[摘　要] 在我國實(shí)施了近十年的政府采購制度，其成效是明顯的，但也存在許多問題。本文從思想認(rèn)識、系統(tǒng)立法、管理體制、操作規(guī)范、與其它政策配套及采購隊伍的構(gòu)成等方面對此進(jìn)行了分析。

　　[關(guān)鍵詞] 政府采購；　采購立法；　采購體制；　規(guī)范操作

　　政府采購制度是指政府以公開招標(biāo)為主要方式選擇供應(yīng)商，從國內(nèi)外市場上為政府部門或所屬團(tuán)體購買商品或服務(wù)的一種制度，這一制度在西方國家的實(shí)施己有200多年的歷史。從90年代開始，我國各省市也逐步進(jìn)行了這一制度的嘗試。從實(shí)踐效果看，政府采購制度對加強(qiáng)財政專項(xiàng)資金的管理、提高資金的使用效益、增強(qiáng)支出透明度、消除腐敗等方面起到了積極作用。但到目前為止，我國政府采購制度的法律法規(guī)并不完備，政府采購行為不規(guī)范之處較多。隨著“入世”的日益迫近，盡快建立健全符合國際慣例的政府采購制度已經(jīng)成為一種必然的選擇。

　　一、對政府采購制度的作用在認(rèn)識上存在偏差

　　完善的政府采購制度所能起到的作用是多方面的：（1）通過對財政支出的有效監(jiān)管，使政府采購到質(zhì)優(yōu)價廉的貨物、工程或服務(wù)，節(jié)省開支和提高資金的效率。（2）促進(jìn)政府采購中的廉潔，增進(jìn)公眾對政府部門的信任。（3）促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，有利于政治體制改革。（4）作為市場有效需求的最重要組成部分（一般國家政府采購占GNP的比重在10％-20％），通過公開的市場操作，政府采購可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善，實(shí)現(xiàn)政府特定的社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

　　從我國目前各地實(shí)行的情況來看，這方面存在的問題主要有：1.很多地方對政府采購的作用僅僅理解為節(jié)約資金、消除腐敗，末上升到調(diào)整總量，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等層次上。2.將政府采購制度簡單地理解為利益調(diào)整，而非加強(qiáng)支出管理和國有資產(chǎn)管理。3.將政府采購等同于控購和供給制。控購是指通過分配指標(biāo)和審批來控制集團(tuán)某些商品的需求，供給制是財政選購商品提供給需要的部門，而政府采購是通過規(guī)范的采購方式和財政監(jiān)督來細(xì)化預(yù)算，節(jié)約支出。商品的使用者不僅要參與采購過程，而且是采購商品的主體。

　　由于對政府采購制度存在認(rèn)識上的偏差，導(dǎo)致在操作中來自各方面的阻力較大：貿(mào)易和工業(yè)主管部門擔(dān)心，政府采購對其在管理上和經(jīng)濟(jì)上的利益不利，不希望政府在招投標(biāo)中起主導(dǎo)作用或參與過多。政府采購使原有利益和權(quán)力分配格局發(fā)生改變，來自地方政府和相關(guān)部門內(nèi)部的阻力也較大。

　　二、缺少統(tǒng)一的法律法規(guī)，操作中依據(jù)不足

　　政府采購制度得以有效執(zhí)行的首要條件是擁有完備、統(tǒng)一的政府采購法律體系。這一體系至少應(yīng)包括如下層次：一是《政府采購法》，包括總則、招標(biāo)、決算、異議及申訴、履約管理、驗(yàn)收、罰則等內(nèi)容，它是建立政府采購制度的法律基礎(chǔ)。二是《政府采購實(shí)施細(xì)則》，對政府采購法作出具體解釋和補(bǔ)充。三是地方性的政府采購法規(guī)及規(guī)范性文件。此外，還應(yīng)有大量的配套法規(guī)：對供應(yīng)商、承包商的資格要求，招標(biāo)程序和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，招標(biāo)或采購機(jī)構(gòu)的管理規(guī)定及采購實(shí)體和采購人員的行為規(guī)范等。

　　現(xiàn)階段，我國實(shí)行的政府采購還沒有成體系的法律法規(guī)，許多法律法規(guī)的建設(shè)也只是處于起步階段。已有的《招投標(biāo)法》與《政府采購法》在規(guī)范范圍、適用對象、招標(biāo)投標(biāo)以及采購過程中涉及到的其它方面上有很大差異，離規(guī)范的政府采購法規(guī)要求很遠(yuǎn)。由于沒有統(tǒng)一的政府采購立法，操作中的政策法規(guī)明顯不足。現(xiàn)行的采購規(guī)章大多由各地方自行制定，局限性較大，如對政府部門、事業(yè)單位和社會團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商以及市場管理等諸多問題考慮不周，存在不少漏洞和疏忽，導(dǎo)致實(shí)施中的矛盾不可避免。

　　在不夠成熟完善的市場經(jīng)濟(jì)中，法制的不嚴(yán)密，交易過程的透明度低，又缺乏相應(yīng)的質(zhì)疑申訴機(jī)制，使政府采購對腐敗行為有較大的誘惑，甚至為腐敗提供了更多的可能。在我國近十年的政府采購活動中，存在著大量違背公開、公平和競爭的原則之處，政府采購中的回扣、行賄、受賄、“尋租”等腐敗現(xiàn)象防不勝防。

　　此外，政府采購立法還涉及到國內(nèi)市場的保護(hù)問題。隨著人世的臨近，貿(mào)易協(xié)定的簽訂，政府采購不僅限于本國廠商，外國廠商也可以參與政府采購的競標(biāo)。在這種情況下，盡快在立法中加入有關(guān)條款，保護(hù)我國民族產(chǎn)業(yè)是一個緊迫的話題。即使發(fā)達(dá)國家也有相應(yīng)的保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)的法律，如美國就有《購買美國產(chǎn)品法》。

　　三、政府采購管理機(jī)構(gòu)不全，體制不明確

　　政府采購應(yīng)該有制衡的組織機(jī)構(gòu)，有相互協(xié)調(diào)、合理制約的管理體制。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，預(yù)算部門、支出管理部門、采購中心是必不可少的。預(yù)算部門主要負(fù)責(zé)預(yù)算方面的宏觀管理；支出管理部門的職責(zé)在于審批政府采購項(xiàng)目、進(jìn)行資金撥付和履行監(jiān)督；采購中心則依法辦理政府采購具體事項(xiàng)。各部門各司其責(zé)，相互制約。從實(shí)踐來看，我國大部分地方在啟動政府采購工作時，均沒有設(shè)立專門的采購機(jī)構(gòu)，而是依托財政部門內(nèi)主管各支出的現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員開展這項(xiàng)工作，他們既管理審批和招標(biāo)，又管理政府采購資金的預(yù)算，職責(zé)不清，不利于監(jiān)督和制約，成為政府采購中腐敗現(xiàn)象發(fā)生的重要原因。

　　政府采購管理體制還涉及到權(quán)限劃分。集權(quán)制下的集中采購能夠產(chǎn)生批量優(yōu)勢，可以降低采購成本，制約腐敗行為，促進(jìn)財政支出制度的改革。分權(quán)所帶來的分散采購則有利于批量小的、有特殊要求、時間緊的商品物資采購�？梢�，集權(quán)分權(quán)各有利弊，各有其適用范圍。我國在實(shí)施政府采購行為中對各級政府采購權(quán)限沒有明確的界定，導(dǎo)致一些地方該集中采購的沒集中，權(quán)力下放，使數(shù)額較大的財政支出沒能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，資金使用效益低下；另一方面，該分散采購的沒分散，權(quán)力集中，采購行為出現(xiàn)較大的時滯性且浪費(fèi)人、財、物等資源。

　　四、采購操作中存在的不規(guī)范現(xiàn)象

　　首先，由于統(tǒng)一的政府采購立法缺位，政府采購的實(shí)施范圍不清。一是納入政府采購的單位存在著爭議。如是否將非預(yù)算單位使用預(yù)算資金辦理公共采購及國有企業(yè)使用財政撥款進(jìn)行采購納入政府采購，各地做法不一；二是采購對象的確定存在隨意性。有的地方不論采購金額大小、項(xiàng)目性質(zhì)、需要的時效性全部采取“一刀切”，統(tǒng)統(tǒng)納入政府采購，造成實(shí)際采購過程中出現(xiàn)大量不符合常理的現(xiàn)象。

　　其次，采購方式單一。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，政府采購有多種采購方法：公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)、談判采購、兩階段招標(biāo)、詢價采購等等，每一種采購方法都有其適用的環(huán)境。一般國家都確定以公開招標(biāo)為首選，對其它方法明確規(guī)定其適用環(huán)境及批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。我國現(xiàn)階段從各地出臺的政府采購規(guī)定看，基本是單一的公開招標(biāo)方法，對其它的采購方式?jīng)]有具體內(nèi)涵和適用環(huán)境的規(guī)定。

　　再次，政府采購市場范圍不規(guī)范。由于政府采購具有資金來源的公共性、業(yè)務(wù)的公開性、公眾關(guān)注性、信息的廣泛性及交互性等特點(diǎn)，因而在國外很多國家已逐步實(shí)現(xiàn)政府采購市場的自動化和網(wǎng)絡(luò)化管理。我國目前的市場體系尚不健全，政府采購實(shí)體和采購主管部門的職能還沒完全轉(zhuǎn)變，地方保護(hù)主義盛行，各類競爭主體的市場機(jī)會并不均等，再加上政府采購客體的市場組織化程度低，市場秩序比較混亂，離統(tǒng)一的政府采購市場相去甚遠(yuǎn)，更談不上政府采購市場的網(wǎng)絡(luò)化規(guī)范。

　　最后，政府采購對節(jié)約資金的處理面臨兩難。歸采購單位，財政無意義。歸財政，采購單位無意義。導(dǎo)致節(jié)約的資金在預(yù)算上體現(xiàn)不出來，政府采購的經(jīng)濟(jì)效益性功能大打折扣。

　　五、與其它方面的配套問題

　　政府采購制度功能的充分發(fā)揮不僅僅是一個采購環(huán)節(jié)的問題，它涉及到一系列管理措施的配套問題：

　　第一，現(xiàn)行的財政資金預(yù)算管理方法與規(guī)范的政府采購所要求的國庫管理體制相矛盾。規(guī)范的采購制度要求實(shí)行財政資金統(tǒng)一賬戶、統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一支付且預(yù)算由用款單位采用零基預(yù)算方法編制。我國目前的情況是，一方面，各地方財政資金賬戶名目繁多，多頭開戶、重復(fù)開戶現(xiàn)象嚴(yán)重，財政資金按性質(zhì)歸口管理，預(yù)算指標(biāo)層層分解，層層下?lián)埽�款�?xiàng)分散支付，是一種明顯的財政資金分散管理做法。另一方面，預(yù)算不是由用款單位和具體項(xiàng)目部門編制，而是由主管部門編制，操作上實(shí)行的是基數(shù)加增長比例法，且編制滯后，線條太粗，導(dǎo)致預(yù)算的客觀性不足，約束力差。

　　第二，政府采購制度作為一個系統(tǒng)，不僅體現(xiàn)在采購環(huán)節(jié)上的監(jiān)督管理，而且還反映在支出源頭的控制上。為此，建立起對財政支出尤其是重點(diǎn)項(xiàng)目的可行性論證制度至關(guān)重要。通過可行性研究，預(yù)期效益評估，以及實(shí)施群眾聽證、立法審議制度，可以盡量減少投資失誤。我國目前的情況是，各項(xiàng)財政項(xiàng)目支出長官意識濃厚，因投資失誤造成的浪費(fèi)、損失令人觸目驚心。

　　第三，政府采購制度的有效實(shí)施還取決于各級財政政策及其與其它部門政策的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和連續(xù)性。多年來，我國財政支出實(shí)行的是部門出政策，財政拿票子的支出管理體制，由于條塊分割，政出多門，政策協(xié)調(diào)性差，導(dǎo)致出現(xiàn)資源分散，財政投資項(xiàng)目的“大而全”“小而全”等現(xiàn)象。

　　此外，我國目前缺乏有效的財政支出績效評價機(jī)制，政府采購還沒有進(jìn)行預(yù)算控制等，這些都在很大程度上影響政府采購制度效應(yīng)的發(fā)揮。

　　六、政府采購隊伍的建設(shè)和選聘問題

　　無論多么完備的政府采購制度，其運(yùn)作過程總是由人具體操作的，不僅涉及到參與人員的品德，而且在采購行為中有著很復(fù)雜的技術(shù)問題。因此，一個高效、廉潔、奉公、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的員工隊伍是關(guān)鍵因素，要形成這樣的隊伍，選聘、考核、培訓(xùn)是必不可少的環(huán)節(jié)。在這方面，可以采取的有效方式有公開選撥、技術(shù)資格考試、思想道德考核、后續(xù)教育等。

　　從我國目前政府采購管理、操作的人員隊伍來看，存在的問題主要有：大多數(shù)人員是從政府各部門尤其是直接從財政部門抽調(diào)而來，政府行政任命色彩濃厚。這些人員由于常年坐機(jī)關(guān)，對政策的理解力強(qiáng)，但業(yè)務(wù)技術(shù)、專業(yè)水平有較大的局限性，且多年養(yǎng)成的機(jī)關(guān)工作作風(fēng)——“文讀主義”、“官僚主義”等在一定程度上影響了政府采購行為，而且復(fù)雜的人際關(guān)系網(wǎng)也成為政府采購過程中腐敗現(xiàn)象滋生的溫床。如何建立一支高素質(zhì)的政府采購隊伍既是一個緊迫的任務(wù)，也是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的工作。

　　[參考文獻(xiàn)]

　　[1]聶　蓉，余年士。實(shí)行政府采購制度應(yīng)解決的幾個問題[J].財會通訊，2000，（10）。

　　[2]賈　康。怎樣健全政府采購制度[N].經(jīng)濟(jì)日報，2000-09-05.

　　[3]陳奇星，王　震，等。進(jìn)一步完善上海的政府采購制度[J].金融與保險，2000，（9）。

　　[4]馮祝平。細(xì)化預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算管理[J].中國財政，2000，（9）。