[摘　要] 公共財(cái)政體制改革已成趨勢，而我國公共財(cái)政又有其特殊性。面對我國預(yù)算內(nèi)高等教育經(jīng)費(fèi)支出的嚴(yán)重不足，必須適應(yīng)公共財(cái)政的基本性質(zhì)，正確認(rèn)識教育特別是高等教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，合理調(diào)整預(yù)算內(nèi)初、中、高等教育經(jīng)費(fèi)的支出比例，適當(dāng)改變高等教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)結(jié)構(gòu)。

　　[關(guān)鍵詞] 公共財(cái)政；　高等教育經(jīng)費(fèi)；　準(zhǔn)公共產(chǎn)品

　　一、公共財(cái)政的基本內(nèi)涵

　　公共財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類型或運(yùn)行模式。以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的公共財(cái)政有其特定的基本內(nèi)涵，即“公共財(cái)政一般”，這主要體現(xiàn)在：（1）預(yù)算的公共性。公共財(cái)政從出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)來看，是應(yīng)市場主體的公共需要而產(chǎn)生的，為滿足公共需要而存在。因而通過預(yù)算收支提供的公共產(chǎn)品必然也必須是由公眾的偏好和意愿決定的，要受公眾的制約和監(jiān)督，政府作為社會公眾的代理人不能侵犯公眾的利益。（2）收入的公共性。指的是課征稅收依據(jù)的是公共權(quán)力，稅收普遍課及每個(gè)社會成員，“取之于民，用之于民”，這符合受益原則。（3）支出的公共性。財(cái)政的供給范圍限制在公共性領(lǐng)域，如公共安全、社會秩序、公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、科技教育、社會保障、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)等方面。市場有效競爭領(lǐng)域的資源配置，是經(jīng)濟(jì)主體的事，財(cái)政一般不插手。

　　二、我國公共財(cái)政的特殊性

　　我國和西方的公共財(cái)政都是建立或基本建立在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，是國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配財(cái)政行為。

　　盡管我國的公共財(cái)政在彌補(bǔ)市場失靈、為市場提供公共服務(wù)、不以贏利為目的、運(yùn)行法治化等方面與西方公共財(cái)政有著基本相同或相似的特征，但是，由于社會制度、歷史文化傳統(tǒng)等的差異，不同的“市場——政府觀”下的公共財(cái)政，又有特殊性的一面，即“公共財(cái)政特殊”。就中西比較而言，姑且不論財(cái)稅制度和政府收支結(jié)構(gòu)上的細(xì)微差異，就公共財(cái)政模式本身看，我國公共財(cái)政至少有這么幾個(gè)方面的特殊性。

　　1.由于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)是建立在公有制的基礎(chǔ)上，這就直接導(dǎo)致了我國的財(cái)政運(yùn)行模式將是雙元財(cái)政，即公共財(cái)政和國有資產(chǎn)（本）財(cái)政的結(jié)合，而西方的財(cái)政運(yùn)行模式只是較單一的公共財(cái)政模式。因此，我國的公共財(cái)政并不是單純的公共財(cái)政，它還要處理公共財(cái)政與國有資產(chǎn)（本）財(cái)政之間的關(guān)系，遠(yuǎn)非西方的那么簡單。

　　2.由于我國生產(chǎn)力發(fā)展水平總體上落后于西方發(fā)達(dá)國家，決定了我國將要建立起來的公共財(cái)政有著諸多不同于西方發(fā)達(dá)國家的特點(diǎn)和內(nèi)容，形成了我國發(fā)展型公共財(cái)政與西方發(fā)達(dá)型公共財(cái)政的差異。在稅收收入結(jié)構(gòu)上，我國將長期以流轉(zhuǎn)稅為主，西方大體上以所得稅為主。根據(jù)理查。馬斯格雷夫和羅斯托的“發(fā)展型”公共支出增長模型分析，我國正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，公共投資在整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)總投資中占較高比重，為社會提供通訊、交通、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，促使經(jīng)濟(jì)起飛。而西方國家的經(jīng)濟(jì)大多進(jìn)入成熟期，公共支出主要目標(biāo)由提供社會基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向提供教育、衛(wèi)生、福利等服務(wù)，此時(shí)，用于社會保障和收入再分配方面的支出所占比重較大。

　　3.由于我國正在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平較低，因此，我國公共財(cái)政的職責(zé)不單是要彌補(bǔ)市場不足和保護(hù)市場，同時(shí)還要影響市場和培育市場。不僅“市場不能千的，政府要干”，這是公共財(cái)政最基本的供應(yīng)范圍，就是“市場能干，但現(xiàn)在干不好或干得很慢的”，政府還要介入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整就是一個(gè)突出的例子。可見，我國的公共財(cái)政的內(nèi)涵和外延除了其一般性，還保留自身的特殊性。在公共產(chǎn)品供應(yīng)范圍上，不僅要加強(qiáng)物質(zhì)性的公共產(chǎn)品供應(yīng)，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等，還要加強(qiáng)政策、制度、法令性的公共產(chǎn)品供應(yīng)，以健全、完善、穩(wěn)定市場經(jīng)濟(jì)。

　　三、我國現(xiàn)行財(cái)政體制下的高教事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出狀況

　　盡管從公共財(cái)政的原則出發(fā)，我國財(cái)政支出的主要范圍是行政管理開支和國防開支、科教文衛(wèi)支出的一部分、社會保障支出、其他經(jīng)濟(jì)主體不愿或無能力支出而社會又需要的建設(shè)項(xiàng)目開支等幾個(gè)方面，但是，我國的財(cái)政支出至今尚未走出傳統(tǒng)的“大而寬”的支出格局，“越位”與“缺位”并存，直接影響公共財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)。目前，突出的問題有：（1）巨額的國有企業(yè)虧損補(bǔ)貼。除政策性虧損補(bǔ)貼外，國家財(cái)政實(shí)際上承擔(dān)了大量的經(jīng)營性虧損補(bǔ)貼，成為國家財(cái)政沉重的負(fù)擔(dān)。（2）過長的事業(yè)單位供給線。一些不屬于公共物品范圍，可以由企業(yè)及個(gè)人舉辦，完全能夠商業(yè)化經(jīng)營的事業(yè)單位，仍然由國家掌握，財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)。（3）行政經(jīng)費(fèi)膨脹。這與政府機(jī)構(gòu)的臃腫、人浮于事及效率低下相一致。（4）科技、教育投入不足。從絕對數(shù)量看，改革開放后，科教投入確有較大增加，但從占財(cái)政支出的相對比例分析，近兩年還出現(xiàn)下降的趨勢，而且財(cái)政科教支出占GDP的比重在世界上也是居于后列。就高等教育事業(yè)而言，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)更是嚴(yán)重不足。

　　高等教育的經(jīng)費(fèi)需求取決于兩個(gè)基本因素：一是在校生規(guī)模，二是生均教育經(jīng)費(fèi)。按照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，2010年我國高等教育適齡人口（18-22歲）約為11600萬人①，按國家《面向21世紀(jì)的教育振興行動計(jì)劃》規(guī)定的15％的入學(xué)率測算，在校生規(guī)模要達(dá)到1740萬人。

　　我國高等教育生均全口徑教育經(jīng)費(fèi)支出，1993年為6442元，1997年上升到10666元，年增長率為13.43％，扣除物價(jià)上漲因素，實(shí)際年增長為2.6％②。由于高等教育成本具有不斷遞增趨勢，所以，生均教育經(jīng)費(fèi)還會以不低于2.6％的速度遞增。假定實(shí)際增長率為3％，則到2010年生均教育經(jīng)費(fèi)為15663元，所需高等教育經(jīng)費(fèi)總額為2725億元。

　　那么，財(cái)政能否滿足如此龐大的經(jīng)費(fèi)需求？這取決于我國財(cái)政收入增長狀況以及高等教育的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)結(jié)構(gòu)。

　　財(cái)政收入增長狀況首先取決于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前景。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與世界平均水平還有相當(dāng)大的差距，具有很大的發(fā)展空間。根據(jù)有關(guān)方面的測算，我國未來10年間經(jīng)濟(jì)增長速度將保持在7％-7.9％之間③。以我國1999年的GDP82054億元為基數(shù)④，按7％或7.9％的年增長率分別測算，至2010年我國的GDP將達(dá)172712億元或189381億元。

　　財(cái)政收入增長狀況其次取決于財(cái)政收入占GDP的比重。自1980年以來，我國財(cái)政收入占GDP的比重逐年下降。1980年我國財(cái)政收入占GDP的比重高達(dá)25.7％，1990年為15.8％，1995年下降至最低點(diǎn)10.7％，從1996年起止跌回升，財(cái)政收入的增長速度開始高于GDP的增長速度，1999年上升到13.87％。從1990年至1999年，財(cái)政收入占GDP的平均比重為12.28％⑤。隨著我國稅收制度的日漸完善、稅收征管的加強(qiáng)，堵漏、清欠工作的深入，以及“費(fèi)改稅”的推進(jìn)、部分預(yù)算外收入向預(yù)算內(nèi)的轉(zhuǎn)化，財(cái)政收入占GDP的比重可望上升到14％左右，我們權(quán)且假設(shè)為14％。按此比例，到2010年我國財(cái)政收入可達(dá)到24180億元或26513億元（前者按GDP增長7％測算，后者按7.9％測算，下同）。

　　那么，在這樣的財(cái)政收入規(guī)模條件下，財(cái)政又能維持多大的高等教育規(guī)模呢？這一方面取決于財(cái)政分配于高等教育的經(jīng)費(fèi)額度，另一方面取決于高等教育生均教育經(jīng)費(fèi)中的財(cái)政分擔(dān)比例。

　　財(cái)政分配于高等教育的經(jīng)費(fèi)額度，關(guān)鍵在于預(yù)算內(nèi)高等教育撥款占財(cái)政收入的比重。長期以來，我國預(yù)算內(nèi)高等教育撥款占財(cái)政收入比重一直較低，1990年為3.23％，1997年下降到3.19％，較高的1994年也才3.50％，平均比重為3.29％⑥。考慮到財(cái)政加大教育投入力度的可能，高等教育撥款占財(cái)政收入的比重可望提高到4％左右，到2010年，高等教育預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)可達(dá)967億元或1061億元，僅能提供所需高等教育經(jīng)費(fèi)總額2725億元的35％或39％。

　　自從1994年招生“并軌”改革以來，高等教育逐步實(shí)行了收費(fèi)制度，學(xué)生個(gè)人需要分擔(dān)一部分教育成本，但是，預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)仍占高等教育經(jīng)費(fèi)的大部分。1994年我國高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為6302元，占生均全口徑教育經(jīng)費(fèi)的84％，1997年為8365元，占78％，1999年約為8400元，約占60％⑦。可以看出，我國高等教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)結(jié)構(gòu)已經(jīng)有了較大的變化，特別是在1999年民辦高等教育的迅速發(fā)展，個(gè)人分擔(dān)的比例有了較大的提高。如果保持1999年的這種辦學(xué)模式和經(jīng)費(fèi)分擔(dān)結(jié)構(gòu)，按2010年生均教育經(jīng)費(fèi)15663元（已扣除物價(jià)上漲因素）計(jì)算，財(cái)政需要分擔(dān)9398元，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)能夠維持1029萬或1129萬的在校生規(guī)模，僅完成了目標(biāo)1740萬的59％或65％。

　　因此，為了緩解預(yù)算內(nèi)高等教育經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足，實(shí)現(xiàn)2010年高等教育入學(xué)率15％的目標(biāo)，我們所面臨的主要選擇似乎就是進(jìn)一步降低預(yù)算內(nèi)高等教育經(jīng)費(fèi)占生均教育費(fèi)用的比重。

　　四、我國公共財(cái)政體制下的高等教育經(jīng)費(fèi)支出

　　首先，必須正確認(rèn)識公共財(cái)政體制下教育及其初、中、高等教育的性質(zhì)。一般來說，教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，兼有公共性和私人性，而且不同等級的教育其公共性和私人性強(qiáng)度是不同的。初、中等教育傳授的是基礎(chǔ)知識，具有較強(qiáng)的公共性和較弱的私人性，是一種“純度”較高的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。而高等教育傳授的是專業(yè)知識，訓(xùn)練的是專業(yè)技能，具有較強(qiáng)的私人性和較弱的公共性，是一種“純度”較低的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

　　其次，應(yīng)當(dāng)合理調(diào)整預(yù)算內(nèi)初、中、高等教育經(jīng)費(fèi)的支出比例。從理論上講，依據(jù)投入與收益相對稱的公平原則，不同“純度”的教育，應(yīng)由財(cái)政和個(gè)人分擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)比例是不同的，對初等教育財(cái)政應(yīng)分擔(dān)更多的份額，對高等教育則個(gè)人應(yīng)多分擔(dān)一些份額。所以，就公平而言，財(cái)政的扶持重點(diǎn)首先應(yīng)該是初等教育。同時(shí)，不同等級的教育其收益率不僅不同，而且還隨著教育等級的提高而依次降低，即在三級教育中，初等教育的投資收益率最高，其次是中等教育、高等教育。特別是在發(fā)展中國家，這一現(xiàn)象尤為明顯。這是因?yàn)樵诎l(fā)展中國家，三級教育的相對成本較大，而相對收益則較小。所以，就效率而言，將教育投資的重點(diǎn)放在初、中等教育上也是十分有道理的。從比較的角度講，按照國際通行的標(biāo)準(zhǔn)，人均GNP處于600—2000美元的發(fā)展中國家，三級教育經(jīng)費(fèi)的比例為40.5：29：17.9，生均經(jīng)費(fèi)比應(yīng)在1：2.5：9.2的水平⑧。我國屬于發(fā)展中國家，1999年人均GNP還不足800美元。但是，1997年我國財(cái)政性三級教育經(jīng)費(fèi)比例為32.41：37.15：20.32⑨，與國際通行標(biāo)準(zhǔn)相比，初等教育經(jīng)費(fèi)比例仍朋顯偏低，高等教育的經(jīng)費(fèi)比例仍明顯偏高，與我國初等教育的絕對大規(guī)模和高等教育的絕對小規(guī)模形成了明顯的反差，造成了我國三級教育生均經(jīng)費(fèi)比的嚴(yán)重失調(diào)。1993年我國生均教育經(jīng)費(fèi)比為1：2.29：23.40，1997年為1：2.16：18.03，高等教育生均經(jīng)費(fèi)比雖有較大幅度下降，但與國際通行標(biāo)準(zhǔn)相比仍然偏高。特別是生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)比，1993年為1：2.82：31.88；1997年為1：2.11：24.49⑩，高等教育經(jīng)費(fèi)比仍高于國際標(biāo)準(zhǔn)數(shù)倍。所以，為了提高教育資源配置的宏觀效率，必須對我國財(cái)政性三級教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，特別是對初等教育和高等教育之間的經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，適當(dāng)降低高等教育經(jīng)費(fèi)占三級教育經(jīng)費(fèi)的比例，提高初等教育經(jīng)費(fèi)占三級教育經(jīng)費(fèi)的比例。

　　再次，適當(dāng)調(diào)整高等教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)結(jié)構(gòu)。一方面，要適應(yīng)高等教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，逐步提高高等教育的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也即提高受教育者個(gè)人的分擔(dān)比重，相應(yīng)降低生均教育經(jīng)費(fèi)中由財(cái)政分擔(dān)的比例，從而在等量財(cái)政投入下有效擴(kuò)大高等教育規(guī)模，提高入學(xué)率。但是，受教育者個(gè)人分擔(dān)高等教育經(jīng)費(fèi)的比例的提高必須與個(gè)人及其家庭實(shí)際分擔(dān)能力的提高相適應(yīng)，并且與我國公共財(cái)政體制的特殊性質(zhì)相適應(yīng)。另一方面，要改變單一的高等學(xué)校辦學(xué)模式，積極發(fā)展民辦高等教育，這不僅有助于緩解預(yù)算內(nèi)高等教育經(jīng)費(fèi)的不足，而且能夠有效擴(kuò)大高等教育規(guī)模。

　　[注釋]

　　[1]根據(jù)中國人口統(tǒng)計(jì)年鑒1997（中國統(tǒng)計(jì)出版社）有關(guān)數(shù)據(jù)整理。

　　[2]根據(jù)《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)摘要》教育發(fā)展研究，1999，（5）和《中國統(tǒng)計(jì)年鑒1999》有關(guān)數(shù)據(jù)整理。

　　[3]參見上海證券報(bào)（網(wǎng)絡(luò)版），2000-03—28；中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2000-01-17.

　　[4]國家統(tǒng)計(jì)局。中華人民共和國1999年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[D].2000-02-28.

　　[5]國家統(tǒng)計(jì)局。中國統(tǒng)計(jì)年鑒（1999）中國統(tǒng)計(jì)出版社。

　　[6]根據(jù)《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)摘要》教育發(fā)展研究，1999，（5），和《中國統(tǒng)計(jì)年鑒1999》整理。

　　[7]中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)摘要[J]教育發(fā)展研究，1999，（5），1999年為估計(jì)數(shù)。

　　[8]上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心，1999中國財(cái)政發(fā)展報(bào)告[R].滬：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2000，2.

　　[9]中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)摘要[J]，教育發(fā)展研究，1999，（5）。

　　[10]根據(jù)《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)摘要》教育發(fā)展研究，1999（5）和《中國統(tǒng)計(jì)年鑒1999》有關(guān)資料整理。