[摘要]目前對于財政體制改革與農(nóng)村稅費負擔的研究，始終將財稅體制的缺陷當作一種既成事實，而沒有分析其形成的深層根源。各級政府在責、權、利上的不對稱是一個由來已久的問題（自經(jīng)濟體制改革之初就已經(jīng)存在），為什么中央政府至今都沒有、或無法采取有效措施來解決呢？分稅制作為一種劃分收入，而不界定支出的改革，僅僅意味著中央為了加強中央集權的需要。與此同時，地方政府則利用執(zhí)行管制政策之機，人為提高政策實施成本，擴大預算外收入（稅費攤派）。如果中央不放棄既有管制措施，只是擴大對落后地區(qū)和農(nóng)村轉移支付，可能最終會進一步加大落后省份對中央的財政依賴度，結果是地方經(jīng)濟自主性下降，管制在基層被不斷強化（與中央政府的轉移支付所一起到來的是更多的政策性負擔），最終反而促使農(nóng)民負擔和收入差距惡化。

　　一、財稅體制的缺陷及其制度根源

　　在關于農(nóng)村稅費問題的討論中，理論界存在多種看法，其中很多學者認為，目前的財稅體系是造成農(nóng)民稅費負擔的關鍵。中央利用分稅制一方面將多數(shù)規(guī)模較大、征收成本較低的稅種集中到中央財政，地方財政所控制的都是小稅種，且難以征收。各省、地、市、縣、鄉(xiāng)之間的財政安排傾向也基本如此。更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的日常開支無法從上級政府獲取，但正是這些財政收入得不到確保的基層政府，卻承擔著絕大多數(shù)中央政策的實施任務。各級政府在責、權、利方面的不對稱，必然使得基層政府想方設法地擴大收入來源，最終導致農(nóng)民稅費負擔加重。

　　該論點指出了中國目前財稅體系上的一個致命弱點，但財稅體系設計上的缺陷并不是問題的全部，或者說不是最根本的問題。因為如果任何上級政府、特別是中央政府政策的實施成本都是可以觀測的，那么財稅體系上的矛盾將很容易通過制度化、透明化的財政分權和轉移支付體系去克服。這里的關鍵問題是，如果管制執(zhí)行的成本不可觀測、或難以觀測，那么，就無法建立制度化和透明化的財政分權和轉移支付體系。正是由于上述信息不對稱，上級政府要求下級政府、特別是基層政府實施的諸如糧食收購、計劃生育、各種升級達標活動等管制政策在政府內(nèi)部的傳導過程，必然會引起政府規(guī)模的自然擴張。當然，目前我國財稅體制的顯著缺陷，客觀上進一步為基層政府大肆收取稅費直接提供了條件和借口。

　　更為關鍵的是，目前對于財政體制改革與農(nóng)村稅費負擔的研究，始終將財稅體制的缺陷當作一種既成事實，而沒有分析其形成的深層根源。各級政府在責、權、利上的不對稱是一個由來已久的問題（自經(jīng)濟體制改革之初就已經(jīng)存在），為什么中央政府至今都沒有、或無法采取有效措施來解決呢？

　　在目前情況下，中國的五級政府行政設置在財政職能分配上有一個明顯異于發(fā)達國家的特性，即越低級的政府所承擔的社會公共服務職能就越沉重。根據(jù)世界銀行在2002年提供的一份報告指出，“縣鄉(xiāng)兩級政府承擔的70％的預算內(nèi)教育支出和55％-60％的醫(yī)療支出，地級市和縣級市負責所有的失業(yè)、養(yǎng)老保險和救濟，而通常社會保障和救濟通常由中央政府提供，教育和醫(yī)療則是中央和省級政府的責任”。分稅制改革以來，從中央財政支出的結構上看，不難發(fā)現(xiàn)中央雖然集中了一半的稅收收入，卻沒有完全負擔起彌補國有企業(yè)虧損和社會保障的任務（類似東歐國家那樣）。中央的開支中，只有兩項是占據(jù)了大頭，一是資本建設性支出；二是清償國債。這種只改財政收入劃分，卻不改財政支出責任的做法，在農(nóng)村稅改中再次重演。中央為什么在94年要強化財政收入的控制呢？中央最大限度地集中財政收入，而卻始終沒有承擔各種社會服務性的支出，同時極力維持其在資本建設性支出的地位，其原因何在？

　　實際上，財政支出責任的劃分、財政收入分成和政府各種管制政策的實施之間存在密切的聯(lián)系，財稅體制的設計一定程度上內(nèi)生于中央政府的潛在政策動機。我們在這里不妨提出一個假說：中央政府為了維系管制政策，從而有意識地設計了目前這種扭曲的財政體制，以強化其在資源配置上的權力，從而可以有效地貫徹管制目標。這既包括中央政府直接的財政投入（到一些特殊的投資項目中去），又包括中央利用財政收入再分配的權力（稅收返還），控制地方政府按照自己的意愿行事。中央在財政制度的安排上是一種維系政府干預能力（從支出角度）和激勵地方積極性（從收入角度）上的權衡。事實上，無論是在分稅制改革之前還是之后，中央和地方在財政收入的分配規(guī)則上，都始終遵循著一個基本的激勵原則，即對于那些財政收入和收入上繳均處于較高水平、或者增長較快的省份，其一直均具有更大的收入留成、或者稅收返還。這從直覺上，無疑可能源于中央為了刺激地方政府提升財政收入。

　　從實施上級政府各種管制政策的角度來理解財稅體制的內(nèi)生性，一個可能的推論是，分稅制作為一種劃分收入，而不界定支出的改革，僅僅意味著中央為了加強中央集權的需要。與此同時，地方政府則利用執(zhí)行管制政策之機，人為提高政策實施成本，擴大預算外收入（稅費攤派）。

　　中央要保持對地方經(jīng)濟的干預和控制能力，導致了目前財政體制的缺陷。越落后的地方，干預就越多。不妨通過某些統(tǒng)計證據(jù)來說明財稅體制的特征和政府管制之間的聯(lián)系。我們曾經(jīng)系統(tǒng)地測量了中國28個省1978－1999年政府總體管制強度的變化，及其對經(jīng)濟增長的影響。統(tǒng)計結果表明，越落后的省份，管制強度就越高；80年代，幾乎所有的省份的管制強度都處于下降趨勢，而90年代，許多中西部省份的管制強度不降反升。注意，管制強度從下降轉為上升是從92年前后開始的。這是否說明，當中央再度準備加強干預的時候，“分稅制”改革就在所難免了呢？

　　與此同時，94年分稅制改革之后，中央與地方財政關系中，一個重要特征是中央對地方轉移支付相對于各省收入水平的嚴重累退性，其中“收入返還”一項尤為明顯。但是在地方的財政收入中，中央所能夠控制的部分占總收入的比重也同樣具有收入的累退性。即，盡管轉移支付在地區(qū)之間是及其不平衡的，而且完全向發(fā)達地區(qū)傾斜，但是越是落后的地區(qū)就越依賴中央的轉移支付。換言之，各省的管制政策強度與其財政對中央的依賴度正向相關。因此，我們不妨推測，財政收入上越是制肘于中央的省份，在具體行為舉措上也就要越聽命于中央。一個例子是甘肅，隨著其管制強度的上升，其經(jīng)濟發(fā)展日益落后，而到1999年，其省級財政收入中已經(jīng)有80％來自中央的撥付。從宏觀數(shù)據(jù)上講，90年代落后省份的財政收支始終處于赤字狀態(tài)，儲蓄－投資缺口沒有縮減，即落后省份是資本輸入地區(qū)，發(fā)達省份反之。那么，是什么資本流入了落后地區(qū)呢？從直覺上講，這顯然不是私人資本直接投資的結果。原因要么是地方政府的借債行為；要么是中央的資金投入。

　　中央-地方關系的制度化情況也能夠佐證上述觀點：雖然每次財政體制改革都通過契約形式明確規(guī)定了中央-地方財政關系，但中央政府并不真正受這些契約和協(xié)議的約束，而是根據(jù)財政形勢的需要對中央-地方間財政關系進行變更。因此，一旦中央政府決定改變稅制和中央-地方財政安排，后者必須接受，最多只能在邊際上進行討價還價：即中央政府始終不愿意放棄對地方經(jīng)濟的干預權及其所需要的財政能力。

　　因此，如果中央不放棄既有管制措施，只是擴大對落后地區(qū)和農(nóng)村轉移支付，可能最終會進一步加大落后省份對中央的財政依賴度，結果是地方經(jīng)濟自主性下降，管制在基層被不斷強化（與中央政府的轉移支付所一起到來的是更多的政策性負擔），最終反而促使農(nóng)民負擔和收入差距惡化。有學者建議從根本上調整稅收征收和轉移支付的地區(qū)結構。比如在增值稅分成比例上，向貧困地區(qū)傾斜。但按照我們的分析，這種做法依舊只是治標不治本，且在很大程度上會負向激勵地方政府。

　　當然，這里并不是說，在任何一個歷史時期，地方財政收入中中央所控制的比例越高，經(jīng)濟干預就越嚴重。1978-84年間，中央在總體財政收入中所占份額持續(xù)提高，但是政府干預的程度卻在下降。因為，在80年代中央可以通過其它方式（信貸配給、價格控制、指令計劃等）干預經(jīng)濟，從而未見得一定要加強控制財政收入。另外，在財政收入的再分配中，中央可以直接投資到地方，或者先返還給地方，并以此來影響、控制地方政府的決策。中央究竟采取哪一種方式，取決于所準備貫徹的政策的特性（政策的實施本身是否便于直接控制）。隨著中央直屬企業(yè)影響的下降，地方財政上對中央的依賴程度和其實際經(jīng)濟干預程度才逐漸聯(lián)系在一起。

　　二、財稅體制改革的出路

　　從上面的討論可以看到，政府管制是造成農(nóng)民負擔及其累退性的主要原因，而財稅體制的諸多是伴生的。尋求稅費體制改革的根本出路，將無疑是一項系統(tǒng)性的工程。為此，需要我們關注一下許多發(fā)達國家為什么不存在中國的農(nóng)民負擔之類的問題。以美國為例，我們大致上可以歸納如下幾點：

　　1.如何劃清中央和地方之間的關系？

　　所謂的“財政聯(lián)邦主義”以通過政府間契約來明確中央和地方政府間的財政關系為標志，這實際上是一個典型的不完備合約問題。按照美國的憲法規(guī)定，除了憲法規(guī)定賦予聯(lián)邦政府的權力以外，其它所有的權力均歸州政府。即剩余權力（Residual Claim）均歸地方。這樣就比較明確地劃定了中央/聯(lián)邦政府的職權范圍，從而抑制了其干預地方經(jīng)濟的可能。

　　相比之下，在1994年財政“分稅制”改革之前，雖然每次的財政體制改革都通過契約形式明確規(guī)定了中央和地方政府間的財政關系，但中央政府并不真正受到這些契約和協(xié)議的約束，而是根據(jù)財政形勢的需要對中央和地方政府之間的財政關系進行變更。例如在1980年和1985年中央政府兩次對財政體制進行了較大幅度的改革，力圖增加所謂財政收入的兩個比重（即財政收入占GDP比重以及中央財政收入占財政總收入比重），但并沒有取得預期效果。90年代早期中央政府又開始醞釀對稅制進行新的改革以實現(xiàn)“兩個比重”的提高，并最終在1994年進行了“分稅制”改革。以94年的財政改革為例，在這一過程中，盡管地方政府可以在某些條款或具體的轉移支付項目上與中央政府討價還價，但由于中國中央集權的體制特征，在是否接受新稅制以及在整個財政體制的安排方面，地方政府并沒有多少談判能力。因此，一旦中央政府決定要改變稅制和中央與地方政府間的財政安排，地方政府必須接受，后者最多只能在邊際上進行討價還價。即，中央政府始終不愿意放棄對地方經(jīng)濟的干預權及其所需要的財政能力。

　　2.地方政府權力的合法性來源（用手投票）。

　　基層稅費征管權必須下放，這是由中國復雜的國情所決定的。這一方面意味著，在中央和地方分稅法制化的前提下，必須給予地方自行設立部分稅收體制和稅收內(nèi)容的權利，實現(xiàn)稅收征管權和收入權的統(tǒng)一。地方財稅體系的建立和設計協(xié)調方面必須進行較大程度的改革。另一方面，每個地區(qū)究竟應當收多少稅，怎樣收，均應由當?shù)鼐用裢ㄟ^民主的形式來決定，且以法律的形式固定下來。比如，在目前《村民委員會組織法》已經(jīng)頒布的條件下，對“村提留”資金的改革，既不應該將其“并稅”，也不應該由中央政府決定其是否應該保留或取消，更不應該硬性規(guī)定其收取的比例。我們要充分相信，只要允許實行徹底的村民自治，廣大村民有能力、至少會在村民自治過程中逐步積累管理村社區(qū)事務的能力，村社區(qū)的自治組織建設、村公共資金的籌集與管理，應由村民民主解決。

　　3.地區(qū)競爭和要素的自由流動（用腳投票）

　　財政聯(lián)邦化并不足以阻止政府干預，因為地方政府同樣可以走上中央政府的老路。而即使有了地方選舉的民主體制，也未見得就一定能夠產(chǎn)生有效的公共品供給。所以要素的自由流動和地區(qū)競爭的存在，是非常必要的。

　　要使得中國的政府組織結構和財政體制改革真正滿足這三個要求，還有很長的路要走。但是，上述所有改革的前提卻是中央政府首先要放松管制。否則，理順中央和地方的財稅關系將無從談起。對于地方的經(jīng)濟發(fā)展而言，與中央政府的轉移支付所一起到來的，將是更多的政策性負擔，而最終阻礙經(jīng)濟增長。強力的中央政府干預也將在很大程度上扭曲用手投票和用腳投票的機制，使得各地方經(jīng)濟的民主自治和自由競爭成為空談。當然，放松管制本身必須與其它制度改革相配套，而其中政治體制和經(jīng)濟體制的配合極為關鍵。例如，倘若要重新規(guī)范中央、省、縣、鄉(xiāng)四級政府之間的財稅關系，則至少要做三方面的工作：（1）在全國人大的領導下，實現(xiàn)中央和地方分稅法制化；（2）基層稅費征管權必須下放，稅費的內(nèi)容和征收方式均應由當?shù)鼐用裢ㄟ^民主的形式來決定，且以法律的形式固定下來；（3）實現(xiàn)稅收征管權和收入權的統(tǒng)一。顯然，地方財稅體制改革和政治體制改革是緊密結合在一起的。

　　三、結論

　　總之，作為中國經(jīng)濟體制改革的一個重要組成部分，農(nóng)村稅費改革的根本出路在于放松以至徹底解除各種不合理的管制政策。在一定程度上，財政體制改革只是放松政府管制的一個配套措施和附帶結果。但“放松管制”也絕非是一個簡單的問題。在上級政府多數(shù)的管制措施沒有解除、甚至有所強化的情況下，由國家層層下達的一系列政策、任務或指標，對各級地方政府而言都是硬性政治任務，是必須完成的，地方政府必須面臨減輕農(nóng)民負擔和完成上級政府管制的兩難處境，或者說上級政府的管制實施與減輕農(nóng)民負擔政策之間本身就存在不相容。在目前行政體制所提供的激勵下，地方政府往往選擇首先完成上級布置的各種管制，畢竟，減輕農(nóng)民負擔還必須配合以官僚機構的改革和人員的裁減，勢必觸及地方官員的利益，并影響其工作的積極性。

　　由于政府管制本身包括了很多內(nèi)容，且其貫徹實施涉及政府組織結構、財政收支體制、地方公共品供給機制以及行業(yè)管理體制等多方面的關系，甚至和意識形態(tài)問題掛鉤。每一個環(huán)節(jié)配合不當均可能使改革前功盡棄。農(nóng)民的稅收負擔如何減低、稅收的累退特性如何扭轉等問題必須結合當前農(nóng)村經(jīng)濟的整體形勢和結構性特點來分析，不能就事論事，更不能將改革的目光單純地局限在稅收體制之內(nèi)。

　　進一步講，中國農(nóng)村問題的根本出路在于加速生產(chǎn)要素的流轉，改善產(chǎn)業(yè)結構，提高農(nóng)民的收入和消費狀況，提高就業(yè)水平和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度。稅費改革必須結合這個背景展開，才能取得良好的效果。具體的改革措施應當以取消“不合理管制政策”為核心，以提高農(nóng)民收入、扭轉稅率累退性為目標，并充分考慮到目前鄉(xiāng)村財政的困境和民主制度建設的長期性。由于任何單獨的制度變革都不會克競全功，都需要其他制度安排進行配合，因此是一個復雜而長期的過程。在這個過程中，必須依靠市場機制發(fā)揮主導作用，不能一味依靠行政機制的干預。中央政府既要放棄“出政策，不出錢”的行為模式，又不能在農(nóng)村問題上一言不發(fā)。稅費改革既要滿足宏觀經(jīng)濟調整的需要，又要結合對基層政府的組織結構改革，既要進一步明確上下級政府之間、政府與農(nóng)民之間的權責關系，又要充分調動地方政府對推進改革的積極性。脫離地方政府利益的改革措施是不可行的，因為改革措施的推行將無從談起，同時也必然將面對基層政府的抵制。