改革開放以來特別是1994年分稅制改革以來,我國財稅體制改革取得了重要進展,但與完善社會主義市場經(jīng)濟體制的目標相比,特別是與形成有利于科學發(fā)展的體制機制的要求相比,目前財稅體制仍然存在著宏觀稅負偏高、財力事權(quán)不對稱、稅制結(jié)構(gòu)不健全、支出結(jié)構(gòu)不合理、轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范等重大問題。財稅體制改革滯后,既不利于促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型和政府轉(zhuǎn)型,不利于推動經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)入科學發(fā)展的良性軌道,甚至會進一步固化經(jīng)濟社會發(fā)展中原有的結(jié)構(gòu)性矛盾,產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)作用。推進科學發(fā)展,必須深化財稅體制改革,針對突出矛盾和問題,整體設計、分步實施、協(xié)調(diào)推進。

　　一、宏觀稅負偏高,擠壓居民收入增長,制約消費需求擴大

　　宏觀稅負是指一個國家的總體稅負水平,一般通過一個國家一定時期政府取得的收入總量占同期GDP的比重來反映?；旧嫌腥N統(tǒng)計口徑:一是小口徑的宏觀稅負,即稅收收入占GDP的比重;二是中口徑的宏觀稅負,即財政收入占GDP的比重,包括稅收在內(nèi)的納入財政預算管理的收入;三是大口徑的宏觀稅負,即政府全部收入占GDP的比重,包括稅收收入、預算內(nèi)收費、預算外收入、制度外收入等各級政府及其部門以各種形式取得的收入的總和。采用不同的指標,運用不同的方法,對中國宏觀稅負高低判斷的結(jié)論相去甚遠。從相關(guān)資料可以判斷:

　　(一)中國大口徑宏觀稅負高達30%以上,比中小口徑的宏觀稅負高出10個百分點以上

　　2008年全國稅收收入54219.62億元,國內(nèi)生產(chǎn)總值300670億元,小口徑宏觀稅負,即全國稅收收入占GDP的比重為18.03%。2008年包括稅收在內(nèi)的納入財政預算管理的全國財政收入61316.90億元,中口徑宏觀稅負,即全國財政收入占GDP的比重為20.4%,比小口徑宏觀稅負高出2.36個百分點。2008年全國土地出讓收入9600億元(比2007年13000億元有較大縮水),占當年GDP的3.19%;全國社?；鹂偸杖?3808億元,占當年GDP的4.59%;中央和地方預算外資金收入7000億元(該項收入2007年為6820.32億元,2008年數(shù)據(jù)尚未公布,暫按與2007年大致相當?shù)臄?shù)計),占當年GDP的2.33%,包括此三項在內(nèi)的大口徑宏觀稅負,即政府全部收入占GDP的比重高達30.51%,比中口徑宏觀稅負高10.11個百分點,比小口徑宏觀稅負高12.47個百分點。此外,由于制度外財政收入一般是以費的形式繳納,如果把各種打著政府名義的亂收費、亂罰款、亂攤派和一些政府部門接受企業(yè)和個人“捐贈”以及各級政府部門屢禁不止、名目繁多的“小金庫”等收入都計算進入政府收入,則全部政府收入占GDP的比重甚至會高達40%左右。

　　(二)從分稅制開始,財政收入增長迅速,宏觀稅負快速提高

　　2003—2008年,國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長10.1%,財政收入年均增長19.6%,財政收入增長速度遠快于國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度,財政收入占GDP的比重迅速從1994年的10.8%提高到2008年的20.4%,增長了1.9倍。與此相對應,城鎮(zhèn)居民人均實際可支配收入年均增長8.1%,農(nóng)村居民人均純收入年均增長5.5%,既慢于GDP增長,更慢于財政收入增長。財政收入增速是城鎮(zhèn)居民增速的2.4倍,是農(nóng)民收入增速的3.6倍。

　　(三)中國宏觀稅負高于中等發(fā)達國家,與發(fā)達國家水平相當,與所處的發(fā)展階段極不相稱

　　世界上發(fā)達國家的宏觀稅負平均在30—35%之間,上中等收入國家的宏觀稅負平均在20—30%之間,發(fā)展中國家的宏觀稅負平均在16—20%之間。盡管中國按中小口徑計算的宏觀稅負剛進入上中等收入國家的門檻,與人均GDP水平大致相當,但反映真實負擔的大口徑宏觀稅負則在發(fā)達國家的水平,這與所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟社會發(fā)展水平極不相稱。

　　(四)與發(fā)達國家實行“高稅負、高福利”政策相反,中國是在低福利水平上實行高稅負,稅負明顯偏高

　　高稅負國家往往是高福利國家,社會保障在這些國家占有非常突出的地位。OECD國家中,社會保障稅收入都是稅收收入中的頭號稅種。從社會保障支出比較視角,更能反映出問題的實質(zhì),2008年中國全國財政支出中用于社會保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出的費用9492.47億元,僅占當年GDP的3.157%,而發(fā)達國家的國家社會保障支出一般要占到GDP的10%左右。

　　宏觀稅負過高,政府在國民收入分配中切取的蛋糕過大,必然擠占企業(yè)收入和居民收入,加重企業(yè)負擔和居民負擔,不僅不利于提高企業(yè)競爭力和發(fā)展后勁,更不利于居民收入的提高。消費增長是收入增長的函數(shù),居民收入增長緩慢,必然帶來消費增長緩慢,因此,宏觀稅負過高,政府所得比重過大,必然影響內(nèi)需特別是居民消費需求的擴大,造成長期以來居民消費率一路下滑,使得擴大內(nèi)需特別是消費需求的戰(zhàn)略方針難以取得成效。

　　二、財力與事權(quán)不匹配,迫使地方政府不計代價地擴大財源

　　我國1994年的分稅制改革,在重點規(guī)范中央和地方間收入劃分的同時,對中央和地方的事權(quán)和支出責任并沒有進行大的調(diào)整,逐漸形成了收入重在中央、支出重在地方的收支格局,或通俗的“財權(quán)上移、事權(quán)下移”,現(xiàn)象,各級政府事權(quán)財權(quán)配置存在明顯的不匹配。

　　(一)財力快速上移

　　分稅制改革后,中央財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重和占全部財政收入比重迅速提高。1993年,中央財政占比22%,地方財政占比78%。1994年實行分稅制改革,當年中央財政占比迅速提高到55.7%,地方財政占比下降到44.3%。此后的1995—2006年的12年間,中央財政收入占國家財政總收入的比例平均為52%,地方財政收入占國家財政總收入的比例平均為48%。到2008年,中央財政所占的比重進一步提升到53.3%,地方財政所占的比重進一步降至46.7%。

　　(二)事權(quán)下移

　　由于事權(quán)配置重心偏低、各級政府的事權(quán)責任與其收入和行政能力不對稱。中央政府承擔的事權(quán)尤其是直接支出責任相對不足,地方政府尤其是基層地方政府承擔了過多的實際支出責任。盡管中央政府在收入分配中占54%以上,但在財政支出構(gòu)成中的比例并不高。1993年,中央財政支出占比28.3%,地方財政支出占比71.1%。1994年分稅制改革后,當年中央財政支出占比并沒有隨著收入占比的明顯提高而提高,僅為30.3%,而地方財政支出占比仍高達69.7%。此后的1995—2006年的12年間,中央財政支出占國家財政總支出的比例平均為29%,地方財政支出占國家財政總支出的比例平均為71%。到2008年,中央財政支出所占的比重進一步降低到21.4%,地方財政支出所占的比重仍高達78.6%。

　　(三)“中央請客、地方埋單”

　　由于中央與地方政府之間職責范圍界定不夠明確,含糊不清的支出大多被分配給下級政府,有些事務雖然明確歸中央或省級地方,但在實際執(zhí)行中中央和省級政府的責任部分卻下放給了基層。更由于上下級政府之間事權(quán)范圍配置的隨意性很大,在垂直體制下,一些上級的法定事權(quán)往往成為下級的當然事權(quán),往往通過所謂的政績考核、一票否決等將本級責任分解成下級的責任,使“上級請客、下級埋單”的狀況十分風行。通常,下級政府掌握的財源越少,負擔也就越重。目前我國縣鄉(xiāng)兩級財政收入占全國財政總收入的比重只占20%左右,卻承擔了近80%的義務教育支出和55—60%左右的公共衛(wèi)生支出。

　　中央與地方的財政收入明確劃定,但提供公共服務方面的事權(quán)模糊,地方政府在財力被上收而事權(quán)不變的困境下,為履行好事權(quán),必須千方百計地擴大財源。途徑之一,是做大蛋糕,盡可能多地分享25%增值稅的總量,這必然激發(fā)地方政府加大招商引資、加大投資上項目的力度以加速經(jīng)濟發(fā)展,片面追求GDP增長以增加財政收入的沖動。途徑之二,是擴大地方可獨享的收入來源,如城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等,這些收入大部分與土地有關(guān),導致地方政府在工業(yè)化城市化和“經(jīng)營城市”等口號下,大量征用集體土地和進行舊城改造拆遷,不斷擴張城市建設用地規(guī)模,發(fā)展城市建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè),大量違法圈地,以土地生財;與房地產(chǎn)開發(fā)商共同推高房價,從建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中開辟高增長稅收。許多地方政府的土地收入占財政收入的70%,土地收入成了名符其實的第一財政。

　　三、稅制結(jié)構(gòu)不合理,導致粗放型增長方式難以轉(zhuǎn)變

　　(一)主體稅種結(jié)構(gòu)失衡

　　雖然經(jīng)過1994年的稅制改革,我國建立了流轉(zhuǎn)稅(間接稅)和所得稅(直接稅)并重的雙主體稅制結(jié)構(gòu)模式,但從目前運行情況看,實際上仍是以流轉(zhuǎn)稅(間接稅)為主體的單主體稅制結(jié)構(gòu)。1994年以來,在稅收總量中,所得稅收入占比雖然有所上升,從1994年的17%提高到2007年的26%;流轉(zhuǎn)稅收入占比雖然有所下降,從1994年的74.2%降至2007年的61.8%;但現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中,流轉(zhuǎn)稅(間接稅)比重過高,所得稅(直接稅)比重過低。由于流轉(zhuǎn)稅(間接稅)是直接對企業(yè)經(jīng)營活動過程征稅而非對經(jīng)營效果(所得)征稅,難以起到所得稅(直接稅)的作用,因此,從向企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程征收流轉(zhuǎn)稅(直接稅)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚱髽I(yè)經(jīng)營所得或個人所得征收所得稅(直接稅)是一種歷史趨勢,目前大多數(shù)發(fā)達國家均采用以直接稅為主體的稅制,如OECD國家,是以所得稅和社會保障稅為主體稅種、流轉(zhuǎn)稅為輔助稅種的稅制結(jié)構(gòu),其所得稅占稅收收入的比重平均在50%左右,流轉(zhuǎn)稅比重往往不到40%。由于我國流轉(zhuǎn)稅所占比重過大,所得稅比重過小,所謂“雙主體”的稅制結(jié)構(gòu)模式實際上并未真正形成,既不利于主體稅種的相互配合,更不利于發(fā)揮所得稅在實現(xiàn)公平原則方面的調(diào)控作用。

　　(二)稅種結(jié)構(gòu)不合理

　　一是以增值稅、營業(yè)稅為主要稅種的 流轉(zhuǎn)稅,是直接對企業(yè)經(jīng)營活動過程征稅而非對經(jīng)營效果征稅,既缺乏科學性,也是導致政府收入在初次分配中所占比例過高的重要原因。

　　二是在現(xiàn)有稅種結(jié)構(gòu)中,缺乏物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅等針對不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的財產(chǎn)性稅種,缺乏針對與提供公共服務密切相關(guān)的社會保障稅、教育稅等稅種,使得再分配環(huán)節(jié)難以對收入分配不公進行有效校正。

　　三是個人所得稅起征點沒有隨著人均GDP快速提高而作出同步調(diào)整,并且未實行綜合計征,而是采用傳統(tǒng)的分項計征模式,稅率和費用扣除方法不盡合理,難以全面衡量納稅人的真實納稅能力,不能體現(xiàn)“多得多征、公平稅負”的原則,實踐中也容易造成所得來源多、綜合收入高的人少納稅的情況。

　　四是消費稅征收范圍沒有隨居民消費情況的變化而調(diào)整,一些高檔次的奢侈性消費品及行為沒有納入征稅范圍,一些與群眾生活關(guān)系密切的已課征消費稅的消費品沒有從消費稅應稅稅目中取消,致使消費稅調(diào)節(jié)力度弱化,難以適應快速發(fā)展的經(jīng)濟形勢。

　　五是現(xiàn)行資源稅制度存在著計稅依據(jù)缺乏收入彈性、資源開采地稅收收入偏低、對節(jié)約開采和有效利用資源的調(diào)節(jié)力度不夠等問題,特別是長期以來實行從量定額征收,單純根據(jù)銷售量依據(jù)固定稅額征收,這種從量而非從價計征以及以銷售量而非開采量為依據(jù)的計征模式,無法抑制企業(yè)和地方政府伴隨資源價格的增長而對資源大量開采,不利于資源節(jié)約開采利用。此外,資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制的建立也沒有邁出實質(zhì)性步伐。

　　(三)地方政府缺乏穩(wěn)定的主體稅種作為財力保障

　　現(xiàn)行分稅制體制下,稅收立法權(quán)被高度集中于中央,地方政府沒有稅收立法權(quán),加之主體稅種實行向中央集中的“共享稅”模式,地方政府特別是基層政府沒有穩(wěn)定、合法的地方稅收作為穩(wěn)定的財力保障和調(diào)節(jié)手段。特別是在全國范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅后,基層財政的主體稅種更加缺失,縣鄉(xiāng)財政本級收入進一步降低,基層政府運行更加困難。

　　出口退稅政策存在結(jié)構(gòu)性缺陷,強化了低成本的出口導向模式,影響了出口結(jié)構(gòu)的升級和外貿(mào)增長方式的轉(zhuǎn)變。物業(yè)稅等財產(chǎn)稅收的缺失,使城鎮(zhèn)政府缺乏穩(wěn)定的、能隨人口增加而增長的財政資金渠道,使地方政府只關(guān)心“土地城鎮(zhèn)化”而忽視“人口城鎮(zhèn)化”,導致大量進城農(nóng)民工落戶難。

　　四、財政支出結(jié)構(gòu)不合理,導致經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重失衡

　　(一)行政管理費增速太快、所占比重太高

　　有關(guān)統(tǒng)計表明,從改革開放初的1978年至2003年,25年間我國行政管理費用增長了87倍,行政管理支出占國家財政支出的比重從4.71%上升到2003年的19.03%。其中,行政管理支出從1986年的220億元增長到2005年的6512億元,20年間增長30倍,年均增長率19.5%;同期財政支出增長15倍,年均增長率15.4%;行政管理支出占財政支出的比重,從9.98%上升至19.19%,提高了近10個百分點。相應地,我國人均負擔的年度行政管理費用從1986年的20.5元,增加到2005年的498元,增長23倍,而同期GDP增長為14.6倍。

　　按照國際貨幣基金組織的標準,一國的行政管理支出占財政總支出的比重不超過15.6%。通常發(fā)達國家這一比重更低,日本為2.38%、英國4.19%、韓國5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%。盡管近幾年我國行政管理支出占財政總支出的比重有所下降,但2006年仍高達18.73%,這一比重,不僅比國際貨幣基金組織的標準高出3.13個百分點,更比上述發(fā)達國家分別高出16.35、14.54、13.67、12.23、11.63和8.83個百分點。

　　此外,預算外行政管理費更是大幅度上升。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,1998年我國行政事業(yè)費支出占預算外收入的比重為54.42%,2005年則達72.01%,7年間近增了近18個百分點。龐大的行政管理費支出,消耗了相當大的財政收入,加大了公共財政的負擔。

　　(二)社會性支出比重偏低

　　與OECD國家社會支出占財政總支出40—60%的比重截然相反,我國財政支出結(jié)構(gòu)中用于社會性支出的比重一直偏低,盡管社會文教支出比重從1985年的20.38%上升到2006年的26.83%,提高了6個百分點,但這一比重甚至低于1998—2001年的水平,僅相當于10年前的1997年的水平。

　　由于社會性支出增長緩慢,使我國財政用于教育支出的水平明顯偏低。1995年公共教育經(jīng)費占GDP的比重世界平均為5.2%,發(fā)達國家為5.5%,發(fā)展中國家為4.6%,最不發(fā)達國家為3.6%,而我國當年的財政性教育經(jīng)費占GDP的比重僅為2.41%,此后的10年間,這一比重一直徘徊在3%以下,不僅遠遠低于發(fā)達國家和世界平均水平,甚至還低于最不發(fā)達國家的水平。近幾年來,財政性教育經(jīng)費快速增長,2007年其占GDP比重達到了3.32%,無論從國際比較來看,還是從我國教育法規(guī)定的財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達到4%的要求來看,財政用于教育支出的水平都明顯偏低。

　　由于社會性支出增長緩慢,使我國財政用于社會保障的支出水平明顯偏低。盡管我國財政對社會保障的投入逐年增加, 2007年用于社會保障和就業(yè)的支出達到了5447.16億元,但占當年國家財政總支出的比重僅為10.94%,占當年國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為2.12%,與日本社?？傎M用占GDP的13.7%,美國的16.81%,瑞典的32.14%,英國的22.8%,德國的29.07%,法國的29.72%相比較,差距高達數(shù)倍乃至20來倍,較低的社會保障支出,使我國人民的基本保障受到極大的約束。

　　(三)經(jīng)濟性支出比重仍然偏高

　　從1985—2006年,經(jīng)濟建設支出占財政總支出的比重下降了近30個百分點,下降幅度不可謂不大,但在財政支出結(jié)構(gòu)中的比重仍占26%以上,而國際經(jīng)合組織(OECD)國家經(jīng)濟建設支出占財政總支出的比重為5—8%,我國用于經(jīng)濟建設的財政支出仍然偏大。

　　政府的財政收入過多地用于經(jīng)濟建設和行政管理費用增長,必然擠占本應用于支持醫(yī)療、教育、社保等民生領(lǐng)域的公共財政開支,造成公共財政的“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存,一方面致使政府過多地干預市場主體的活動,另一方面使政府在公共服務和社會管理方面職責嚴重缺位,阻礙著政府職能向現(xiàn)代服務型政府的轉(zhuǎn)型。更為重要的是,公共服務領(lǐng)域投入的嚴重不足,是導致社會保障覆蓋面窄、統(tǒng)籌層次低、保障水平不高的直接根源,不僅影響著社會和諧穩(wěn)定,而且越來越成為影響居民消費預期、提高即期消費水平的最重要因素,進而制約著經(jīng)濟發(fā)展中需求結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和增長方式的轉(zhuǎn)變。

　　五、轉(zhuǎn)移支付制度不完善,難以促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

　　(一)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理

　　分稅制改革后,我國的財政轉(zhuǎn)移支付形式十分復雜,既保留了原財政包干體制下的一些體制補助、專項補助、結(jié)算補助等形式,又在實行分稅制后增加了稅收返還和過渡期轉(zhuǎn)移支付等形式,形式類別很多。這種形式多樣的轉(zhuǎn)移支付制度,很容易導致管理分散和效率降低,對地區(qū)間財力的均等化作用不明顯。在現(xiàn)行中央轉(zhuǎn)移支付項目和類別中,中央對地方的轉(zhuǎn)移支付包括財力性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和中央對地方稅收返還、原體制補助等多種方式。如果將稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付進行比較,可發(fā)現(xiàn)用于均衡地區(qū)間財政能力的財力性轉(zhuǎn)移支付所占比重偏低。2007年,財力性轉(zhuǎn)移支付所占比重僅為39.16%,而稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付所占比重達60.84%。并且在財力性轉(zhuǎn)移支付中,均等化作用較強的一般性轉(zhuǎn)移支付僅占財力性轉(zhuǎn)移支付的35.3%,在中央財政轉(zhuǎn)移支付中的比重僅僅為13.7%。這種轉(zhuǎn)移支付設計很不科學,很難充分發(fā)揮中央財政轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差距的作用。

　　(二)轉(zhuǎn)移支付資金分配方式不合理

　　在分稅制改革過程中,我國在處理中央與地方間的財政關(guān)系上偏向于“增量調(diào)節(jié)”,從而延續(xù)了原體制下的分配格局,并把原體制中形成的非均衡狀況帶入了新的體制。具體表現(xiàn)在資金分配上,現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付主要通過“稅收返還”和專項轉(zhuǎn)移支付進行,既不合理又不規(guī)范。就“稅收返還”而言,不僅保留了1993年前經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)在中央對地方增值稅和消費稅返還方面的差距,而且對增量返還按1:0.3的系數(shù)確定,致使其在中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額中所占比較過高(2005年所占比重達36%以上)。由于“稅收返還”數(shù)額的確定建立在往年基數(shù)基礎(chǔ)上,不僅不能對地區(qū)間財力分配的既定格局作調(diào)整,反而會進一步拉大地區(qū)間財力的差距,導致“貧者越貧,富者越富”的分配格局。就專項轉(zhuǎn)移支付而言,由于資金分配過程不透明、分配標準和依據(jù)不明確、分配方式不規(guī)范,主觀隨意性很大,地方政府與中央的關(guān)系密切程度,以及地方政府的討價還價能力等對中央專項轉(zhuǎn)移支付資金的分配有很大影響。并且專項轉(zhuǎn)移支付項目往往需要地方政府資金作配套,有資金配套能力的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)往往比缺乏資金配套能力的欠發(fā)達地區(qū)更容易獲得更多的專項轉(zhuǎn)移支付撥款。由此可見,專項轉(zhuǎn)移支付對均衡地區(qū)間財力的作用十分有限,甚至還會擴大地區(qū)間公共服務發(fā)展水平的原有差距。

　　(三)專項轉(zhuǎn)移支付項目設置不合理

　　目前,中央專項轉(zhuǎn)移支付項目多達幾百項,項目設置過多、過濫,覆蓋面過寬、重點不突出,難以體現(xiàn)中央對地方財政支出的引導和調(diào)控作用。2007年,中央財政安排專項轉(zhuǎn)移支付6891.5億元,占轉(zhuǎn)移支付總額的49.2%。2005年,中央專項轉(zhuǎn)移支付加上財力性轉(zhuǎn)移支付中屬于專項支付的部分,占當年轉(zhuǎn)移支付總額的53.2%。由于專項轉(zhuǎn)移支付的覆蓋面過寬,造成許多項目在管理上存在著“多頭管理”現(xiàn)象。如災后補償和重建轉(zhuǎn)移支付資金的管理涉及民政、水利、交通、教育等部門,很容易造成操作中擠占挪用、監(jiān)督管理不到位、資金撥付效率低等問題。目前,一般性轉(zhuǎn)移支付作為地方財力補助進入地方預算,進入了地方人大監(jiān)督的范圍,而專項資金在使用上還缺乏有效的約束和監(jiān)督機制。

　　區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點是要使生活在不同區(qū)域間的人民能夠享有均等化的基本公共服務和大體相當?shù)纳钏?。實現(xiàn)這一目標,對于欠發(fā)達地區(qū)和資源生態(tài)環(huán)境承載能力較差地區(qū)而言,財政轉(zhuǎn)移支付是關(guān)鍵。但由于一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小,很難起到均衡全國各地區(qū)財力差距、促進區(qū)域間公共服務均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的功能。而專項轉(zhuǎn)移支付種類過多規(guī)模過大,多數(shù)項目通常又要求地方政府財政資金相配套,容易產(chǎn)生中央和地方相互“釣魚”、弄虛作假等問題?，F(xiàn)行的“稅收返還”以稅收來源地為基礎(chǔ),以1993年為基數(shù),在“多繳者多返,少繳者少返”的機制下,發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的稅收返還數(shù)量和由此帶來的財政收入差距不僅不會縮小,反而會在滾動增長中進一步拉大,弱化了稅收返還作為支付手段均衡地區(qū)財力差距的積極作用。更為重要的是,現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度未能體現(xiàn)主體功能區(qū)的要求,缺乏針對禁止開發(fā)、限制開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度和利益補償機制,難以推動主體功能區(qū)的形成。