[摘要]  民族自治地方享有相應(yīng)的稅收自治權(quán)是符合民族區(qū)域自治制度和分稅制基本要求的，但現(xiàn)實(shí)中稅收自治權(quán)的行使還存在著一些制度障礙。應(yīng)改革財(cái)稅體制，授予民族自治地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，確立自治地方的主體稅種，并進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

　　[關(guān)鍵詞]  民族自治地方；稅收；自治權(quán)

　　稅收關(guān)系著地方財(cái)政運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1994年的分稅制改革，本質(zhì)上是分稅不分權(quán)，稅權(quán)高度集中于中央而忽視了地方的稅權(quán)需求。時(shí)至今日，學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為應(yīng)將適當(dāng)?shù)亩悪?quán)下放于地方，以實(shí)現(xiàn)制度資源的合理配置。不過(guò)，在進(jìn)一步改革和完善分稅制的過(guò)程中，民族自治地方處于何種位置?自治地方享有的稅權(quán)范圍是否無(wú)差別于其他的省、直轄市?等等，人們對(duì)這些問(wèn)題還是罕有論及。筆者以為，在新一輪的稅制改革中，應(yīng)當(dāng)充分考慮到民族區(qū)域自治這一基本政治制度的要求和民族自治地方的經(jīng)濟(jì)特性，稅權(quán)配置要尊重和體現(xiàn)民族自治地方的自治權(quán)，使自治地方享有比其他省、直轄市更廣泛、靈活的稅收立法權(quán)和管轄權(quán)。簡(jiǎn)言之，民族自治地方應(yīng)當(dāng)享有較非自治地方更為內(nèi)容豐富的稅收自治權(quán)。

　　一、民族自治地方享有稅收自治權(quán)的法理分析

　　(一)我國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治的基本政治制度，決定了民族自治地方應(yīng)當(dāng)享有適當(dāng)?shù)亩愂兆灾螜?quán)

　　國(guó)際上通行的稅權(quán)劃分模式主要有三種：以美國(guó)為代表的分權(quán)型、以法國(guó)為代表的中央集權(quán)型和以日本為代表的分權(quán)與集權(quán)相結(jié)合型。采用哪一種模式，關(guān)鍵決定于一個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)體制。

　　我國(guó)實(shí)行的是二級(jí)分稅制，采納了分權(quán)與集權(quán)相結(jié)合的稅制模式，這在總體上與我國(guó)的政治制度是相適應(yīng)的。不過(guò)我國(guó)的分稅制也還有一些不完善的地方，未能充分反映民族區(qū)域自治制度的特點(diǎn)。民族區(qū)域自治是中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思列寧主義解決我國(guó)民族問(wèn)題的基本政策，是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度。民族區(qū)域自治的核心是自治權(quán)。自治權(quán)是憲法賦予的地方性權(quán)力，該權(quán)力受到國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，是國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)中的一個(gè)組成部分。各自治機(jī)關(guān)在自治權(quán)的落實(shí)過(guò)程中，自治權(quán)具有與其他國(guó)家權(quán)力同等的權(quán)威性，不可隨意地更改。鑒于此，我國(guó)分稅制應(yīng)當(dāng)與民族區(qū)域自治這一基本政治制度相適應(yīng)，在稅權(quán)劃分上，應(yīng)將部分具有地方特色、反映民族需求的稅權(quán)授予民族自治地方，讓民族自治地方擁有適當(dāng)?shù)亩愂兆灾螜?quán)。

　　本質(zhì)上，民族自治地方的稅收自治權(quán)仍然是國(guó)家稅權(quán)的一部分，是國(guó)家公共權(quán)力的一種具體表現(xiàn)。但是在權(quán)力的內(nèi)容、特征上，它與一般地方政府享有的稅權(quán)是有區(qū)別的。其原因在于，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)與一般地方機(jī)關(guān)的行政職能存在一定差別。“我國(guó)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，既行使同級(jí)一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)還行使憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的自治權(quán)，所以自治機(jī)關(guān)享有財(cái)稅自治權(quán)是與其法定職能密不可分的。”因此，與一般地方享有的稅權(quán)相比，民族自治地方的稅權(quán)具有自治權(quán)特性，其內(nèi)涵與外延更為寬泛、豐富。

　　(二)民族自治地方擁有與社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)的稅收自治權(quán)，符合分稅制的要求

　　分稅制其實(shí)是中央與地方之間的財(cái)政分權(quán)，主要任務(wù)之一就是要在政府間實(shí)現(xiàn)事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配關(guān)系的規(guī)范化。按照公共產(chǎn)品理論，政府最主要的職能是提供公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品是分層次的，并非所有的公共產(chǎn)品都應(yīng)當(dāng)由一級(jí)政府統(tǒng)一提供，不同層次的公共物品應(yīng)當(dāng)由中央政府和地方政府分別提供。而政府提供公共產(chǎn)品的過(guò)程也就是財(cái)稅承擔(dān)支出責(zé)任的過(guò)程，只有在中央政府與地方政府之間實(shí)行財(cái)稅分權(quán)，才能保證地方政府提供地方性公共產(chǎn)品的可能性與可行性。無(wú)論采用哪種稅權(quán)劃分模式，都必須充分考慮各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品的范圍及其財(cái)政能力，體現(xiàn)財(cái)權(quán)、事權(quán)相一致的原則。就我國(guó)而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不均衡，各個(gè)地方對(duì)不同層次的公共物品存在著不同的偏好和需求，因此，在分稅制的改革和完善中，必須根據(jù)地方的具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，合理劃分稅權(quán)。

　　1994年的分稅制改革，在稅權(quán)劃分上采用“一刀切”的辦法，在東部與西部、民族自治地方與非自治地方之間都實(shí)行無(wú)差別的稅收制度。這種不區(qū)分經(jīng)濟(jì)差別、民族差別的做法，沒(méi)有充分反映出民族自治地方的經(jīng)濟(jì)類(lèi)型、發(fā)展需求、風(fēng)俗習(xí)慣等社會(huì)情況，結(jié)果是導(dǎo)致民族自治地方的財(cái)稅自給能力不足，財(cái)稅調(diào)控能力疲軟，財(cái)政赤字嚴(yán)重，不少地方陷入“吃飯財(cái)政”的困境。在這種財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的情形下，自治地方根本就無(wú)力向社會(huì)提供數(shù)量足夠、有質(zhì)量保證的公共產(chǎn)品。如果說(shuō)在當(dāng)時(shí)是有利于國(guó)家稅制統(tǒng)一的，那么時(shí)至今日，則必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，與東部等非自治地方相比，主要位于西部的民族自治地方在經(jīng)濟(jì)、教育、社會(huì)保障等各方面都普遍落后，自治機(jī)關(guān)在公共產(chǎn)品的供應(yīng)上嚴(yán)重不足，而且形成了社會(huì)發(fā)展落后——公共產(chǎn)品供應(yīng)不足——社會(huì)發(fā)展落后的惡性循環(huán)。如果不能保障、落實(shí)民族自治地方的稅收自治權(quán)，不在財(cái)稅方面給予民族自治地方更大的制度空間，而僅僅是與其他地方一樣承受無(wú)差別政策，那么是不能調(diào)動(dòng)民族自治地方的積極性的，只會(huì)加劇民族地區(qū)與其他地區(qū)的社會(huì)差距，影響各民族共同繁榮、共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，我們必須繼續(xù)深化分稅制改革，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，賦予民族自治地方靈活、務(wù)實(shí)的稅收自治權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)的統(tǒng)一。

　　二、目前影響民族自治地方稅收自治權(quán)的主要制度因素

　　1994年實(shí)施的分稅制仍沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的中央統(tǒng)一稅政的稅收征管體制，稅權(quán)的縱向劃分缺乏一個(gè)統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則，稅權(quán)高度集中于中央。對(duì)此，普遍認(rèn)為這種只分稅不分權(quán)的分稅制，并不是本質(zhì)意義上的分稅制，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)中央和地方政府“財(cái)權(quán)、稅權(quán)、事權(quán)相一致原則”。民族自治地方在此背景下要求稅收自治權(quán)，必定是障礙重重。究其原因，除了思想認(rèn)識(shí)不到位、利益糾葛難斷清外，從法律上說(shuō)，還存在如下制度因素：

　　(一)民族自治地方?jīng)]有與自治權(quán)相適應(yīng)的地方稅收立法權(quán)

　　實(shí)行分稅制，要害不是分錢(qián)，而是分權(quán)。稅權(quán)是根本，而稅收立法權(quán)又是根本的根本。如果稅收立法權(quán)分配得當(dāng)，其他稅權(quán)的配置就會(huì)相對(duì)容易。

　　上面已經(jīng)談到民族自治地方應(yīng)當(dāng)可以享有稅收自治權(quán)，其中當(dāng)然包括了稅收立法權(quán)，因此自治地方可以在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的情況下制定地方性稅收法規(guī)。但是，1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》規(guī)定：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央”?！?a href="http://odtgfuq.cn/new/63/159/183/2006/1/gu70019191311116002399-0.htm">國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家稅務(wù)總局工商稅制改革實(shí)施方案的通知》規(guī)定：“中央稅和全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行的地方稅立法權(quán)集中在中央”。按照這些規(guī)定的要求，幾乎所有地方稅種的稅法、條例及其實(shí)施細(xì)則都是由中央制定與頒發(fā)的。換句話說(shuō)，地方制定稅收法規(guī)實(shí)際上是不允許的，地方稅收立法權(quán)有名無(wú)實(shí)，這是在“合理分權(quán)”中要著重解決的問(wèn)題?！?a href="http://odtgfuq.cn/new/63/71/2006/2/xu32471946231622600213230-0.htm">民族區(qū)域自治法》第34條規(guī)定：民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行國(guó)家稅法的時(shí)候，除應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一審批的減免稅收項(xiàng)目外，對(duì)屬于地方財(cái)政收入的某些需要從稅收上加以照顧和鼓勵(lì)的，可以減稅和免稅。依照此規(guī)定，民族自治地方只能夠享有非常有限的稅收減免權(quán)，而不是具有自治權(quán)性質(zhì)的稅收立法權(quán)。

　　從2000年西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，國(guó)家連續(xù)頒發(fā)《關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠政策問(wèn)題的通知》、《關(guān)于落實(shí)西部大開(kāi)發(fā)有關(guān)稅收政策具體實(shí)施意見(jiàn)的通知》等文件，在民族自治地方實(shí)施了一系列稅收優(yōu)惠政策，并將一些稅收管理權(quán)限下放給地方，如省級(jí)人民政府有權(quán)批準(zhǔn)減免民族自治地方的內(nèi)資企業(yè)的企業(yè)所得稅等。但是這類(lèi)規(guī)定離稅收立法權(quán)的內(nèi)容還相去甚遠(yuǎn)。

　　(二)民族自治地方缺乏主體稅種

　　分稅制改革中對(duì)中央稅與地方稅進(jìn)行了劃分，但劃分依據(jù)是多重的、隨意的，包括稅種標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)隸屬關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)等。由于這種劃分方式缺乏科學(xué)性，致使民族自治地方的稅源大頭都納入了中央財(cái)政，留下的主要是一些收入不穩(wěn)、稅源分散、增收較難的小稅種。比如不少民族自治地方以酒、糖、茶為其主要經(jīng)濟(jì)收入，但是酒、茶的消費(fèi)稅屬于中央稅，自治地方就無(wú)權(quán)參與收益分配。

　　有人認(rèn)為，營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅已經(jīng)成為當(dāng)前地方稅中最主要的兩個(gè)稅種。這種觀點(diǎn)放在東部發(fā)達(dá)地區(qū)是正確的，但到了民族自治地方則未必，因?yàn)樗鼪](méi)有考慮到各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)濟(jì)政策的差異。我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有各自的特點(diǎn)和特色，再加上改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)政策傾向的不同，中部地區(qū)、東部地區(qū)和西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況已經(jīng)形成了明顯的差異，因而各地地方稅收人來(lái)源的構(gòu)成是不相同的。營(yíng)業(yè)稅是以第三產(chǎn)業(yè)為主要稅源的，民族自治地方多位于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，往往第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，營(yíng)業(yè)稅稅源極為有限，與充當(dāng)主體稅種的要求相差甚遠(yuǎn)。至于企業(yè)所得稅，民族自治地方普遍市場(chǎng)發(fā)育不足，企業(yè)規(guī)模小、效益差，而且還要按隸屬關(guān)系在各級(jí)政府間進(jìn)行分配，實(shí)際上成了共享稅，也無(wú)力擔(dān)當(dāng)主體稅的能力。其實(shí)，民族自治地方具有比較優(yōu)勢(shì)的是農(nóng)牧業(yè)以及資源的蘊(yùn)藏較其他地區(qū)發(fā)達(dá)和豐富，但是現(xiàn)行資源稅制度由于稅率偏低、征稅范圍有限，以及資源產(chǎn)品價(jià)格管制等原因，不利于西部資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和稅收優(yōu)勢(shì)，資源稅還成不了主體稅種，所謂“東稅西移”的立法意圖也未能實(shí)現(xiàn)。

　　可見(jiàn)，現(xiàn)在自治地方基本還沒(méi)有主體稅種。由于缺乏科學(xué)的地方稅體系和合理的主體稅種作保障，致使不少自治地方陷入財(cái)政資金短缺的困局，甚至淪為“赤字財(cái)政”、“吃飯財(cái)政”。1999年民族自治地方的財(cái)政自給率為43.6％，大大低于全國(guó)其他地區(qū)。盡管這些年來(lái)，民族自治地方的財(cái)政收入逐年提升，但財(cái)政自給率仍然嚴(yán)重不足，很大程度上要依靠中央財(cái)政的扶持，這種情況既加重了中央財(cái)政的壓力，也不利于地方稅收人持續(xù)穩(wěn)定地增長(zhǎng)和地方政府公共職能的發(fā)揮。

　　(三)對(duì)民族自治地方來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行的稅收基數(shù)返還辦法不具有公平性

　　在1994年分稅制體制改革中，采用“基數(shù)法”實(shí)現(xiàn)稅收返還，即全國(guó)統(tǒng)一以1993年財(cái)政收入的實(shí)際入庫(kù)數(shù)為基數(shù)，按照1:0.3的系數(shù)采取無(wú)地區(qū)差別的增量返還。2002年開(kāi)始又實(shí)行所得稅基數(shù)返還，具體辦法是以2000年為基期，以2001年實(shí)際執(zhí)行數(shù)為所得稅劃轉(zhuǎn)基數(shù)，從而能使地方既得利益不受影響。

　　稅收返還和所得稅基數(shù)返還最明顯的特征就是轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額和增長(zhǎng)率均以來(lái)源地的增值稅、消費(fèi)稅和所得稅稅額為依據(jù)，不考慮地區(qū)差別。這一做法的初衷是保證地方既得利益，以使改革能順利推行下去。但這種做法體現(xiàn)了對(duì)收人能力強(qiáng)的地區(qū)傾斜的原則，對(duì)民族自治地方卻是不利的。因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，財(cái)稅收入高，根據(jù)稅收返還基數(shù)所獲得的返還量就大；而民族自治地方多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，稅源有限，財(cái)稅收入低，根據(jù)返還基數(shù)所獲得的返還量就小。相關(guān)研究表明，“這種保證地方既得利益的轉(zhuǎn)移支付辦法沒(méi)有起到均衡地區(qū)財(cái)力差異的作用，不能體現(xiàn)公平的原則”。我國(guó)分稅制改革的一個(gè)主要目標(biāo)是：通過(guò)調(diào)節(jié)地區(qū)間分配格局，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化。但從稅收返還的實(shí)施效果來(lái)看，這個(gè)目標(biāo)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

　　(四)分稅制對(duì)民族自治地方的特殊情況和特殊的開(kāi)支因素考慮不足

　　過(guò)去歷次財(cái)政體制改革，國(guó)家都充分考慮了民族地方的特殊情況，在財(cái)政體制方面給予了力所能及的優(yōu)惠和照顧，促進(jìn)了少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展。實(shí)行分稅制后，原體制中對(duì)自治地方的各種照顧基本上都已收回，未能充分體現(xiàn)出民族照顧的政策。而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、特殊轉(zhuǎn)移支付，目前尚未制度化、規(guī)范化，隨意性比較大。民族自治地方特殊開(kāi)支因素很多，如果國(guó)家對(duì)這些特殊開(kāi)支因素考慮不夠，這些用于少數(shù)民族特殊需要的開(kāi)支將難以堅(jiān)持，勢(shì)必嚴(yán)重影響少數(shù)民族各項(xiàng)社會(huì)職業(yè)的發(fā)展和正常的生產(chǎn)生活。

　　三、落實(shí)和完善稅收自治權(quán)的法律建議

　　(一)賦予民族自治地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)

　　稅收立法權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種特殊的資源配置決策權(quán)。賦予自治地方一定的稅收立法權(quán)，可以更好地發(fā)揮其在資源配置中的作用，提高供應(yīng)公共產(chǎn)品的效率，同時(shí)可以充分發(fā)揮稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)與控制作用。因此，中央有必要授予民族自治地方相應(yīng)的稅收立法權(quán)。對(duì)此應(yīng)注意如下兩個(gè)問(wèn)題：

　　第一，哪一級(jí)民族自治地方可以享有稅收立法權(quán)?有人認(rèn)為，稅收立法權(quán)事關(guān)國(guó)家法制統(tǒng)一和經(jīng)濟(jì)平衡，該權(quán)力只能配置到省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)的人大和政府。對(duì)此筆者認(rèn)為有待商榷。省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)地方應(yīng)當(dāng)享有稅收立法權(quán)，符合分稅制的本來(lái)意義，無(wú)需懷疑。但需要考慮的是，我國(guó)民族自治地方包括自治區(qū)、自治州和自治縣，那么自治州和自治縣能否享有地方稅收立法權(quán)呢?答案應(yīng)該是肯定的。從權(quán)力配置來(lái)看，按照《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，自治州和自治縣不同于一般的市、縣，而是依法享有和行使自治權(quán)的，自治權(quán)的內(nèi)容當(dāng)然包括了財(cái)政自治和稅收自治。從經(jīng)濟(jì)狀況上看，自治州、自治縣的經(jīng)濟(jì)特色、內(nèi)在需求都會(huì)與普通市縣差別甚遠(yuǎn)，地方稅制的建設(shè)需要反映民族特色。因此，只要不違背稅法的原則精神，應(yīng)當(dāng)允許自治州、自治縣都能享有一定的地方稅收立法權(quán)。在稅收立法權(quán)的行使上，應(yīng)該嚴(yán)格遵守《民族區(qū)域自治法》19條之規(guī)定，即只有民族自治地方的人民代表大會(huì)才有權(quán)制定有關(guān)稅收的自治條例和單行條例，自治區(qū)的自治條例和單行條例需報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常委委員會(huì)批準(zhǔn)后方能生效。

　　第二，民族自治地方的稅收立法權(quán)限應(yīng)該有多大?很多人都認(rèn)為，在地方稅制體系的構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)賦予省、自治區(qū)、直轄市一定的稅收立法權(quán)。對(duì)此筆者表示部分贊同，因?yàn)橐环矫?，省、直轄市也有其地方需求，而現(xiàn)在的稅收立法權(quán)過(guò)度集中于中央，抑制了省、直轄市的積極性；但另一方面，自治區(qū)是具有自治權(quán)的，其稅收立法權(quán)的權(quán)力范圍顯然應(yīng)該大于其他的省、直轄市。從這個(gè)角度說(shuō)，自治地方的稅收立法權(quán)限應(yīng)該是比較寬泛的。在具體的權(quán)限劃分上，中央稅、共享稅和部分全國(guó)范圍內(nèi)普遍征收，涉及全國(guó)性經(jīng)濟(jì)調(diào)控的地方稅的稅收立法權(quán)應(yīng)集中于中央，以保證中央政府的宏觀調(diào)控能力和提供全國(guó)性公共產(chǎn)品的需要；除此之外，其余地方稅種的稅收立法權(quán)，均可下放給民族自治地方。

　　(二)確立民族自治地方的主體稅種

　　目前人們談?wù)摰胤街黧w稅種的構(gòu)建時(shí)，多根據(jù)財(cái)政分權(quán)原則，從財(cái)稅受益范圍、稅基的流動(dòng)性、稅源的穩(wěn)定性、政府職能的優(yōu)化等方面進(jìn)行論證。筆者認(rèn)為，這些觀點(diǎn)都過(guò)分依賴分稅和分權(quán)理論，沒(méi)有根據(jù)目前地方稅制度中存在和面臨的最主要的問(wèn)題來(lái)考慮選擇地方稅的主體稅種。目前我國(guó)地方稅制度中的各種問(wèn)題都是圍繞收入問(wèn)題展開(kāi)的，例如事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分，是因地方政府的財(cái)政收入不足以滿足其承擔(dān)的公共事務(wù)的財(cái)政支出需要，而導(dǎo)致二者范圍劃分的不合理問(wèn)題的加??；還有導(dǎo)致體制外收費(fèi)的泛濫和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付壓力的不斷加重都源于地方稅收人規(guī)模偏小。因而，我國(guó)現(xiàn)行地方稅面臨的迫切問(wèn)題是如何增加地方稅收入。所以，在選擇和設(shè)置地方稅主體稅種時(shí)不能拘泥于理論要求，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況實(shí)事求是地將收人原則放在首要位置。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和面臨的主要問(wèn)題不同，因此在主體稅種的選擇時(shí)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況實(shí)行有差別的主體稅種設(shè)計(jì)，以加快各地經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為稅收優(yōu)勢(shì)的速度。

　　對(duì)民族自治地方來(lái)說(shuō)，首先，要確立、鞏固營(yíng)業(yè)稅主體稅種的地位。營(yíng)業(yè)稅具有覆蓋面廣、反饋快等特點(diǎn)，可以引導(dǎo)資源流向、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，對(duì)穩(wěn)定財(cái)稅收人、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要作用。營(yíng)業(yè)稅在整個(gè)稅制結(jié)構(gòu)中地位也非同尋常，一般其收入約占稅收收入總額的15％，隨著第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和范圍的拓展，以及合理地將銀行、保險(xiǎn)公司、鐵道部門(mén)的營(yíng)業(yè)收入完全歸地方所有，營(yíng)業(yè)稅仍然會(huì)保持較高的收入水平。因此應(yīng)將營(yíng)業(yè)稅確立為自治地方的一個(gè)主體稅種。其次，應(yīng)改革現(xiàn)行資源稅，并將其培育為一個(gè)主體稅種。民族自治地方的一個(gè)重大比較優(yōu)勢(shì)就是資源豐富，但是這些地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有能夠轉(zhuǎn)化為稅收優(yōu)勢(shì)，原因在于現(xiàn)行的資源稅稅率太低、征收范圍太窄。因而應(yīng)改革資源稅，擴(kuò)大征收范圍，提高征稅稅額，以提高資源稅成為資源豐富地區(qū)主體稅種的可能性。而且資源稅收入的增加也可以使地方政府有一定的財(cái)力改善由于資源的開(kāi)采給當(dāng)?shù)卦斐傻牡刭|(zhì)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題，使資源稅真正成為地方收益性的稅種。

　　(三)改革現(xiàn)行“基數(shù)法”稅收返還方式，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

　　建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)能力或水平的大體均等。在各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、收支差異很大的情況下，即使稅權(quán)合理劃分，也難以保證各地收支都平衡，從而無(wú)法有效地實(shí)現(xiàn)地方政府都能提供相對(duì)均等的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的目標(biāo)。對(duì)此，國(guó)際上通行的辦法就是進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)也應(yīng)該在明確各級(jí)政府地位和職能的基礎(chǔ)上，合理劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)，并據(jù)此改革和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

　　首先，在一般性轉(zhuǎn)移支付上，應(yīng)該采用“因素法”來(lái)取代“基數(shù)法”。按照“因素法”的要求，中央在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，應(yīng)該綜合考慮影響該地區(qū)財(cái)政收入的各個(gè)因素，如人口數(shù)量、人口密度、城市化程度、人均GDP、氣候、資源等。與“基數(shù)法”相比，這種做法有利于提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見(jiàn)性和客觀公正性，更加符合民族自治地方的實(shí)際需要。其次，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和特殊性轉(zhuǎn)移支付方面，應(yīng)充分考慮到民族自治地方的特殊情況和特殊需要，給予特殊照顧，并實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度化，以提高財(cái)政轉(zhuǎn)移的科學(xué)性、公正性。