內(nèi)容摘要：農(nóng)民負擔的直接間接稅費每年至少達到7406億元，其中間接稅近5000億元。正是由于農(nóng)民不能通過公共產(chǎn)品的方式獲得其負擔的間接稅，財富主要通過間接稅和“暗稅”方式從農(nóng)村凈流出，才出現(xiàn)農(nóng)民負擔持續(xù)沉重的社會經(jīng)濟問題。當前的農(nóng)村稅費改革取得一定成效，減輕了農(nóng)民負擔，對農(nóng)村“三亂”起了遏制作用，得到廣大農(nóng)民的擁護。但由于當前的農(nóng)村稅費改革僅僅在農(nóng)民直接負擔的稅費范圍內(nèi)做文章，沒有觸及數(shù)額更大的間接稅和“暗稅”負擔，難以從根本上解決農(nóng)民負擔過重問題。要深化農(nóng)村稅費改革、解決農(nóng)民負擔問題，不僅要徹底取消對農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、“三提五統(tǒng)”和其他稅外收費攤派，而且首先必須通過對農(nóng)村地區(qū)提供公共產(chǎn)品的方式，將農(nóng)民負擔的間接稅“還給”農(nóng)民，然后逐步解決加在農(nóng)民身上的“暗稅”負擔，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體制。

　　關鍵詞：農(nóng)民負擔 農(nóng)村稅費改革 公共產(chǎn)品

　　新一屆中央領導集體將“三農(nóng)”問題列為治國安邦的重中之重加以處理，抓住了中國社會經(jīng)濟發(fā)展的根本。今年政府工作報告又做出許多減輕農(nóng)民負擔、化解“三農(nóng)”問題的重大舉措，深得民心。作為化解“三農(nóng)”問題的重要對策——農(nóng)村稅費改革試點工作全面鋪開，進展順利，取得初步成效。一定程度上減輕了農(nóng)民負擔，對農(nóng)村的“三亂”起了遏制作用。中央最近又提出進一步深化農(nóng)村稅費改革，其方向是取消針對的各種特別稅費，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政制度。這已經(jīng)深入到了問題本質(zhì)。本人經(jīng)過長期的理論分析和實際調(diào)查，感到要進一步深化農(nóng)村稅費改革、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體制，首先必須分析農(nóng)民負擔的全貌，才能找到解決問題的治本之策。農(nóng)民負擔達七重之多。農(nóng)民負擔不僅僅只是納入農(nóng)村稅費改革視野的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅，三提五統(tǒng)，稅外稅費和攤派（可稱之為“老三重負擔”）。有的專家估計這些負擔全國每年約1800億。

　　農(nóng)民負擔的主要部分是目前尚不為多數(shù)人所認識的間接稅費負擔（每年近5000億）和“暗稅”負擔）本文稱之為“新四重”負擔） .“新四重”負擔的第一重是間接稅（包括增值稅、營業(yè)稅、消費稅、關稅等）。

　　與西方國家的稅制不同，我國實行的是以間接稅（又稱流轉(zhuǎn)稅）為主體的稅制。間接稅存在兩個顯著的特征。其一，間接稅稅含價中，人們在購買商品或消費服務時不知不覺已經(jīng)將稅收繳納了，比如農(nóng)民花了100元購買工業(yè)日用品，實際上已經(jīng)繳納了17元的增值稅。間接稅雖然透明度低，但屬于“撥鵝毛而鵝不會叫”的征收方式，納稅人抵觸小、征收容易，適合我國國情。其二，間接稅是可轉(zhuǎn)嫁稅，納稅人不等于負稅人。流轉(zhuǎn)稅形式上看，主要是由城市工商企業(yè)繳納，但實際承擔稅收負擔的不是企業(yè)而是包括農(nóng)民在內(nèi)的廣大消費者，他們在購買商品或進行消費時，將含在價格中稅收一起支付了。并且我國間接稅（流轉(zhuǎn)稅）實行生產(chǎn)地課稅制度，納稅人以城市工商企業(yè)為主，工商越發(fā)達地區(qū)其稅源也越豐富，獲得的流轉(zhuǎn)稅也越多，這樣工商業(yè)集中的大中城市獲得的流轉(zhuǎn)稅就占最大的比例，通過分稅制分得較大的份額，并作為城市公共產(chǎn)品的財力來源。中央政府、省特別是大中城市政府獲得的流轉(zhuǎn)稅收入，并不是全部由城市消費者支付的，很大一部分是由農(nóng)民消費者支付的。

　　對城市居民而言，他們負擔的流轉(zhuǎn)稅，通過獲得政府提供的各種服務（包括義務教育、城市基礎設施、社會保障、醫(yī)療保險等等）而得到補償。但農(nóng)民負擔的流轉(zhuǎn)稅卻主要轉(zhuǎn)到了城市，他們居住地政府并沒有獲得這部分由其轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民負擔的流轉(zhuǎn)稅，從而也就不可能將其作為公共產(chǎn)品的財力來源。這就形成集中納稅和分散負擔的非對稱性。財富由農(nóng)村、由縣鄉(xiāng)遠遠不斷地流向大中城市。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》提供的城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均年生活消費支出抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，可以推算出2002年農(nóng)民總消費占全部消費額的比例為32.02%，由此進一步推算出農(nóng)民作為消費者當年負擔的流轉(zhuǎn)稅為3964.59億元， 這筆稅收主要集中到中央和大中城市，農(nóng)民所在地鄉(xiāng)村政府并不能使用它們。

　　“新四重”負擔的第二重是農(nóng)民承擔的增值稅“進項稅額”。由于農(nóng)民不作為增值稅的納稅人，無權開出增值稅專用發(fā)票，不能將進項稅額轉(zhuǎn)由農(nóng)產(chǎn)品采購商或消費者負擔，而自己要負擔進項稅額。歐盟也對農(nóng)民免征增值稅，但對農(nóng)民均采用“統(tǒng)一稅率補償”的辦法將進項稅額還給農(nóng)民 .我國沒有此項規(guī)定。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》提供的農(nóng)村居民人均生產(chǎn)經(jīng)營支出的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，可推算由于對農(nóng)民免征增值稅而導致其負擔購買農(nóng)業(yè)投入品的進項稅額2002年達到831.04億元，這筆稅收同樣主要集中到中央和大中城市，農(nóng)民所在地鄉(xiāng)村政府并不能使用它們……

　　綜上所述，農(nóng)民實際負擔的間接稅近5000億元。就農(nóng)民而言，本來通過流轉(zhuǎn)稅負擔了稅收，應該與城市居民一樣獲得公共產(chǎn)品，鄉(xiāng)村政府的運行費用、農(nóng)村地區(qū)義務教育、社會保障、基本的交通等公共基礎設施應當由這筆稅收支付。但實際上農(nóng)民負擔的這些稅收卻到了城市手中，或一部分通過分稅制上交中央，而中央主要的投資方向是城市，這樣農(nóng)民就得另外支付農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、“三提五統(tǒng)”、稅外收費和各種攤派來維護鄉(xiāng)村政府、義務教育等必需的公共產(chǎn)品。這是目前城市特別是工商業(yè)發(fā)達的大城市財政寬裕，而多數(shù)縣鄉(xiāng)財政吃緊、對農(nóng)民稅外收費難以禁止的根本原因。我國農(nóng)民人均稅費高于城鎮(zhèn)居民人均稅費，但所獲得的公共產(chǎn)品不僅微乎其微，而且在獲得某些具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)的多數(shù)公共服務（如基礎教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務、公用電信服務、電力供應、燃料供應、清潔水供應和治安管理服務等）時要支付遠遠高于城市的價格。即使他們進入城市務工，與城市居民同樣繳納稅費（甚至比之更重），但由于身份的緣故，他們不能在城市社會中獲得平等的地位和相同的機會，他們付出同樣勞動不能得到相同報酬，他們不能享有社會保障，他們的子女不能擁有同等的教育機會，他們在城市建設和文明進步中做出了巨大貢獻，但并不能共享文明的成果。農(nóng)民負擔重得益少，存在典型的非對稱財政機制。不考慮上述這種財富流動的本質(zhì)，只在直接稅費范圍內(nèi)轉(zhuǎn)變形式，當然無法徹底解決問題。

　　如果說間接稅屬于法律規(guī)定的“明稅”，農(nóng)民不僅負擔了這些“明稅”的相當一部分，并且得不到補償。而且還要承當傳統(tǒng)的“暗稅”和現(xiàn)代“暗稅”。傳統(tǒng)“暗稅”，即“工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差”，據(jù)有的學者估計改革后通過傳統(tǒng)“暗稅”平均每年從農(nóng)業(yè)部門流向城市工商部門的資金高達811億元。這是農(nóng)民“新四重”負擔的第三重。

　　“新四重”負擔的第四重是現(xiàn)代“暗稅”，以工業(yè)化、城市化過程中土地等資源被征用，而補償不足、喪失社會保障而造成的財富轉(zhuǎn)移。1987-2001年期間，平均每年被征用的耕地為214萬畝，按每畝補償不足的差額8萬元（按福建省會近郊中等耕地耕種中等價位經(jīng)濟作物經(jīng)營期30年純收入折現(xiàn)值減去法定補償金額推算）計算，每年平均通過耕地征用補償不足向農(nóng)民索取的“暗稅”至少1712億元。如果土地按市場價值計算，這一數(shù)額要幾倍甚至幾十倍于此。

　　按照經(jīng)濟學的基本原理，人們之所以負擔稅費，是為了獲得國家提供的公共產(chǎn)品（包括政府服務、義務教育、基礎交通、社會保障等等）。暫且不考慮“暗稅”，如果能夠?qū)⑥r(nóng)民負擔間接稅（每年近5000億元）以提供能讓農(nóng)民受益的公共產(chǎn)品方式整體地返還給農(nóng)民，即用這筆稅收支付縣鄉(xiāng)村政府費用、義務教育費用等必需的公共產(chǎn)品開支（按目前的水平計算全國約3700億元），他們不僅不需要繳納農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、三提五統(tǒng)、稅外稅費和攤派，而且他們還能從各級政府提供的公共產(chǎn)品中獲得等量或等價的利益，這些利益會使他們的生產(chǎn)條件不斷改善、生活環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。農(nóng)民整體負擔沉重問題就不會出現(xiàn)。正是由于農(nóng)民不能通過公共產(chǎn)品的方式獲得其負擔的絕大部分稅費，財富主要通過間接稅和“暗稅”方式從農(nóng)村凈流出，才出現(xiàn)農(nóng)民負擔持續(xù)沉重的社會經(jīng)濟問題。不考慮這種財富流動的本質(zhì)，在農(nóng)村內(nèi)部來解決農(nóng)民負擔過重問題，就是在“老三重”負擔范圍內(nèi)做文章，將“三提五統(tǒng)”和其他稅外稅費并入農(nóng)業(yè)稅，同時提高農(nóng)業(yè)稅稅率。這樣的改革與歷代進行的并稅式改革相比并沒有多少創(chuàng)新和進步。這樣的改革只是治標之策，難以從根本上解決農(nóng)民負擔過重問題，并不能走出黃宗羲定律的怪圈。

　　要讓農(nóng)村稅費改革走出黃宗羲定律的怪圈，從根本上解決農(nóng)民負擔問題，防止出現(xiàn)減輕農(nóng)民負擔和不降低（并且還要逐步提高）農(nóng)村公共產(chǎn)品提供水平之間的矛盾，不僅要徹底取消對農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、“三提五統(tǒng)”和其他稅外收費攤派，而且首先必須通過對農(nóng)村地區(qū)提供公共產(chǎn)品的方式，將農(nóng)民負擔的間接稅“還給”農(nóng)民，然后逐步解決加在農(nóng)民身上的“暗稅”負擔（暫且不要奢談“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和農(nóng)業(yè)保護、農(nóng)業(yè)補貼）。具體對策是：1，徹底取消對農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、“三提五統(tǒng)”和其他稅外收費攤派，將目前分5年改為分3年。農(nóng)村稅費改革從以稅代費轉(zhuǎn)變?yōu)橘M稅全免，城鄉(xiāng)實行一元化的統(tǒng)一稅制，即對從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和交易的農(nóng)民與工商企業(yè)一樣課征增值稅和個人所得稅，不征收針對農(nóng)民的特別稅。這樣徹底取消鄉(xiāng)村政府收稅收費權力，割斷基層政府向農(nóng)民攤派、搜刮的渠道，這對保持農(nóng)村地區(qū)安定穩(wěn)定，從而保證國家長治久安，將起不可估量的作用。

　　2，將農(nóng)民負擔的間接稅（“新四重”的第一、二重，近5000億元）通過逐年增加對農(nóng)村地區(qū)提供必要公共產(chǎn)品（包括縣鄉(xiāng)村政府運行費用）的方式整體地逐年地返還給農(nóng)民。這種返還不是實行由中央政府每年安排5000億元專項資金辦法，這不現(xiàn)實、也不可能，而是實行逐年實現(xiàn)、各級共擔、整體返還、適當調(diào)節(jié)的辦法。

　　逐年實現(xiàn)即分3年或5年從每年增加的財政收入中安排，逐年增加。如果通過間接稅，暫時無法滿足需要，國家也可動用包括國債、外匯儲備金、土地批租拍賣收入、甚至適度增發(fā)貨幣等辦法增加農(nóng)村地區(qū)專項基金賬戶的資金數(shù)量。同時下決心停止樓堂館所等奢侈品建設，節(jié)約資金，加大農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品的投入。

　　各級共擔即中央、省、市、縣四級按各級政府獲得的間接稅數(shù)額以32%（農(nóng)民負擔的比率）的比例提取作為基數(shù)，轉(zhuǎn)為農(nóng)村地區(qū)專項基金賬戶。

　　整體返還即不是將錢平均分給農(nóng)民，而是將農(nóng)村地區(qū)專項基金用于鄉(xiāng)村政府管理費用、鄉(xiāng)村路網(wǎng)建設、義務教育、對貧困線以下的農(nóng)村居民實行全面低保、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、農(nóng)業(yè)信貸保險、合作組織試點、優(yōu)秀人才“上山下鄉(xiāng)”獎勵等，將農(nóng)民負擔的間接稅整體地返還給農(nóng)民（具體措施筆者將另文專論）。

　　適當調(diào)節(jié)即富裕地區(qū)農(nóng)村專項基金賬戶的一定比例轉(zhuǎn)以不發(fā)達地區(qū)。

　　采取上述措施，國家雖然要在短期內(nèi)承受一定的財政壓力，但因根本上解決了長治久安問題，有利于實現(xiàn)科學的發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略，會獲得長久的社會和政治效益，同時也會促進內(nèi)需的極大增長，保證經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，從而增加財力。

　　3，在上述措施的基礎上，再通過適當?shù)闹贫劝才沤鉀Q“暗稅”問題。首先，完善土地產(chǎn)權制度，按照市場辦法評估土地價格；建立土地劃撥、征用足額補償制度或農(nóng)民參與土地收益分配的制度，讓城市化、工業(yè)化過程中失去土地的農(nóng)民通過各種市場的方式（如地權轉(zhuǎn)為股權、地權轉(zhuǎn)為租權）參與土地非農(nóng)化后經(jīng)營收益的分配。其次，將發(fā)展農(nóng)村合作組織作為重要的公共產(chǎn)品，加大投入力度，促進農(nóng)民合作組織的試點工作。由于我國農(nóng)民從來就缺少協(xié)作特別是家族親友以外的協(xié)作的習慣。因此在我國的特有國情下，合作組織難以由農(nóng)民自發(fā)形成，也很難由市場機制推動建立，必須將發(fā)展農(nóng)村合作組織作為公共產(chǎn)品，由政府加以推動。通過建立合作組織，讓農(nóng)民組織起來，逐步具有市場主體的地位和力量，從而有能力在購買或銷售時進行價格談判，最終消除“工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差”。