稅法的權(quán)威性、稅收的強(qiáng)制性無(wú)不以稅收權(quán)力為保證。因此，稅收法治不是要不要稅收權(quán)力的問(wèn)題，而是怎樣把稅收權(quán)力確定在一個(gè)合適的位置，使其既發(fā)揮作用，又被控制在一定限度的問(wèn)題。對(duì)國(guó)家權(quán)力而言，法治承擔(dān)著雙重任務(wù)：一方面，它承擔(dān)著國(guó)家權(quán)力的授予任務(wù)，即授權(quán)功能；另一方面承擔(dān)著對(duì)權(quán)力的限制、制約和監(jiān)督的任務(wù)。因此，稅收權(quán)力的合理定位，就應(yīng)該從授權(quán)和限權(quán)兩個(gè)方面去把握。

　　一、稅收權(quán)力授予

　　權(quán)力只有授予，才能行使?，F(xiàn)代法治社會(huì)在權(quán)力問(wèn)題上所要解決的首要問(wèn)題就是權(quán)力來(lái)源和取得形式的合法性問(wèn)題。其中包括有兩層內(nèi)涵：一是從實(shí)質(zhì)要件上，權(quán)力必須來(lái)自于人民，取得于人民，受托于人民，服務(wù)于人民。這一實(shí)質(zhì)要件的深層本質(zhì)是人民利益，其權(quán)力形成是人民主權(quán)。二是從形式要件上，一切權(quán)力的取得必須由法律予以規(guī)定和確認(rèn)，即法定授權(quán)，它否認(rèn)、排除和摒棄以其他各種非法治方式取得的權(quán)力，即權(quán)力法定的唯一性和排他性。上述實(shí)質(zhì)要件解決了權(quán)力的本質(zhì)問(wèn)題，而形式要件解決了權(quán)力取得的方式問(wèn)題，只有權(quán)力來(lái)自于人民，取得于法律，才能說(shuō)它具備了合法性，因而才具有法定效力。從授權(quán)與限權(quán)的相互關(guān)系看，授限是限權(quán)的前提?，F(xiàn)實(shí)生活中之所以出現(xiàn)濫用權(quán)力、越權(quán)等行為，其原因之一就是有些權(quán)力的法定權(quán)限不明確，存在有許多權(quán)力漏洞，因而為權(quán)力腐敗行為提供了方便。最后，從權(quán)力機(jī)制和權(quán)力主體的權(quán)力意識(shí)來(lái)講，理論上的邏輯是：當(dāng)國(guó)家法律在授予某一權(quán)利主體以權(quán)力時(shí)，就預(yù)示著同時(shí)也對(duì)該權(quán)力主體提出了受約束的范圍。因?yàn)楫?dāng)一定范圍權(quán)力的授予明確后，就告知權(quán)力主體只能在該權(quán)力范圍內(nèi)行使權(quán)力，超越該權(quán)力規(guī)定范圍，便是越權(quán)。這樣便于權(quán)力主體明確自身的職責(zé)和權(quán)限，以便更好地履行法定權(quán)力和職能。

　　從以上分析可以看出，授權(quán)對(duì)實(shí)現(xiàn)法治至關(guān)重要。權(quán)力由國(guó)家法律授予和確認(rèn)，可以解決權(quán)力合法來(lái)源和取得問(wèn)題，也可以排除其他非法治的權(quán)力獲取途徑，這是法治社會(huì)對(duì)權(quán)力的第一要求。

　　從稅收權(quán)力看，在權(quán)力授予的實(shí)質(zhì)要件上是明確的，即來(lái)自于人民，服務(wù)于人民。在權(quán)力授予的形式要件上，稅收權(quán)力一般都是以法律形式或法律為載體而存在的，因而是合法的，也是具有法定效力的。但是，從我國(guó)稅收法治實(shí)踐看，稅收權(quán)力在授予的形式要件上存在明顯的缺陷。

　　一是稅法的立法級(jí)次較低。稅法中由最高立法機(jī)關(guān)（全國(guó)人大）制定的法律只占很小部分，絕大多數(shù)是以法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等形式存在并實(shí)施的。這必然影響稅法的效力等級(jí)，損害稅法應(yīng)有的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。2000年7月1日正式實(shí)施的我國(guó)《立法法》規(guī)定，稅收立法權(quán)不屬于法律絕對(duì)保留的事項(xiàng)。也就是說(shuō)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)雖然擁有專屬的立法權(quán)，但在特定情況下可以授權(quán)行使機(jī)關(guān)立法，甚至也可授權(quán)特區(qū)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法。顯然，該規(guī)定的范圍過(guò)寬，稅收立法權(quán)包括了多項(xiàng)內(nèi)容，其中的征稅權(quán)，既是稅收立法權(quán)的核心，也是國(guó)家主權(quán)的組成部分。按民主憲政的通例，有關(guān)國(guó)家主權(quán)的立法事項(xiàng)理應(yīng)是單一制國(guó)家中最高代表機(jī)關(guān)和聯(lián)邦制國(guó)家中聯(lián)邦代議機(jī)關(guān)不可推卸、不得轉(zhuǎn)讓的最重要的專有立法事項(xiàng)，它是不能被授予其他主體代為行使的。如果把諸如此類的立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)，可見(jiàn)想像，既是稅法制定者，又是稅法執(zhí)行者的機(jī)關(guān)，出于自身利益考慮，將有可能不合理地?cái)U(kuò)大其稅收權(quán)力而造成公眾稅收負(fù)擔(dān)的加重，而有違稅收權(quán)力的人民本質(zhì)屬性和國(guó)家民主政治原則。

　　二是納稅人沒(méi)有參與立法的權(quán)利。我國(guó)稅收立法活動(dòng)不僅存在立法機(jī)關(guān)“缺位”，行政機(jī)關(guān)“越位”的現(xiàn)象，而且整個(gè)立法過(guò)程基本上是一種“官方行為”過(guò)程。納稅人事前根本不可能知道國(guó)家或政府在制定什么稅法，甚至一部稅法出臺(tái)許久，也不了解具體內(nèi)容，更談不上納稅人參與稅收立法了。稅收立法權(quán)固然應(yīng)由納稅人通過(guò)自己選舉的代表機(jī)關(guān)，，人大或議會(huì)來(lái)行使，但這并不排除納稅人有參與立法的權(quán)利。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，一部稅法在醞釀過(guò)程中就會(huì)面對(duì)社會(huì)和納稅人廣而告之，廣泛深入地聽取社會(huì)各方面的意見(jiàn)。有的國(guó)家還以立法聽證會(huì)的形式，召集有代表性的納稅人討論和發(fā)表意見(jiàn)，并作為稅法是否出臺(tái)的重要參考。也許正是經(jīng)歷了這樣一個(gè)吸納民意過(guò)程，稅收立法比較充分地體現(xiàn)了人民主權(quán)原則和授權(quán)原則，才使稅法的實(shí)施在這些國(guó)家具有廣泛的社會(huì)遵從基礎(chǔ)。

　　二、稅收權(quán)力制約

　　稅收權(quán)力制約是指對(duì)稅收權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行一些必要的合理的限制和約束。制約不是為限制稅收權(quán)力主體的積極性，而是為更好地發(fā)揮稅收權(quán)力主體的積極性，使稅收權(quán)力的運(yùn)行符合稅收法治精神的原則，符合人民的根本利益。講“權(quán)力制約”，著眼點(diǎn)在于把制約看作一種手段，一種方式，一種權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

　　從運(yùn)行機(jī)制上設(shè)計(jì)稅收權(quán)力制約的模式，大致有以下幾種：

　　一是以憲法和法律制約稅收權(quán)力。憲法是國(guó)家的根本大法，是其他一切法律的“母法”，具有最高法律效力和權(quán)威，是人民意志的集中反映和人民權(quán)利的充分表達(dá)，無(wú)論是國(guó)家還是公民個(gè)人都必須絕對(duì)地遵守。法律是人民的代表機(jī)關(guān)，，國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，在效力上僅次于憲法，對(duì)社會(huì)全體成員都具有約束力。以憲法和法律制約稅收權(quán)力，是指稅收權(quán)力的設(shè)定、授予及行使不得違反憲法，必須具有憲法依據(jù)，也不得與法律相抵觸，否則就是違憲行為或無(wú)效行為。也就是說(shuō)，稅收權(quán)力必須符合憲法原則和法定原則，不能超越于憲法、法律規(guī)定的范圍。按照這種模式，立法機(jī)關(guān)和相關(guān)法律監(jiān)督部門有權(quán)對(duì)稅收權(quán)力的設(shè)定和運(yùn)行進(jìn)行審查。

　　二是以權(quán)力制約權(quán)力。權(quán)力的憲法約束是最高的，但并不是充分的。在法治不健全的情況下，憲法有時(shí)也會(huì)變得無(wú)能為力。以權(quán)力制約權(quán)力，就是打破權(quán)力的壟斷狀態(tài)，縱向橫向科學(xué)合理地分配權(quán)力，使權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部達(dá)到均衡態(tài)勢(shì)。稅收權(quán)力包括稅收立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)，三種權(quán)力源于不同的法律淵源，具有各自的運(yùn)行范圍和職責(zé)，既密切聯(lián)系，又相互獨(dú)立。“以權(quán)力制約權(quán)力”，首先意味著稅收權(quán)力在稅收立法、執(zhí)法、司法這三個(gè)方面的有效配置，形成相互制約、制衡的機(jī)制。其次，從稅收權(quán)力系統(tǒng)的上下結(jié)構(gòu)看，也需要通過(guò)權(quán)力的縱向配置，形成上下層級(jí)稅收權(quán)力主體的相互制約。“以權(quán)力制約權(quán)力”的模式還可以衍生出“以責(zé)任制約權(quán)力”的模式，即通過(guò)明確權(quán)力主體行使權(quán)力的權(quán)限、職責(zé)并實(shí)施責(zé)任追究，來(lái)有效約束和控制權(quán)力主體的行為。

　　以上幾種制約模式各具特點(diǎn)，各有所長(zhǎng)。需要指出的是，劃分不同模式，主要便于理論研究，從不同角度揭示稅收權(quán)力制約的方式而已，并不意味著不同模式互不兼容，相互排斥。相反，盡管不同模式的著眼點(diǎn)、著力點(diǎn)不同，但彼此相互聯(lián)系、相互滲透、互為依托。當(dāng)然，不同的權(quán)力制約模式其功能及作用效果有所不同?！耙詰椃ê头芍萍s權(quán)力”模式，強(qiáng)調(diào)的是稅收權(quán)力行為內(nèi)容的合憲性、合法性，即突出憲法的權(quán)威性、不可侵犯性以及法律的至上性。“以權(quán)力制約權(quán)力”的模式，強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力的內(nèi)部分配和內(nèi)部控制，突出權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的制衡、均衡和抗衡。在稅收法治實(shí)踐中，兩種模式既可以同時(shí)運(yùn)用，也可以以某種模式為主，輔以其他模式。從我國(guó)實(shí)際情況看，稅收法治所承擔(dān)的稅收權(quán)力制約的任務(wù)十分艱巨，而且情況比較復(fù)雜，因此，應(yīng)該綜合運(yùn)用幾種制約模式，實(shí)現(xiàn)稅收權(quán)力制約的法治秩序。

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