持人、聽證員、記錄員、聽證參加人情況；3.聽證舉行的時間、地點和方式；4.案件調(diào)查人員提出的當(dāng)事人構(gòu)成違法的事實、證據(jù)和處罰建議；當(dāng)事人陳述、申辯的內(nèi)容；雙方爭議的焦點；5.認(rèn)定的證據(jù)及對本案處理的意見；6.聽證主持人的簽名和意見出具日期。