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關(guān)于統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和穩(wěn)步實(shí)施稅制改革的策略思考

來源: 楊元偉 編輯: 2006/12/11 09:15:35  字體:

  內(nèi)容提要:本文就新形勢下深化稅制改革的必要性和可行性進(jìn)行了客觀分析,提出應(yīng)在年度和稅種之間統(tǒng)籌安排增稅和減稅的改革措施,實(shí)行結(jié)構(gòu)性的稅制改革;在財(cái)政資源的統(tǒng)籌配置中考慮稅制改革成本,把稅制改革納入公共財(cái)政建設(shè)的總體設(shè)計(jì)之中;配套實(shí)施分稅制財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度等相關(guān)領(lǐng)域的改革;同步實(shí)施稅收征管改革,實(shí)現(xiàn)稅制改革和征管改革的良性互動(dòng)等政策建議。

  關(guān)鍵詞:稅制改革    統(tǒng)籌設(shè)計(jì)    穩(wěn)步實(shí)施

  一、進(jìn)一步深化稅制改革的必要性

  黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確提出了“分步實(shí)施稅收制度改革”的戰(zhàn)略部署。這是在全面總結(jié)1994年稅制改革取得的歷史性成就,深刻分析現(xiàn)行稅收制度存在的問題,準(zhǔn)確把握我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的新形勢的基礎(chǔ)上做出的重大決策,反映出完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、全面建設(shè)小康社會(huì)對稅收制度建設(shè)提出的迫切要求。

  第一,堅(jiān)持發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù),提高我國經(jīng)濟(jì)競爭力,迫切要求改革現(xiàn)行稅制,創(chuàng)新稅制體系。與10年前相比,我國宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了重大變化:經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的階段,現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略開始實(shí)施;市場供求關(guān)系由供不應(yīng)求轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性過剩,資源配置的市場化程度大幅度提高;國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)從抑制通貨膨脹轉(zhuǎn)移到擴(kuò)大社會(huì)有效需求,經(jīng)濟(jì)增長方式發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變。特別是在科技革命的影響下和全球產(chǎn)業(yè)調(diào)整趨勢的帶動(dòng)下,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整已成為新時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一條主線。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加速和加入WTO之后,提高我國經(jīng)濟(jì)競爭力,保證我國經(jīng)濟(jì)在國際競爭中的最大利益,已成為新時(shí)期我國所面臨的重大挑戰(zhàn)。然而,現(xiàn)行稅制所包含的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的歷史殘留和經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)期的階段特征,明顯不適應(yīng)新形勢發(fā)展的要求。雖然1998年以后我國陸續(xù)對稅收政策做了一些調(diào)整,但是稅制總體框架和政策基本取向沒有發(fā)生根本變化,稅制不統(tǒng)一、稅基不規(guī)范、稅率不合理、稅負(fù)不公平的問題依然比較突出,“內(nèi)外二元”、“城鄉(xiāng)二元”的稅制格局特征依然十分明顯,這對于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善和經(jīng)濟(jì)市場化程度的提升是十分不利的。因此,只有通過全面深化稅制改革,消除現(xiàn)行稅制弊端,創(chuàng)新稅收制度體系,營造統(tǒng)一、公平、透明、規(guī)范的稅收政策環(huán)境,才能更加充分地發(fā)揮稅收職能,更加有效地提高我國經(jīng)濟(jì)競爭力,更好地促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

  第二,關(guān)注重大民生問題,解決改革發(fā)展過程中的突出矛盾,迫切要求調(diào)整稅收政策取向,強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)功能。近年來,在改革和發(fā)展的過程中,一些關(guān)系民生的重大問題突出地暴露出來,如,收入分配差距拉大,就業(yè)再就業(yè)壓力加大, “三農(nóng)”問題突出,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,生態(tài)環(huán)境惡化等等。這些問題如果不能有效解決,不僅不利于國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展,而且也不利于人民生活的改善,甚至影響到社會(huì)的穩(wěn)定,影響到全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而現(xiàn)行稅制格局制約了稅收政策取向的調(diào)整,導(dǎo)致稅收政策在縮小收入分配差距、促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面不僅難以充分發(fā)揮作用,甚至在一定程度上還存在著反向調(diào)節(jié)。因此,為更好地解決重大民生問題,使稅收政策更緊密地與中央的宏觀政策保持一致,就必須通過深化稅制改革,進(jìn)一步突出稅收政策關(guān)注民生的取向。

  第三,堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需的方針,調(diào)整優(yōu)化積極財(cái)政政策,必然要求進(jìn)一步發(fā)揮稅收職能,實(shí)行有增有減的結(jié)構(gòu)性稅制改革。 1998年以來我國實(shí)施的積極財(cái)政政策,以增發(fā)國債、擴(kuò)大政府投資、加大基礎(chǔ)設(shè)施投入為主要內(nèi)容,取得了有目共睹的成就。但也存在著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)積聚、政府投資邊際效應(yīng)遞減等方面的問題。面對新形勢,為切實(shí)貫徹中央提出的堅(jiān)持和完善擴(kuò)大內(nèi)需的方針,就需要調(diào)整和優(yōu)化積極財(cái)政政策的內(nèi)容,將重點(diǎn)從擴(kuò)大政府支出轉(zhuǎn)向優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、刺激市場需求等方面。這就要求進(jìn)一步突出稅收政策作為財(cái)政政策重要工具的地位,發(fā)揮稅收政策在啟動(dòng)民間投資、刺激消費(fèi)需求、促進(jìn)外貿(mào)出口、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的獨(dú)特作用,使之與其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)配合,著力形成我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的內(nèi)在機(jī)制,從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康快速發(fā)展。

  二、進(jìn)一步深化稅制改革的可行性

  第一,我國國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長為稅制改革提供了難得的機(jī)遇。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)正處在新一輪經(jīng)濟(jì)周期的擴(kuò)張階段,經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長為稅收的快速增長提供了穩(wěn)定的源泉。從2000~2003年看,稅收收入(含農(nóng)業(yè)稅收,不含關(guān)稅,未扣除出口退稅)分別比上年增長22%、19%、13%和20%,年增收額分別為2396億元、2529億元、2088億元和3458億元,由經(jīng)濟(jì)增長帶來的稅收增收額分別占各年增收額的61%、29%、48%和44%.按照黨的十六大提出的到2020年GDP再翻兩番的目標(biāo),未來一段時(shí)期內(nèi),如不出現(xiàn)重大意外事件,GDP年均增長率可望保持7%甚至更高的水平,稅收收入也將因此保持相應(yīng)的增長勢頭,從而能有效地緩解甚至消化改革對稅收收入的影響。

  第二,稅收征管效能的提高為稅制改革提供了良好的保障。近年來,隨著依法治稅各項(xiàng)措施的全面推行和征管改革、信息化建設(shè)的不斷推進(jìn),稅收征管的效能有了較大提高,對稅收增收的作用逐步顯現(xiàn)。在2000~2003年的稅收增長額中,綜合性征管因素分別占到26%、45%、56%和45%.這說明,當(dāng)前我國稅收正步入一個(gè)以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ),以法治環(huán)境優(yōu)化、征管手段改進(jìn)和征管機(jī)制完善為依托的增長階段。隨著“金稅工程”三期建設(shè)的全面鋪開,隨著相關(guān)稅收征管信息系統(tǒng)的啟動(dòng),可以預(yù)期,上述綜合性征管因素的作用還將進(jìn)一步發(fā)揮,這將為稅制改革的順利實(shí)施提供可靠的管理基礎(chǔ)。

  第三,當(dāng)前的稅負(fù)狀況為稅制改革提供了一定的空間。2003年,我國宏觀稅負(fù)水平為17.5%.這一水平,雖然與發(fā)達(dá)國家相比還屬偏低,但是在世界性減稅浪潮興起的背景下,我國稅收收入持續(xù)快速的增長使這一差距正逐漸縮小。如果剔除社會(huì)保障費(fèi)因素,我國現(xiàn)有的宏觀稅負(fù)水平已經(jīng)超過了1999年日本16.4%的水平,接近美國21.6%的水平。如果考慮到我國目前的稅外收費(fèi)狀況,納稅人的總體負(fù)擔(dān)水平與發(fā)達(dá)國家相比也是不低的。同時(shí),從邊際稅負(fù)的角度看,近幾年我國宏觀邊際稅負(fù)水平(即新增稅收收入占新增GDP的百分比)已處高位,2000~2003年分別為32%、32%、40%和37%.這說明,稅收在新增GDP的分配中已占據(jù)了相當(dāng)?shù)姆蓊~。因此,通過實(shí)施稅制改革,對納稅人的負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)和負(fù)擔(dān)水平進(jìn)行合理調(diào)整并適度降低,是具有一定的空間,也是非常必要的。

  三、進(jìn)一步深化稅制改革的目標(biāo)

  為貫徹落實(shí)《決定》的精神和部署,需要對新時(shí)期稅制改革的總體目標(biāo)進(jìn)一步予以明確。對此,筆者認(rèn)為,改革的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào):適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢和國家宏觀調(diào)控的需要,完善稅制要素,優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),營造統(tǒng)一、公平、規(guī)范、透明的稅收制度環(huán)境,為到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系,到2020年建立比較完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制并且全面建設(shè)小康社會(huì),發(fā)揮更加積極的作用。具體而言,為使稅制改革方案更加切合新時(shí)期新形勢的要求,更加體現(xiàn)時(shí)代的特征,需要突出以下幾個(gè)方面:

  第一,統(tǒng)一稅法,公平稅負(fù)。統(tǒng)一內(nèi)外稅制,統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制,按照市場經(jīng)濟(jì)條件下各類經(jīng)濟(jì)主體公平競爭的原則、按照世貿(mào)組織的基本規(guī)則,規(guī)范我國的稅收優(yōu)惠政策,消除現(xiàn)行稅制存在的對不同經(jīng)濟(jì)主體的不同稅收待遇,實(shí)現(xiàn)各類經(jīng)濟(jì)主體之間稅收待遇平等、稅收負(fù)擔(dān)公平,以保證市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

  第二,優(yōu)化稅制,明晰稅權(quán)。一方面,要立足我國國情,參照國際慣例,科學(xué)構(gòu)建稅制結(jié)構(gòu)模式,合理選擇主體稅種和稅種類別;要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,明確和規(guī)范相應(yīng)的稅制要素,提高稅法的透明度。另一方面,要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)的劃分,在逐步理順中央和地方在財(cái)稅等領(lǐng)域的分工和職責(zé)的基礎(chǔ)上,在統(tǒng)一稅政前提下,明確界定稅權(quán),統(tǒng)籌兼顧中央和地方利益,賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán),以充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。

  第三,規(guī)范政府分配方式。健全公共財(cái)政體制,從收入的角度看,就是要大力實(shí)施稅費(fèi)改革,清費(fèi)立稅,進(jìn)一步確立稅收在政府參與國民收入分配中的主導(dǎo)地位,以規(guī)范政府收入行為,減輕居民和企業(yè)的負(fù)擔(dān),提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率。

  第四,提高稅收征管效能。稅制改革方案的設(shè)計(jì),一定要從我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的實(shí)際出發(fā),從中國國情出發(fā),力求使改革后的稅制簡便易行,具有較強(qiáng)的可操作性,有利于建立科學(xué)嚴(yán)密的稅收征管機(jī)制,提高稅收征管質(zhì)量和效率,降低征納雙方稅收成本。

  第五,促進(jìn)稅收與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。要樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)的發(fā)展觀,強(qiáng)化稅收優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配的功能,確保稅收與國民經(jīng)濟(jì)同步增長,或略高于國民經(jīng)濟(jì)的速度增長,實(shí)現(xiàn)稅收與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

  四、進(jìn)一步深化稅制改革的策略思考

  第一,需要在年度和稅種之間統(tǒng)籌安排增稅和減稅的改革措施,實(shí)行結(jié)構(gòu)性的稅制改革。為確保國家財(cái)政收入的穩(wěn)定,避免年度之間財(cái)政收入的大起大落,稅制改革措施的推出必須在收入的增減方向和時(shí)間的進(jìn)度安排上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)既體現(xiàn)在一個(gè)稅種內(nèi)部,也體現(xiàn)在不同稅種之間。對于單個(gè)稅種,在全方位改革條件不夠成熟的情況下,可以先行對某些稅制要素進(jìn)行局部調(diào)整,逐步予以推進(jìn)。對于不同稅種,在綜合考慮改革的迫切性和改革對財(cái)政收入影響的基礎(chǔ)上,合理進(jìn)行搭配,選擇恰當(dāng)時(shí)機(jī)予以實(shí)施。

  第二,需要在財(cái)政資源的統(tǒng)籌配置中考慮稅制改革成本,把稅制改革納入公共財(cái)政建設(shè)的總體設(shè)計(jì)之中。進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的稅制改革,從財(cái)政角度看,既有減收的因素,也有增收的因素。雖然改革初期財(cái)政會(huì)面臨暫時(shí)性減收,但是減收的幅度可以通過策略性安排加以控制。一方面,分步實(shí)施稅制改革,注意增稅政策、減稅政策與不同年份財(cái)政收支規(guī)模的合理搭配,使稅制改革對財(cái)政的影響控制在財(cái)力可以承受的范圍之內(nèi)。另一方面,可以在財(cái)政支出預(yù)算總體框架中事先安排稅制改革成本,統(tǒng)籌配置財(cái)政資源,合理調(diào)整支出結(jié)構(gòu),使國家財(cái)政由于稅制改革而承受的壓力得以有序釋放。在特殊情況下,還可以適當(dāng)運(yùn)用國債資金,彌補(bǔ)因減稅而導(dǎo)致的財(cái)政缺口。通過這種策略性的安排,財(cái)政上耗用的只是機(jī)會(huì)成本,并不實(shí)際表現(xiàn)為財(cái)政收支規(guī)模的擴(kuò)大,不會(huì)直接損及有關(guān)方面的既得利益,而稅制改革的力度和財(cái)政的承受能力卻能較好地統(tǒng)一起來,確保改革的順利實(shí)施。

  第三,需要配套實(shí)施分稅制財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度等相關(guān)領(lǐng)域的改革。雖然可以通過稅制改革方案的具體設(shè)計(jì),盡可能減輕稅制改革對相關(guān)行業(yè)、部門和地區(qū)利益的影響,但是改革本身就是利益的調(diào)整,在一定程度上對行業(yè)、部門、地區(qū)的利益產(chǎn)生影響是不可避免的。要減輕這些負(fù)面影響,平衡由于改革產(chǎn)生的利益不均,就需要其他相關(guān)領(lǐng)域通過體制或制度上的改革予以配套??傮w來看,分稅制財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付制度與稅制改革的聯(lián)系最為緊密,需要配套加以改革,否則勢必會(huì)影響稅制改革的進(jìn)程和成效。特別需要指出的是,稅費(fèi)改革必然會(huì)涉及部門之間利益的調(diào)整,這就必須要有相應(yīng)的配套制度改革加以協(xié)調(diào)。

  第四,需要同步實(shí)施稅收征管改革,實(shí)現(xiàn)稅制改革和征管改革的良性互動(dòng)。稅制改革方案的設(shè)計(jì)必須考慮現(xiàn)實(shí)的征管能力,但與此同時(shí),稅收征管水平也應(yīng)該根據(jù)稅制發(fā)展的要求加以積極地改進(jìn)。新時(shí)期深化稅制改革將使稅收制度朝著更加科學(xué)化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展,現(xiàn)有的征管理念、征管條件、征管手段和征管技術(shù)都必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和完善,以確保稅制改革的實(shí)施到位。

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