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黨的十七大報(bào)告首次提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”,隨著今后國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展,居民收入也在逐年增長(zhǎng),越來(lái)越多的人將納入個(gè)人所得稅征收范圍,從而使該稅成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中,為推進(jìn)財(cái)政稅收體制改革明確提出“實(shí)行綜合和分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度”,為個(gè)人所得稅制模式改革指明了方向。那么,就目前而言,我國(guó)實(shí)行綜合和分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制改革已具備了那些基本條件,還有那些欠缺條件需要完善呢?筆者對(duì)此提出以下觀點(diǎn):
一、什么是分類(lèi)綜合所得稅制
分類(lèi)綜合所得稅制,又稱(chēng)為混合所得稅制,是由分類(lèi)所得稅和綜合所得稅合并而成的一種稅收制度。即:可以在目前所得分類(lèi)的基礎(chǔ)上,先以源泉預(yù)扣方法分別采取不同的稅率征收分類(lèi)稅,納稅年度結(jié)束后,由納稅人申報(bào)全年綜合各項(xiàng)所得,由稅務(wù)機(jī)關(guān)核定,統(tǒng)一按規(guī)定的累進(jìn)稅率計(jì)算應(yīng)納稅額,并對(duì)年度已納稅作出調(diào)整,多退少補(bǔ)。
實(shí)行分類(lèi)綜合所得稅制的好處:1、能充分體現(xiàn)“量能課征”的公平原則。因?yàn)樗芊从臣{稅人在一定時(shí)期(一個(gè)納稅年度)的收入水平及納稅能力,它既能實(shí)行差別課稅,又能采用累進(jìn)稅率全面課征;既能實(shí)行源頭扣繳、防止漏稅,又能將全部所得合并申報(bào);達(dá)到量能負(fù)擔(dān)的要求,等于對(duì)所得的課稅加上了“雙保險(xiǎn)”。2、能充分體現(xiàn)“源泉課稅”的法治原則。鑒于目前我國(guó)公民的足額納稅意識(shí)較低,稅收征管手段乏力,實(shí)施源泉課稅的辦法,它既能最大限度地減少稅收流失,又能防止降低適用稅率;既能更有效地調(diào)節(jié)收入分配差距,又能遏止貧富差距現(xiàn)象。因此,實(shí)施分類(lèi)綜合所得稅制符合我國(guó)現(xiàn)階段基本國(guó)情。3、能充分體現(xiàn)“稅收管理”的效率原則。它既能對(duì)所列舉的收入項(xiàng)目按規(guī)定分類(lèi)課征,又能對(duì)不同來(lái)源的收入實(shí)行綜合計(jì)算征收;既能方便于稅務(wù)部門(mén)對(duì)各項(xiàng)收入來(lái)源進(jìn)行稽征,防止稅源流失,又能方便于納稅人對(duì)各項(xiàng)收入來(lái)源進(jìn)行匯總申報(bào),避免稅負(fù)不公。因此,實(shí)施分類(lèi)綜合所得稅制可以避免將收入分散化而流失稅收,符合稅收管理的效率原則。
二、分類(lèi)綜合所得稅制改革的現(xiàn)時(shí)條件
從目前情況來(lái)看,我國(guó)個(gè)人所得稅制模式改革已具備了一些基礎(chǔ)條件,要求加快個(gè)人所得稅制模式改革的呼聲日緊。
一是政府和財(cái)稅機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)稅的重視增強(qiáng),為實(shí)施分類(lèi)綜合制提供了有利時(shí)機(jī)。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,個(gè)人所得稅在財(cái)政收入中呈現(xiàn)出逐年上升趨勢(shì),2007年全國(guó)個(gè)人所得稅達(dá)3185億元,比2006年增加733億元,增長(zhǎng)29.9%,成為第四大主體稅種。(數(shù)據(jù)引自2008年1月11日《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》電子版《2007年個(gè)人所得稅收入3185億元》)個(gè)人所得稅增長(zhǎng)幅度較大,未來(lái)仍有很大的增長(zhǎng)空間。隨著收入的增長(zhǎng),政府和財(cái)稅機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人所得稅的重視程度也進(jìn)一步增強(qiáng),國(guó)家近年來(lái)發(fā)布了一系列強(qiáng)化個(gè)稅征收管理的文件,例如新的《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令[2005]452號(hào))新增了年所得12萬(wàn)元以上的納稅人須在年度終了后3個(gè)月內(nèi)到主管稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理納稅申報(bào)的規(guī)定。又如《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)個(gè)人所得稅全員全額扣繳申報(bào)管理暫行辦法的通知》(國(guó)稅發(fā)[2005]205號(hào))規(guī)定扣繳義務(wù)人應(yīng)當(dāng)在代扣稅款的次月內(nèi),向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送其支付應(yīng)稅所得個(gè)人的基本信息、支付所得項(xiàng)目和數(shù)額、扣繳稅款數(shù)額以及其他相關(guān)涉稅信息。上述這些政策的出臺(tái)都說(shuō)明政府和財(cái)稅機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人所得稅的重視程度正日益增強(qiáng),這也為實(shí)施分類(lèi)綜合稅制提供了有利時(shí)機(jī)。
二是源泉扣繳和納稅人自行申報(bào)制度,為推行分類(lèi)綜合稅制奠定了征管基礎(chǔ)。
“源泉扣繳”制度我國(guó)已經(jīng)實(shí)施多年,并且從2006年起開(kāi)始實(shí)施針對(duì)部分納稅人的自行申報(bào)制度。從國(guó)外多數(shù)國(guó)家的實(shí)施情況來(lái)看,個(gè)人所得稅的征管多采取個(gè)人年終集中自行申報(bào)的辦法。我國(guó)新近出臺(tái)并已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施的年收入12萬(wàn)元以上納稅人年度自行申報(bào)制度,不但有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)重點(diǎn)稅源進(jìn)行監(jiān)控,而且有利于培養(yǎng)納稅人的納稅意識(shí),并且也為分類(lèi)綜合稅制改革在年終匯總申報(bào)征收奠定了基礎(chǔ)。
三是逐步建立完善的個(gè)人納稅檔案,為實(shí)施分類(lèi)綜合稅制提供了可靠的基礎(chǔ)信息。
2001年國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)高收入者個(gè)人所得稅征收管理的通知》(國(guó)稅發(fā)[2001]57號(hào))明確提出要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)高收入行業(yè)和高收入者的收入監(jiān)控力度;要進(jìn)一步完善收入申報(bào)試點(diǎn),建立納稅人和扣繳義務(wù)人編碼制度;要進(jìn)一步強(qiáng)化高收入行業(yè)的代扣代繳工作。隨著個(gè)人所得稅征管基礎(chǔ)工作的加強(qiáng),許多地方已經(jīng)為外籍個(gè)人、企業(yè)高級(jí)管理人員、高收入行業(yè)員工和其它高收入群體建立了個(gè)人所得稅檔案,并在逐步建立完善納稅人和扣繳義務(wù)人編碼制度,這就為實(shí)施分類(lèi)綜合稅制提供了準(zhǔn)確、完備的基礎(chǔ)信息。
四是信息化的飛躍發(fā)展,為實(shí)施分類(lèi)綜合稅制提供了技術(shù)保障。
近年來(lái),稅務(wù)機(jī)關(guān)和其他政府職能部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)的信息化建設(shè)迅猛發(fā)展,例如以實(shí)現(xiàn)稅務(wù)信息化為目的的“金稅工程”,人民銀行積極推進(jìn)的“征信制度”等等。只要進(jìn)一步建立、完善信息共享機(jī)制,個(gè)人的各項(xiàng)收入和支出、財(cái)產(chǎn)購(gòu)置和處置、社會(huì)保障、社會(huì)福利完全可以在稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)控范圍內(nèi),不僅能夠有效改善稅務(wù)機(jī)關(guān)征管效率,而且為向分類(lèi)綜合所得稅制轉(zhuǎn)變提供了信息和技術(shù)保障。
五是完善的身份登記和戶(hù)籍制度,為分類(lèi)綜合稅制的實(shí)施奠定了管理基礎(chǔ)。
我國(guó)的出生人口登記時(shí)就會(huì)分配對(duì)應(yīng)的身份證號(hào)碼,而且是終生不變的唯一號(hào)碼,身份登記和戶(hù)籍制度已經(jīng)比較完善。為了推行分類(lèi)綜合制,可以在涉及個(gè)人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的更多的領(lǐng)域?qū)嵭猩矸葑C登記制度,通過(guò)對(duì)個(gè)人比較重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行身份代碼標(biāo)記,稅務(wù)機(jī)關(guān)可以準(zhǔn)確掌握每個(gè)人的收入和支出情況。此外,我國(guó)獨(dú)有的戶(hù)籍登記制度為以家庭為單位進(jìn)行申報(bào)奠定了基礎(chǔ)。
六是稅法宣傳深入人心,為分類(lèi)綜合稅制的實(shí)施奠定了輿論基礎(chǔ)。
個(gè)人所得稅開(kāi)征以來(lái),各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)采取了各種手段,采用了不同形式深入宣傳個(gè)人所得稅法,使個(gè)人所得稅法在廣大納稅人中有了很深的認(rèn)識(shí),增強(qiáng)了公民自覺(jué)依法納稅的意識(shí)。特別一些大、要案的反面警示給一些偷逃稅分子帶來(lái)了一定的震懾力和影響力。隨著稅收法制宣傳教育工作的深入開(kāi)展,公民的依法誠(chéng)信納稅意識(shí)有所增強(qiáng),依法治稅工作得到了廣泛深入開(kāi)展,社會(huì)稅收環(huán)境得到明顯改善,這為分類(lèi)綜合稅制模式改革奠定了輿論基礎(chǔ)。
三、分類(lèi)綜合所得稅制改革的欠缺條件
一是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還比較薄弱。我國(guó)現(xiàn)在正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還很低,地廣人多,區(qū)域經(jīng)濟(jì)還不平衡。
二是征管水平還需進(jìn)一步提高。實(shí)行綜合與分類(lèi)稅制,管理難度大、成本高,目前的征管水平還達(dá)不到要求。
三是缺乏完善的配套措施。目前,法律、行政、經(jīng)濟(jì)、輿論等手段和其他外部配套措施還不夠完善,對(duì)個(gè)人收入無(wú)法進(jìn)行全面的監(jiān)控。
四是信息化基礎(chǔ)還達(dá)不到要求。目前,沒(méi)有建立全國(guó)性的計(jì)算機(jī)稅收信息網(wǎng)絡(luò)和每個(gè)納稅人唯一的終身不變的納稅人識(shí)別號(hào)。
四、完善分類(lèi)綜合所得稅制的實(shí)施辦法
針對(duì)目前分類(lèi)綜合個(gè)人所得稅制改革欠缺條件,筆者認(rèn)為目前應(yīng)主要強(qiáng)化和完善內(nèi)、外部管理和配套工作:
1、強(qiáng)化個(gè)人所得稅征管。
一是強(qiáng)化稅法宣傳。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)采取各種手段,采用不同形式深入宣傳個(gè)人所得稅法,使個(gè)人所得稅法入腦、入心,讓每個(gè)公民懂法、知法,增強(qiáng)公民自覺(jué)依法納稅的意識(shí)。特別要利用大、要案的震懾力和影響力來(lái)進(jìn)行反面警示。
二是實(shí)行雙向申報(bào)制度。實(shí)行雙向申報(bào)不僅是核對(duì)納稅人收入,更重要的是培養(yǎng)納稅意識(shí),為綜合分類(lèi)匯總申報(bào)奠定基礎(chǔ)。對(duì)于扣繳義務(wù)人則必須實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)定,即只要有扣繳義務(wù),不論是否有稅,都必須向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào),而且必須明細(xì)申報(bào)。
三是改善征管條件。加大對(duì)個(gè)人所得稅征管的投入,建立個(gè)人所得稅征管信息系統(tǒng),即建立縣、市一級(jí)或省一級(jí)的地區(qū)稅收廣域網(wǎng),并適時(shí)與相關(guān)部門(mén)如銀行、海關(guān)、工商行政管理等單位實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)。通過(guò)計(jì)算機(jī)管理信息網(wǎng),對(duì)個(gè)人的重要收入如工資、獎(jiǎng)金、勞務(wù)報(bào)酬以及從其他渠道取得的收入進(jìn)行計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控和稽核,形成有效的個(gè)人收入控管體系,提高征管效率。
四是稽查保證。要加大對(duì)個(gè)人所得稅的稽查力度,嚴(yán)厲懲處偷逃稅行為,尤其是對(duì)大案、要案,一定要進(jìn)行必要的曝光,體現(xiàn)執(zhí)法的剛性,起到震懾作用。要賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)利,能夠要求有關(guān)部門(mén)提供納稅人的存款和其他財(cái)產(chǎn)情況,必要時(shí)還可以要求有關(guān)部門(mén)和人員配合,協(xié)助提供相應(yīng)偷逃稅證據(jù)或阻止出境,并有權(quán)凍結(jié)納稅人的賬戶(hù),封存、拍賣(mài)納稅人的財(cái)產(chǎn),強(qiáng)制執(zhí)行。
2、完善外部配套措施。
一是加強(qiáng)現(xiàn)金管理。對(duì)法人和個(gè)人提取現(xiàn)金數(shù)量進(jìn)行限制,各種經(jīng)濟(jì)往來(lái)必須通過(guò)銀行賬戶(hù)轉(zhuǎn)賬,減少現(xiàn)金流通量。
二是建立個(gè)人存款及其他財(cái)產(chǎn)的實(shí)名制度。每一個(gè)有收入的納稅人,必須在銀行開(kāi)設(shè)存款實(shí)名賬戶(hù)。個(gè)人的各種收入都要進(jìn)入銀行賬戶(hù)。同時(shí),對(duì)個(gè)人存量財(cái)產(chǎn)如金融資產(chǎn)、房地產(chǎn)及汽車(chē)等實(shí)行實(shí)名登記制。
三是加強(qiáng)部門(mén)配合。稅務(wù)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與銀行、工商行政管理、海關(guān)、邊防、公安、法院、檢察院等相關(guān)部門(mén)的配合。建立健全協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)與相關(guān)部門(mén)間的個(gè)人收入信息和交叉稽核系統(tǒng),形成對(duì)征收個(gè)人所得稅有利的社會(huì)環(huán)境。
四是開(kāi)征其他配套稅種。盡快開(kāi)征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅,對(duì)個(gè)人收入進(jìn)行多環(huán)節(jié)、多渠道調(diào)節(jié)。適時(shí)開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅,進(jìn)行收入再分配,保證低收入者維持基本生活水平。
五是建立全國(guó)性的計(jì)算機(jī)稅收信息網(wǎng)絡(luò),為每個(gè)納稅人建立一個(gè)唯一的終身不變的納稅人識(shí)別號(hào),便于對(duì)納稅人財(cái)產(chǎn)的監(jiān)控。
3、先試點(diǎn),后推廣。
一是考慮我國(guó)疆域?qū)拸V,各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,在個(gè)人所得稅稅制改革的步伐上,可以借鑒消費(fèi)型增值稅改革經(jīng)驗(yàn),先選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政收入形勢(shì)好、條件相對(duì)成熟的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),待試點(diǎn)成功后迅速推行。
二是要擴(kuò)大稅基。為適應(yīng)個(gè)人收入來(lái)源的多樣化,個(gè)人所得稅的應(yīng)稅所得應(yīng)包括一切可以計(jì)量納稅能力的收入,改變目前正列舉方式規(guī)定應(yīng)納稅所得的做當(dāng),取而代之的以反列舉規(guī)定不納稅項(xiàng)目,擴(kuò)大稅基。
三是在方案籌劃過(guò)程中,對(duì)稅率、費(fèi)用扣除等都要認(rèn)真研究,體現(xiàn)“全面、簡(jiǎn)便、合理、適用”的基本要求。
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