摘 要：我國高等教育收費帶來了貧困學生公平就學的問題，為此探索出了以教育助學貸款為主體的資助體系，但由此引發(fā)了資助資金的籌措問題。開征以個人所得稅為稅基的高等教育保障稅是籌措資金的較好選擇，高等教育保障稅符合稅制建設的基本原則。

　　關鍵詞：稅制建設；高等教育；保障稅；教育資助；教育財政

　　所謂高等教育保障稅，是指政府為保障公民接受政府舉辦的高等教育的權利而向特定的人群征收的一種稅。當前，隨著我國教育體制改革的深入和高等教育產(chǎn)業(yè)化步伐的加快，高等教育收取適當?shù)某杀狙a償費理論上已達成共識，實踐中正在穩(wěn)步推進。隨之而來的是貧困學生的高等教育保障問題日益凸現(xiàn)，并引起社會的極大關注。如何籌集足夠的資金，建立起有效的貧困學生資助制度，是解決貧困學生就學問題的根本途徑。對此，筆者提出開征教育保障稅籌措資助資金的辦法，以期拋磚引玉。

　　高等教育收費的合理性

　　高等教育作為非義務教育收取適當?shù)某杀狙a償費是國際上的通行做法。結合我國的具體國情，我們認為更應當收費。從效率的角度來看，基礎教育和中等教育較之高等教育具有更高的社會收益率。據(jù)20世紀70年代和80年代早期情況的資料，在26個發(fā)展中國家中，初等教育的社會收益率為28％，中等教育的社會收益率為17％，而高等教育的社會收益率為14％。在教育投入十分有限的情況下，教育投入偏重非高等教育是有效率的選擇。從公平的角度來看，對于高等教育系統(tǒng)而言，如果公共資助的高等教育通過稅收機制把窮人的收入轉移給了富人，這個系統(tǒng)顯然是不公平的。一些研究表明，在有些發(fā)展中國家中，從免費或公共資助的高等教育中獲益最多的是高收入階層的學生。例如，印尼在80年代早期實行高等教育收費之前，占人口30％的高收入階層獲得了83％的高等教育資助，而占人口40％的低收入階層僅獲得了教育資助的7％（Psacharopoulos，G.，Tan J.P & Jimenez，E.1986）。而對我國公共教育資源配置的一項研究表明，目前我國公共教育資源配置的不公平程度頗高?；嵯禂?shù)為0.43（于德弘，陸根書）。由此可見，我們的教育支出結構應當改革，國家對高等教育的財政支出應當適當減少，私人負擔一部分教育成本是應該的。

　　高等教育收費引發(fā)貧困學生問題

　　高等教育收費引發(fā)了貧困學生問題，形勢已經(jīng)相當嚴峻。據(jù)統(tǒng)計，在我國高校中，沒有能力支付學費和起碼生活費的貧困學生正在呈逐年上升的趨勢，已占在校生的20％。以上海為例，在大學生中，家庭人均月收入在185元以下的學生占在校生的15％（鄭惠強，江景波，1999）。據(jù)湖北省教育廳科學研究計劃項目：關于教育消費的實證研究，該研究根據(jù)1999年9月國家統(tǒng)計局城調總隊組織的對城市住戶基本情況進行抽樣調查問卷及湖北省統(tǒng)計局城調隊的抽樣調查數(shù)據(jù)，對我國當前教育消費問題進行實證分析，認為高等教育費用對部分（≥13.52％）家庭實難承擔。據(jù)國家教育部人文社會科學研究“九五”規(guī)劃基金資助項目：中國西部高校教育收費與特困生資助調查研究，研究表明基本或完全能承擔得起目前高等教育收費的家庭實在有限，對西部地區(qū)而言，陜西、內(nèi)蒙古達45％以上，而其他省區(qū)則只有30％左右，個別為21％。

　　社會對那些家庭的社會、經(jīng)濟地位處于劣勢，但憑自己的努力和聰明才智升入高等學校的貧困生給予關懷和支持，不能讓他們僅僅因為貧困而影響接受高等教育，這對鼓勵勤奮學習和提倡公平競爭以促進社會健康穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義?！皬纳鐣硇浴⒐霭l(fā)強調對社會弱勢群體的補償是實現(xiàn)相對公平的重要原則之一”，因而許多國家都把使那些家庭貧困的學生不致于由于經(jīng)濟原因而失去上大學的機會作為大學生資助政策的出發(fā)點，這也是各國追求社會公平理念的一種重要表現(xiàn)。

　　高等教育資助的瓶頸

　　高等教育資助的方式有很多，而真正有效并能解決根本問題的則是助學貸款制度。其優(yōu)點表現(xiàn)為，財政負擔較輕，有四兩撥千斤之功效；對學生有較強的激勵作用，有助于社會信用體系的建立和完善；貼息的高低可以作為教育資源配置的調控工具。由于有以上優(yōu)點，我國加大了助學貸款的實施力度。

　　然而助學貸款也有明顯的缺陷，那就是學生貸款償還的拖欠問題。貸款償還拖欠，特別是嚴重拖欠會使資金周轉困難，從根本上制約助學貸款制度的實施，但貸款償還拖欠是助學貸款制度的共生物。幾乎每個實施助學貸款政策的國家都存在著償還拖欠現(xiàn)象，相對而言，發(fā)展中國家尤為嚴重。1987年，印度未償還的貸款百分比高達75％，而肯尼亞1987年則高達81％，同年美國為17％。嚴重的償還拖欠使得一些國家實施助學貸款謹小慎微，舉步維艱，甚至使有些國家不得不放棄助學貸款。就我國而言，據(jù)調查，各高校的貸款拖欠率大約在10—40％之間，而這還是小額貸款，若是幾萬元以上的高額貸款就更使得還款風險成倍增加。加之，國家不包畢業(yè)分配，大學生畢業(yè)后流動性相當高，預期收益也相當不穩(wěn)定，還貸能力和還貸信用度不容樂觀。所以，助學貸款不能實行商業(yè)性教育貸款模式為主體，只能實行以政策性貸款模式為主體。

　　現(xiàn)實的問題除了借鑒國外助學貸款的經(jīng)驗教訓、降低貸款償還拖欠及還款違約率以及完善助學貸款制度外，最重要的問題就是如何籌措足夠的資金以維持助學貸款制度的有效運行。目前，我國高等教育實行以助學貸款為主，獎學金/助學金為輔的多元資助體系。資助主體包括政府、學校、社會團體、企業(yè)、個人，但是，政府承擔著絕大部分責任和最終責任。政府承擔起高等教育助學的最終責任，意味著政府巨額的財政支出。我國去年推出的助學貸款在實踐中遇到很大的困難，運行情況十分不理想，重要的原因就是政府不愿承擔自己應當承擔的責任，結果只能是商業(yè)銀行借貸，學生貸不到款。不然，政府必須承擔起貼息、注銷呆帳、壞帳的責任。

　　總之，政府應當在高等教育資助方面投入更多的資金，才能建立起有效的資助體系，舍此別無他途。而我國教育投入偏向基礎教育，國家財力又十分有限，而且未來一段時間內(nèi)高等教育經(jīng)費缺口仍然很大。按現(xiàn)在大學生繳費上學計算，私人繳費只占教育成本的1／4左右，而去年（2000年）擴招33.1萬人，國家所需的高?；ㄍ顿Y在150—180億之間。中共中央、國務院在1999年明確提出到2010年，我國同齡人口的高等教育入學率要從目前的9％提高到15％左右，意味著未來10年間，平均每年至少需擴招50—70萬名大學生，由此推之，財政缺口高達幾千億元。同時，規(guī)模巨大的高等教育也將會對教育資助制度帶來更大的壓力，給財政帶來更大的壓力?？梢?，財政在教育資助方面的投入在短期內(nèi)很難有大的突破。

　　我國開征教育保障稅的設想

　　解決資金不足問題的較好選擇是開征專稅專用的類似西方國家社會保障稅性質的高等教育保障稅。高等教育保障稅目的很明確，乃是保障貧困學生接受高等教育的權利。綜合考慮，我們設計其以個人所得稅為稅基，實行比例稅率，具有附加稅的性質。下面從稅收原則方面進行考察：

　　1.具有持續(xù)、穩(wěn)定增長的稅收收入保障。個人所得稅是一種具有很好前途的稅種，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，個人所得稅收入的絕對數(shù)和相對數(shù)會逐年增加。選擇個人所得稅為稅基，這與我國教育事業(yè)的發(fā)展，在校生人數(shù)逐年增加，教育成本補償費逐年攀升，貧困生人數(shù)逐年增加，資助費用逐年攀升的要求是一致的。

　　2.開征高等教育保障稅具有公平性?？梢詮倪@幾方面來看：第一，我國曾一度實行免費或低費的高等教育，而享受這些教育的人基本上都已經(jīng)參加工作，而且絕大多數(shù)都是個人所得稅的納稅人，還一部分歷史的舊債，從道理上講是說得過去的。第二，個人所得稅的納稅人大都接受了良好的教育（至少趨勢是這樣的），按照人力資本理論，個人通過教育投資獲得了人力資本，并為其帶來了超額收益，該稅可視為對其超額收益的課征。第三，助學貸款的欠賬、呆賬、壞賬是由接受高等教育的群體所一手“創(chuàng)造”的，而這個群體會成為個人所得稅的納稅人，通過稅收強制其為自己的行為承擔一部分責任，這是公平的。

　　3.具有良好的社會效益。高等教育保障稅以個人所得稅為稅基，負擔低，假定按個人所得稅的5％征收高等教育保障稅，那么月收入2000元的納稅人僅需繳納高等教育保障稅3.75元，稅收負擔率極低，基本上不會對納稅人的行為產(chǎn)生扭曲效應。該稅作為一種良稅，容易得到納稅人的理解，中華民族向來有濟弱扶貧，樂善好施的風尚，人們捐資助學的積極性很高，因此開征該稅具有較好的社會文化基礎。另外，該稅附屬于個人所得稅，必將在全社會引起極大的反響，可以起到宣傳我們的高等教育資助制度的作用，激勵貧困學生努力學習，消除其未來接受高等教育不確定性的預期。

　　4.征管方便。作為個人所得稅的附加稅而征收，高等教育保障稅的征收極為簡便，基本上不會增加太多的征管成本。

　　關于高等教育保障稅設計的幾個問題

　　1.關于稅率的確定問題。稅率的高低是一個很關鍵的問題，原則上是該稅盡量不對納稅人的行為產(chǎn)生扭曲效應，最好稅率不超過5％為宜。目前，我國的個人所得稅年收入在500億左右，故每年可以征收高等教育保障稅25億元左右，加上國家財政的補貼，基本上可以建立起有效的高等教育資助制度。

　　2.稅種歸屬問題。我國的現(xiàn)行個人所得稅是地方稅種，由地方稅務局征收，因此，該稅也應由地方稅務局征收。但是，我們認為高等教育保障稅應作為中央稅，由中央統(tǒng)一支配，因此需要大量資助的地方往往該稅收入較少?？磥?，這在實踐中是一個難題。我們應當注意到，世界上絕大多數(shù)國家個人所得稅是中央稅，而我國的個人所得稅成為中央稅乃是一個趨勢。

　　3.關于該稅稅率的變動及該稅的存續(xù)問題。個人所得稅日益重要，其收入占全部稅收收入的比重會逐年增加，有成為主體稅種的長期趨勢，而如果高等教育保障稅的稅率固定不變，那么其收入會達到一個很高的數(shù)額。盡管高校在校生人數(shù)會增加。教育資助支出會增加，但考慮到經(jīng)濟的發(fā)展，人們支付能力的提高，國家財力的增強，而且在一定的時期之后，教育保障支出不會再增加。因此，我們可以考慮根據(jù)國家預算安排，確定一段時期的稅率，然后稅率逐期遞減，最終該稅完成使命，自動消失。

　　4.關于次優(yōu)選擇問題。高等教育保障稅的征收有“稅收萬能論”的嫌疑，理論依據(jù)不是十分充足，國際上沒有先例，但是我們認為其還是比較適合我國現(xiàn)實國情的。另外，我國有部分個人所得稅的納稅人沒有接受高等教育，還有部分外國納稅人，要他們繳納該稅有些不公平，但是將他們排除在外，則征管成本太高，所以只能是一種次優(yōu)的選擇。

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