[摘要]現(xiàn)行的分稅制直接導(dǎo)致不同層級政府間的稅收競爭，并出現(xiàn)異化的現(xiàn)象，嚴(yán)重扭曲了資源的配置，妨礙了政府公共服務(wù)的提供。稅權(quán)制度安排的不合理是導(dǎo)致稅收競爭異化的主要制度性原因?；谶@一認(rèn)識，國家應(yīng)以推進(jìn)稅權(quán)制度的改革和完善為突破口，構(gòu)建法治化、規(guī)范化的稅收競爭制度框架，鞏固稅收競爭的制度成果，推進(jìn)新一輪稅權(quán)制度創(chuàng)新，為有序稅收競爭的形成創(chuàng)造條件。

　　[關(guān)鍵詞]分稅制　稅收競爭　稅權(quán)制度　制度創(chuàng)新

　　稅收競爭就是政府利用各種稅收政策和手段爭奪經(jīng)濟(jì)資源和稅收資源的自利行為。學(xué)者將稅收競爭延伸到與其他減少財政收入的形式相結(jié)合，探討了在稅收競爭條件下，政府提供具有明確針對對象的特殊服務(wù)問題。[1]按照這一思路，我國國內(nèi)稅收競爭可以概括為2種形式：一是從稅收收入角度看，以各種減免稅為主的稅收優(yōu)惠，包括以財政返還為代表的各種變相稅收減免；二是從公共產(chǎn)品提供看，針對特定對象的公共服務(wù)支出，或是公共收費(fèi)的減少。當(dāng)前，稅收競爭在不同層級的政府行為中普遍存在，并出現(xiàn)了競爭異化的現(xiàn)象，需加以重視，尋找有效的治理思路與對策。

　　一、我國稅收競爭的實踐基礎(chǔ)

　　改革之前，我國的財政體制以統(tǒng)收統(tǒng)支為基本原則，政府間稅收競爭的主要表現(xiàn)形式就是對上級政府集中性財政資源的爭取，是一種較為隱蔽的稅收競爭形式。在分稅制框架下，行政性分權(quán)與經(jīng)濟(jì)利益的出現(xiàn)和強(qiáng)化，使隱蔽性的稅收競爭顯現(xiàn)化。但由于稅收的單一性，中央政府在全國范圍內(nèi)的稅收競爭中具有相對的壟斷性和強(qiáng)制性，地方政府基本上是無力與中央政府競爭的，因此我國的稅收競爭更多的發(fā)生在同級地區(qū)之間，但政府間稅收競爭的實踐基礎(chǔ)是中央與地方之間這種特殊的分權(quán)關(guān)系。這種特殊關(guān)系既導(dǎo)致了稅收競爭的產(chǎn)生，又決定其表征、發(fā)展與效應(yīng)。通過對主體、客體、手段、動力機(jī)制等稅收競爭形成的條件分析，我們發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中的中國具備了產(chǎn)生稅收競爭的必要條件，分稅制框架下產(chǎn)生地方政府間的稅收競爭是必然而不可避免的。

　?。ㄒ唬┦聶?quán)與財權(quán)向地方政府轉(zhuǎn)移催生了稅收競爭的主體形成

　　稅收競爭是以競爭主體的現(xiàn)實存在為前提條件的。隨著中央與地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，地方政府由計劃經(jīng)濟(jì)體制下單一的服從角色開始向雙重角色轉(zhuǎn)化。一方面，地方政府作為國家利益的代表，是國家利益、全局利益的服從者；另一方面，地方政府是地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動的主體，是局部利益的支配者，負(fù)有發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的責(zé)任。為了實現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)軌， 充分發(fā)揮地方政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極性，中央政府進(jìn)行了一系列有利于加強(qiáng)地方政府自主性的改革探索，這在一定程度上強(qiáng)化了地方政府的自身利益，使地方利益最大化成為地方政府追求的目標(biāo)。地方政府的特殊地位促成了地方特殊經(jīng)濟(jì)利益的形成，促進(jìn)了地方政府在競爭中相對獨(dú)立的競爭主體資格的形成，從而為政府間稅收競爭的展開提供了積極的競爭參與者。

　?。ǘ┦袌龌母锱c市場體系的初步建立創(chuàng)造了稅收競爭的客體

　　稅收競爭追逐的是各種經(jīng)濟(jì)資源和稅收資源，是以要素的跨區(qū)域流動為前提的，而市場化的改革為生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動創(chuàng)造了條件。從總體上看，地方政府的稅收競爭具有明顯的階段性特征。在改革開放初期，市場化改革顯示了中國這一巨大市場的吸引力，吸引大量國際資源流入為競爭對象，地方政府之間的稅收競爭主要是針對FDI而展開的；隨著市場化改革使區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷加強(qiáng)，各類資源和要素的流動與重組獲得了長足的發(fā)展，資本市場上融資活動活躍，地方政府的稅收競爭對象是資本市場的融資權(quán)利，其主要表現(xiàn)形式就是通過資本市場進(jìn)行大規(guī)模的融資來獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源。[2]

　　（三）稅收優(yōu)惠政策成為政府間稅收競爭的主要手段

　　一般地，稅收競爭只有主、客體是不夠的，必須借助一定的手段和工具，因此，是否具有稅收競爭手段就成為稅收競爭客觀存在的關(guān)鍵。統(tǒng)一稅制是我國的基本稅收原則，稅法制定權(quán)集中在中央政府，因此從理論上講我國地區(qū)間開展稅收競爭缺乏制度的基礎(chǔ)。但在改革開放初期，為了加快經(jīng)濟(jì)增長，中央政府默認(rèn)了地方政府為招商引資自行制定的稅收政策。1994年分稅制改革后，中央雖然收回了地方政府的稅收減免權(quán)，但地方政府仍擁有較大的自由權(quán)，能夠?qū)Ω鞣N事項按照自身利益驅(qū)動進(jìn)行彈性處理。稅收制度上的缺陷，客觀上造成了地方政府具有稅收優(yōu)惠權(quán)力的事實，從而使稅收優(yōu)惠政策成為地方政府之間開展稅收競爭的主要手段。

　　（四）官員自身利益最大化是地方政府展開稅收競爭的動因

　　基于“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，公共選擇學(xué)派布坎南認(rèn)為，與普通人相比，作為政府組成人員的政治家并不具有更多的“利他”意識，他們有一系列的偏好，在做出決定時總是尋求最大可能的收益和最低的成本。[3]官僚自身利益的最大化是政府行為的直接目標(biāo)和內(nèi)在動力。地方官員要實現(xiàn)其收益（包括物質(zhì)利益和精神利益）最大化，首先必須謀求其政治地位的長期化和穩(wěn)定化。GDP唯上的政績考核機(jī)制決定了政府官員需要依靠資本與稅收收入的流入來謀求政績。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，與企業(yè)管理一樣，國家也會受到代理問題的困擾，不同層級的政府與官員有自己的利益，當(dāng)上下級官員間利益不一致時，下級官員傾向于首先考慮自己的利益，這時上級政府的意志往往得不到徹底的貫徹。[4]因而，在中央政府為維護(hù)稅制的統(tǒng)一與規(guī)范、保障財政收入的獲得而三令五申約束地方政府的稅收競爭行為時，地方間的稅收競爭仍如火如荼地進(jìn)行。

　　二、分稅制下的稅收競爭異化

　　稅收競爭的直接結(jié)果是降低了實際稅率，隨之而來的是大量生產(chǎn)要素的流入，促進(jìn)要素流入地的經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展。然而我國政府間的稅收競爭并未顯現(xiàn)出公共選擇學(xué)派所認(rèn)可的作為最優(yōu)公共產(chǎn)品組合的制度發(fā)現(xiàn)者，以起到提高政府行政效率的作用，而是出現(xiàn)了如奧茨所指出的無法達(dá)到地方公共服務(wù)的產(chǎn)出最優(yōu)水平的局面。究其主要原因，在于稅收競爭的異化。為了能吸引資源的流入，地方政府一味降低有效稅率，導(dǎo)致稅收競爭的邊際收益低于邊際成本，出現(xiàn)地方公共產(chǎn)品提供效率低下的局面，使地方政府之間的稅收競爭演變成為惡性稅收競爭，出現(xiàn)稅收競爭異化。如果稅收競爭的惡性更多的是表現(xiàn)在量上，那么稅收競爭的異化則是一種質(zhì)上的扭曲，稅收活動出現(xiàn)非法制化，非規(guī)范化，異化的稅收競爭必然是惡化的稅收競爭。

　　目前，我國稅收競爭異化主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是稅收優(yōu)惠政策在具體實施過程中走樣，成為爭奪資源的工具，導(dǎo)致實際享受稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)既有屬于政府鼓勵和支持的行業(yè)中的企業(yè)，也有大量技術(shù)、管理落后的國家明令禁止發(fā)展的企業(yè)；二是盡管國家對地方政府的稅收減免做出越來越嚴(yán)格的限制和越來越嚴(yán)厲的處罰，但在實際運(yùn)行中，各地方政府越權(quán)變相減免稅收的現(xiàn)象并未消滅，而且在減免的形式上有較大的變化，變“減免稅”為“先征后返”；三是在稅收執(zhí)法過程中出現(xiàn)的稅收打折現(xiàn)象；四是地方保護(hù)主義與地區(qū)間的稅收競爭糾纏不清。地方保護(hù)主義是在以市場取向的改革過程中，財稅制度安排缺陷造成財政資金在各地方不公平分配所引起的區(qū)際利益矛盾的一種表現(xiàn)。[5]在通過稅收競爭吸引外部資本流入的同時，由于競爭的激烈以及競爭的低效率，為留住當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)，各地的政府又采取了各種各樣的手段來限制當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的外遷，造成資源配置的低效率。

　　一般地，如果稅收造成資源配置的扭曲，就會產(chǎn)生稅收的超額負(fù)擔(dān)，造成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率損失，導(dǎo)致資源配置的雙重扭曲，損害稅收的中性原則。除此之外，稅收競爭的異化更進(jìn)一步導(dǎo)致了一系列具體問題的產(chǎn)生。一是導(dǎo)致地方財政困難，公共產(chǎn)品供給不足。地方政府為招商引資要么減少稅收，要么減少公共收費(fèi)，其結(jié)果是地方政府可支配的財政收入劇減。柔性的稅收體制與剛性的財政體制產(chǎn)生巨大的矛盾，過度的稅收競爭致使地方政府收入差距拉大，而1994稅改后實行的過渡期財政體制無法實現(xiàn)有效的轉(zhuǎn)移支付，其結(jié)果就是部分地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府的財政困難；[6]二是出現(xiàn)稅收優(yōu)惠的失效。異化的稅收競爭行為導(dǎo)致全國稅收競爭的泛濫和全國稅收稅率的趨同，使得原本具有產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用的稅收優(yōu)惠政策失去其應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，政府意圖難以體現(xiàn)；三是在異化的稅收競爭中存在尋租空間，導(dǎo)致政府腐敗行為，無謂地消耗了有限的經(jīng)濟(jì)資源。稅收競爭的異化最主要的特征就是非規(guī)范化、非法制化，招商引資時不是按照國家政策或統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而是政府與企業(yè)之間的“一對一”談判，剛性的稅收政策就有了可操作的彈性，而這種實踐中的彈性落在政府部門和官員個人手中就會演化成為一種稀缺的經(jīng)濟(jì)性資源，從而為尋租行為的產(chǎn)生創(chuàng)造了制度性的條件。

　　三、稅權(quán)制度缺陷與稅收競爭異化

　　制度是決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些規(guī)則。其主要作用是通過建立一個人們相互作用的、穩(wěn)定的但不一定有效的結(jié)構(gòu)來減少人類社會、經(jīng)濟(jì)活動的不確定性。制度供給是解釋我國體制轉(zhuǎn)型時期秩序失范與秩序重建的重要機(jī)制。稅收競爭異化是我國體制轉(zhuǎn)軌時期出現(xiàn)的社會失范現(xiàn)象，其滋生和蔓延的原因是非常復(fù)雜的，而稅權(quán)制度本身所固有的缺陷是其深層次原因，集中體現(xiàn)在分稅制的核心問題———稅權(quán)劃分的不完善上。

　?。ㄒ唬┒悪?quán)制度安排缺陷對稅收競爭異化的影響

　　制度安排是約束特定行為和關(guān)系的一套行為規(guī)則，即制度的具體化。[7]稅權(quán)制度的安排主要是分置立法、執(zhí)法和司法三種權(quán)力，形成權(quán)力的相互制約和監(jiān)督。我國的稅權(quán)制度在設(shè)計意圖上也遵循這種思路，但在具體的制度設(shè)計則受到歷史與實踐因素的影響，未能有效實現(xiàn)權(quán)力的合理配置與制衡。

　　在立法權(quán)上，稅收立法權(quán)集中于中央，致使中央與地方間的稅收收入劃分不合理，成為稅收競爭異化的主要誘因。1990～1993年，中央財政自給能力系數(shù)為0. 84，1994～1997年提高到1. 67，地方則下降為0. 63.地方政府財政自給能力系數(shù)的變化意味著分稅制改革后，地方財政籌集的財政收入只能滿足大約60%的地方政府支出，40%左右的地方公共支出依賴其他收入來源。[8]與此同時，中央財政收入占GDP的比重低和財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，使地方財政收支缺口出現(xiàn)。為了落實公共產(chǎn)品的服務(wù)和政府的正常財政支出，地方政府不得不借助其他方法來增加財政收入，政府往往會利用手中的行政權(quán)力來為自己創(chuàng)收，當(dāng)這種稅收競爭的行為缺乏一種合理、有效的法制規(guī)范時，就會出現(xiàn)競爭失控的局面，進(jìn)而發(fā)展成惡性的稅收競爭。

　　在執(zhí)法權(quán)上，分稅制改革后，我國雖建立了國稅、地稅兩套征稅機(jī)構(gòu)，但在具體的分工上并沒有較好的制度保證。國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理中央稅和中央地方共享稅，地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理的主要是地方稅，但個體稅收和涉外稅收中的地方稅由國稅機(jī)關(guān)征收。由此可知，在兩套稅務(wù)系統(tǒng)中，縱向上的權(quán)責(zé)劃分存在交迭或斷檔的問題；在橫向上，關(guān)于流轉(zhuǎn)稅、所得稅的跨區(qū)域管轄，征收條例也不是十分明晰，職權(quán)劃分、利益分配存在盲點(diǎn)。由于稅權(quán)劃分不合理，稅收程序法、稅收實體法對管轄的規(guī)定缺位和模糊，造成稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅收部門之間的管轄、征管競爭，導(dǎo)致在實際工作中出現(xiàn)管轄不明、責(zé)任不清、相互推諉扯皮等問題。當(dāng)有利可圖的時候，各稅務(wù)機(jī)關(guān)就容易從自身的利益出發(fā)根據(jù)自身需要做出征管決定；一旦出現(xiàn)問題，自然也會明哲保身，造成管理上的“真空”地帶，為違法違規(guī)的稅收競爭異化提供了有利的生存空間。

　　在司法權(quán)上，我國沒有設(shè)立專門的稅收司法體系，其職能散見于公安、檢察、法院等司法機(jī)關(guān)，稅收司法的威懾力不強(qiáng)，其不僅不能成為遏制稅收競爭異化的手段，反而在某些方面助長了稅收競爭的異化。同時，在現(xiàn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)中， 司法權(quán)是一種橫向隸屬關(guān)系，中央司法權(quán)隸屬于中央政府，地方司法隸屬于地方政府。司法機(jī)關(guān)的財權(quán)和事權(quán)都受制于同級地方政府，決定了司法機(jī)關(guān)難以擺脫對當(dāng)?shù)刎斦囊蕾?，必須服從地方長官的意志，司法權(quán)的地方化造成地方司法機(jī)關(guān)對政府行為很難實行有效監(jiān)督，更談不上懲戒地方政府的失范行為了。由于稅收業(yè)務(wù)的專業(yè)特性，現(xiàn)有司法機(jī)關(guān)在稅收案件上的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，導(dǎo)致對稅收案件的處理力度薄弱，削弱了稅法的威嚴(yán)。

　　轉(zhuǎn)移支付中，在對地方具體的轉(zhuǎn)移支付上，考慮和保護(hù)了地方的既得利益，未能有效實現(xiàn)均貧富的作用。分稅制改革后地方政府的稅收收入不足以滿足財政支出的需要，需要中央的轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)收支平衡。我國現(xiàn)行分稅制中的轉(zhuǎn)移支付制度明顯保留有舊體制的特征，表現(xiàn)出明顯的路徑依賴，在很大程度上強(qiáng)調(diào)地方的既得利益，而不是為了解決地區(qū)間的不平衡。由于在分配上缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，對地方財政能力和需求沒有科學(xué)的測試，因而導(dǎo)致地方政府討價還價的行為。稅收競爭的異化是作為財政制度重要內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付制度實施缺陷導(dǎo)致財政資金在地方間不公平分配的結(jié)果。由于政府間經(jīng)濟(jì)利益的不平衡是導(dǎo)致政府間財政資源爭奪的關(guān)鍵，因此，真正分權(quán)的財政體制如果能配合有效的轉(zhuǎn)移支付制度，就可以弱化不均衡體制產(chǎn)生的巨大誘因，最終減少非健康的稅收競爭行為的發(fā)生。

　?。ǘ┒悪?quán)制度變遷方式缺陷對稅收競爭異化的影響

　　制度變遷是對構(gòu)成制度框架的規(guī)則、準(zhǔn)則和實施的組合所作的邊際調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中稅收制度的變化實際上就是制度變遷的過程。稅權(quán)制度的變遷實質(zhì)就是中央與地方政府在稅收權(quán)益間的分割與博弈。在制度安排中由于政治力量處于優(yōu)勢地位，所以中央政府是制度供給的決定性力量。由于中央政府和地方政府的目標(biāo)函數(shù)與約束條件的差異，二者在新一輪制度安排上的成本與收益是不一樣的，這樣就難以避免在制度供求上的矛盾。1994年的分稅制改革就是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的強(qiáng)制性稅權(quán)制度變遷過程。分稅制改革前，財政包干下的稅收分配制度表現(xiàn)出極大的不均衡，地方財力增長迅速，而中央政府財力無法滿足支出的需要，擁有最后決定權(quán)的中央政府必然要進(jìn)行制度的重新供給，重新在中央與地方政府間分配稅收權(quán)力，以達(dá)到新的均衡。作為政府主導(dǎo)的制度供給，強(qiáng)制性的制度變遷雖然能使制度演進(jìn)走出“鎖入”狀態(tài)，卻無法真實地反映利益各方對制度創(chuàng)新的需求，在制度形成的過程中缺乏必要的博弈，就很難制定出適合各個地方實際需求的稅權(quán)制度，因而無法達(dá)到制度供給與需求的均衡。缺少一致同意的制度很可能與地方政府的利益不一致，地方政府將不按這些制度規(guī)范自己的行為，由此導(dǎo)致地方政府做出與中央政府實施的制度相背離的行為舉動，出現(xiàn)稅收上的地方保護(hù)主義。這種制度變遷過程必然對稅收競爭產(chǎn)生影響，成為稅收競爭滋生的土壤，甚至強(qiáng)化了稅收競爭的異化。同時由于新的制度體系缺乏配套設(shè)施，在實施過程中出現(xiàn)許多漏洞，從而給稅收競爭中的人或組織以可乘之機(jī)。由于新舊體制的轉(zhuǎn)軌過程中帶有許多對既得利益的保護(hù)，如稅收返還政策，容易導(dǎo)致制度實施尺度的不平衡，而這種不平衡損害了制度規(guī)則的權(quán)威性和公平性，大大降低了制度控制效果，增大了稅收競爭異化的可能性。面對新制度實際運(yùn)行過程中的種種問題，中央政府為維護(hù)自己在制度變遷中的既得利益，對改善地方政府財政狀況缺乏積極性，因此，為了維持現(xiàn)有制度體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，只能默認(rèn)地方政府出于自身利益而進(jìn)行一些制度外供給行為的存在，這進(jìn)一步助長了地方政府之間的稅收競爭。

　　四、制度創(chuàng)新與稅收競爭規(guī)范

　　分稅制框架下出現(xiàn)稅收競爭是必然的，相對于現(xiàn)階段稅收競爭惡化與異化，筆者認(rèn)為，當(dāng)前的政策不應(yīng)只看到由稅收競爭不規(guī)范帶來的各類問題，而力圖消除各級政府間的稅收競爭行為，應(yīng)力求構(gòu)建一個規(guī)范的稅收競爭模式，提升我國財稅體制運(yùn)行效率。規(guī)范的稅收競爭就是一切稅收競爭行為都在制度框架內(nèi)。只有規(guī)范的稅收競爭才會有穩(wěn)定的稅收競爭，才會有適度的稅收競爭，最終才會有有益的稅收競爭?，F(xiàn)階段應(yīng)以推進(jìn)稅權(quán)制度的改革和完善為突破口，構(gòu)建法治化、規(guī)范化的稅收競爭制度框架，為有序稅收競爭的形成創(chuàng)造條件，引導(dǎo)國內(nèi)稅收競爭從無序走向有序，從失范走向規(guī)范。

　?。ㄒ唬┙⒎€(wěn)固的稅收立法分權(quán)制度，規(guī)范中央與地方的稅收分權(quán)關(guān)系

　　鑒于中國的歷史傳統(tǒng)和目前法制不健全、地方政府經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)驗不足等方面的原因，在稅收立法權(quán)的劃分中還需進(jìn)一步明確中央的主導(dǎo)地位，但中央集權(quán)的根本目的不在于集權(quán)，而在于保證全國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范性，提供良好的稅收競爭外部環(huán)境。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制及分稅制財政管理體制的逐步完善，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，以克服中央高度集權(quán)的不利影響，在統(tǒng)一地方財權(quán)與事權(quán)的前提下，規(guī)范地方收入行為，有效配置財政資源是有積極意義的。

　?。ǘ┘?xì)化和完善稅收征管制度，合理劃分國稅與地稅稅收職責(zé)，強(qiáng)化依法征稅

　　當(dāng)前，稅收競爭異化主要是稅收征管的體制因素造成的。應(yīng)進(jìn)一步完善稅收征管的各項分工及相關(guān)法規(guī)，明確國、地稅機(jī)構(gòu)職責(zé)，盡可能縮小多機(jī)構(gòu)征管中的真空地帶與扯皮現(xiàn)象。繼續(xù)推進(jìn)稅收征管與稽查的職能分離與機(jī)構(gòu)分立，強(qiáng)化稅收稽查職能，設(shè)立統(tǒng)一的稽查機(jī)構(gòu)來監(jiān)督國稅與地稅的稅款征收。為消除地方政府對稅務(wù)行政的干預(yù)，可考慮按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)立稅務(wù)機(jī)關(guān)的可能性，在實施上可從國稅機(jī)構(gòu)試點(diǎn)進(jìn)行。要通過稅收過程的具體立法來防止稅務(wù)機(jī)關(guān)的過度自由裁量。同時還要注意稅收收入計劃與稅收法律脫節(jié)的問題，應(yīng)通過廢止盲目稅收收入計劃來實現(xiàn)稅款征收活動的法制化，將稅款征納活動完全建立在稅收法律基礎(chǔ)之上。

　?。ㄈ┩七M(jìn)稅收司法制度創(chuàng)新，加強(qiáng)稅收競爭的外部約束與協(xié)調(diào)

　　司法權(quán)受地方的干預(yù)乃至控制所蘊(yùn)含的是一種制度性弊端，只有進(jìn)行司法制度創(chuàng)新，才能消除因制度性缺陷導(dǎo)致的稅收競爭異化。可考慮設(shè)立獨(dú)立的稅收司法體系來強(qiáng)化稅收的司法監(jiān)督，如設(shè)立稅收警察隊伍或設(shè)立專門的稅收法院。

　　（四）改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)規(guī)范的稅收競爭

　　轉(zhuǎn)移支付制度的目的在于實現(xiàn)適度的轉(zhuǎn)移支付，因為如果不搞轉(zhuǎn)移支付制度，稅收競爭會加大地區(qū)間差距，導(dǎo)致稅收競爭異化的產(chǎn)生；相反，如果轉(zhuǎn)移支付力度太大，導(dǎo)致地區(qū)間財政能力完全均等，在削弱地方政府稅收競爭積極性的同時，亦會削弱地方政府自主獲得財政收入的積極性。因此，一方面，要維持地區(qū)間一定的財政能力梯度；另一方面，不能將將財政能力差異搞得太大以至于影響地區(qū)間的平衡發(fā)展。實踐中，在用“因素法”替代“基數(shù)法”實行科學(xué)的縱向轉(zhuǎn)移支付制度的同時，應(yīng)加快橫向轉(zhuǎn)移支付制度的研究、設(shè)計與實施。

　?。ㄎ澹╈柟潭愂崭偁幍闹贫瘸晒e極推進(jìn)新一輪稅權(quán)制度創(chuàng)新

　　稅收競爭是優(yōu)質(zhì)制度的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，當(dāng)競爭過程中發(fā)現(xiàn)了良好的稅權(quán)制度，就需要將其成果加以具體化和固化，使各層次的政府能夠共享優(yōu)質(zhì)的公共政治制度，也使各地的社會公眾能夠從稅收競爭中享受到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，在較為公平的稅收環(huán)境下以較低的成本從事投資及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動。當(dāng)前，第一階段的財政稅收制度改革的適應(yīng)性效率已經(jīng)遞減，新一輪的制度創(chuàng)新工作迫在眉睫，這是由于制度收益的邊際收益遞減規(guī)律所決定的。在新一輪的制度創(chuàng)新過程中，要強(qiáng)調(diào)地方政府在國家稅權(quán)制度創(chuàng)新中的作用，要賦予地方政府有一定的創(chuàng)造新的制度規(guī)則的自主權(quán)。地方政府同各級微觀主體之間有著更為直接的聯(lián)系，因而有著更廣泛的制度創(chuàng)新信息，從而使得地方政府制訂的稅收制度規(guī)則有直接的現(xiàn)實性和針對性。

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