[摘要]當(dāng)前我國地方財政運(yùn)轉(zhuǎn)普遍存在困難，本文從我國地方財政困境的現(xiàn)狀入手，著重分析了這種困境形成的制度根源，提出了完善我國地方稅制，解決這一困境的政策建議。

　　一、當(dāng)前我國地方財政運(yùn)行普遍面臨困境

　　我國1 994年進(jìn)行的分稅制改革，本著提升中央財政收入在總財政收入中的比重，增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力的思想，對中央和地方財政收支都進(jìn)行了調(diào)整和界定，使得1994年成為地方財政收入大幅減少的一個分水嶺。1994年分稅制改革以后，在中央與地方的事權(quán)劃分變化不大的情況下，中央財權(quán)大幅提高、地方財權(quán)大幅降低，1994～2006年期間中央事權(quán)平均為30%、地方事權(quán)平均為70%；中央財權(quán)平均為52%、地方財權(quán)平均為48%.這種情況造成了中央與地方的財政自給能力系數(shù)之比發(fā)生較大變化：1979～1993年中央政府與地方政府的財政自給能力系數(shù)比是0.77：1.06到2006年這一比例就變成了2.05：0.60.

　　隨著改革的深入發(fā)展，地方政府越來越多地承擔(dān)起促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)貼國有企業(yè)虧損等各方面的責(zé)任，加之龐大的具有剛性特征的辦公和人員經(jīng)費(fèi)支出，地方財政支付負(fù)擔(dān)沉重，其中一個重要的標(biāo)志就是地方財政自給率自1994年以來不斷下降。地方財政自給率是衡量地方財政運(yùn)行狀況的重要標(biāo)志，1993年以前，我國地方財政自給率已經(jīng)顯示出逐步回升的態(tài)勢，到1 993年已經(jīng)達(dá)到102%，地方財政不僅可以保證自己支出的需要，而且略有剩余。從1994年開始這一指標(biāo)逐年下滑，1994年跌至59%，2002年僅為56%，到2004年地方財政自給率也只有59%.地方財政收支存在巨大缺口，財政赤字壓力日益上升，地方財政運(yùn)轉(zhuǎn)普遍面臨著巨大的困境。尤其值得注意的是，由于分稅制改革以及其他一些原因，我國的政府財政收入形成了向上級政府集中的格局，越到基層政府，財政困境就越明顯。為了擺脫這種困境、大多數(shù)地方政府采取了各種手段，其中也包括變相發(fā)債等違規(guī)手段，據(jù)《2005年中國農(nóng)民發(fā)展報告》提供的資料表明：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定和農(nóng)村基層組織的管理。截至2005年，全國縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的顯性負(fù)債就已高達(dá)4000多億元，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)億元，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均債務(wù)在400萬元左右，而這些數(shù)據(jù)中還不包含村級債務(wù)。有專家估計，全國的鄉(xiāng)村債務(wù)總額估計不會低于6000億元，甚至可能已經(jīng)突破了上萬億元，占全國GDP的10%左右，占全國財政總收入的30%～50%，大大超過了長期建設(shè)國債的總負(fù)擔(dān)。這些制度外的舉措帶來了各種社會經(jīng)濟(jì)問題，給財政總體運(yùn)行埋下了巨大的隱患。

　　二、地方稅制設(shè)計不合理是分稅制體制缺陷的突出表現(xiàn)

　　（一）地方稅收管理權(quán)限高度集中于中央

　　我國現(xiàn)階段實(shí)行的是高度集中的稅收管理體制，稅收的各種管理權(quán)限（包括地方稅的立法權(quán)、減免權(quán)、稅目與稅率的調(diào)整權(quán)等）基本上集中在中央，地方只負(fù)責(zé)征收，未賦予地方政府必要的稅收立法權(quán)，使地方政府不能通過調(diào)整稅收政策的方式調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)，不能根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展及財政變化的需要對一些具有地方特色的稅種履行開征或減免權(quán)限，不利于各地因地制宜地發(fā)揮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)優(yōu)勢，稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)與保障地方財政收入的職能沒有得到充分的發(fā)揮。

　　（二）地方稅收總規(guī)模偏小，缺乏主體稅種

　　按照分稅制財政體制的規(guī)定，目前我國地方稅稅種數(shù)量雖不少，但收入規(guī)模小，目地方稅沒有大的主體稅種，除了營業(yè)稅、企業(yè)所得稅可視為主要地方稅種外，其余多屬小稅種。同時，隨著增值稅的改革，作為地方稅主體稅種的營業(yè)稅中有部分可能因與增值稅交叉而劃歸國稅局征收，而所得稅已成為共享稅，使得地方稅收入在整個稅收收入中所占比重趨于下降，與地方政府所應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)不相適應(yīng)，從而制約了地方政府職能作用的發(fā)揮。

　?。ㄈ┎糠值胤蕉惙N沒有充分發(fā)揮作用

　　首先，不少地方稅仍執(zhí)行1994年稅制改革以前的稅制，有的甚至還使用20世紀(jì)50年代的老規(guī)定，稅制與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)，造成征收過程中的各種爭議。其次，內(nèi)外資企業(yè)仍然存在兩套稅制，違背了稅收的公平原則。另外，有些稅種已不能充分發(fā)揮杠桿作用，如城鎮(zhèn)土地使用稅定額標(biāo)準(zhǔn)對巨大的土地級差收入的調(diào)節(jié)功能已是微不足道。這些都影響了地方稅應(yīng)有作用的發(fā)揮。我國已于2007年1月1日正式實(shí)施《中華人民共和國車船稅暫行條例》，以車船稅取代征繳了幾十年之久的車船使用牌照稅和車船使用稅，體現(xiàn)了內(nèi)外稅制統(tǒng)一、簡化稅制、公平稅負(fù)和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精神，對地方稅體系的完善起到了一定的作用，然而從總體上看，現(xiàn)有地方稅種的作用還有待進(jìn)一步完善。

　　三、完善我國地方稅制的政策建議

　?。ㄒ唬┵x予地方更大的稅收管理權(quán)是完善地方稅制的關(guān)鍵

　　綜觀國際稅收管理的實(shí)踐并結(jié)合我國國情，筆者以為，我國的稅收管理權(quán)改革首先要重視加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控，對于地方政府享有稅目、稅率調(diào)整權(quán)和減免稅權(quán)的地方稅，應(yīng)規(guī)定某些限定條件，要求地方政府將擬定調(diào)整的征稅辦法和稅收政策報中央批準(zhǔn)后，方可實(shí)施：對由地方?jīng)Q定立法開征的地方稅，中央應(yīng)有建議權(quán)或指導(dǎo)權(quán)，乃至最終的否決權(quán)。只有這樣才能確保在擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限的同時，把地方稅權(quán)的運(yùn)用納入中央的宏觀調(diào)控體系，保持全國稅收政策和稅收制度的基本統(tǒng)一。具體到稅收管理權(quán)的劃分，應(yīng)采取中央地方兼顧型；中央稅和共享稅的稅收立法權(quán)、征收權(quán)和管理權(quán)完全集中于中央；對全國統(tǒng)一開征，并且對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的地方稅（如營業(yè)稅），由中央制定基本法規(guī)和實(shí)施辦法，將部分政策調(diào)整權(quán)和征收管理權(quán)下放給地方：全國統(tǒng)一開征，但對宏觀經(jīng)濟(jì)影響小，而對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響大的地方稅，除由中央制定基本法規(guī)外，實(shí)施辦法、政策解釋、稅目、稅率的調(diào)整、稅收減免和征收管理等權(quán)限應(yīng)賦予地方；對于全國不統(tǒng)一開征，具有明顯區(qū)域性特點(diǎn)的地方稅的立法權(quán)、征收權(quán)、管理權(quán)應(yīng)全部劃歸地方；地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，報經(jīng)中央批準(zhǔn)，可決定開征某些地方性稅種。

　?。ǘ?gòu)建符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方主體稅種

　　1.以短期內(nèi)可以完善的營業(yè)稅為地方主體稅種。在當(dāng)前我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚不均衡的前提下，地方主體稅種的建設(shè)應(yīng)著力于完善現(xiàn)行流轉(zhuǎn)稅類，應(yīng)以稅源廣泛、稅基較深厚、稅制較規(guī)范的營業(yè)稅為主體稅種，其他稅種相配合地方稅制體系，在適度分散稅。權(quán)的同時，整頓和規(guī)范地方政府的收費(fèi)權(quán)。首先，清理以基金、附加、集資攤派等形式存在的非稅收入，規(guī)范地方政府的分配行為。通過對政府非稅收費(fèi)的清理，為費(fèi)稅改革奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)，并可將－些具有稅收特征的收費(fèi)項(xiàng)目改為規(guī)范的稅收。其次，通過適當(dāng)提高稅率、稅額，拓寬稅基，開征必要的新稅種，改革和完善現(xiàn)有地方稅制。最后，強(qiáng)化地方稅的征收管理，既要堅決打擊偷逃稅款，又要防止收過頭稅，堅持依法治稅，確保地方稅制的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

　　2.財產(chǎn)稅和所得稅必將成為未來地方的主體稅種。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，我國的地方稅制必將與國際接軌，從長遠(yuǎn)來看，財產(chǎn)稅與所得稅也必將因其稅源充足、征管便利等優(yōu)勢成為地方稅制中的主體稅種。因此，要求我們在進(jìn)一步科學(xué)界定中央與地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，確立地方政府的財權(quán)和稅權(quán)，形成以財產(chǎn)稅，所得稅為主體稅（類）種，其他稅種相配合的地方稅稅制結(jié)構(gòu)和科學(xué)規(guī)范的地方稅征管體系。