[摘　要]我國(guó)《政府采購(gòu)法》已經(jīng)頒布實(shí)施兩年多，政府采購(gòu)制度也在探索中走過(guò)了9個(gè)年頭，雖然取得了明顯的成效，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但目前我國(guó)的政府采購(gòu)制度依舊存在很多問(wèn)題，需要進(jìn)一步深化改革。本文著重探討了政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、不規(guī)范、采購(gòu)效率不高、無(wú)法應(yīng)對(duì)加入WTO后面對(duì)的國(guó)際采購(gòu)的挑戰(zhàn)，以及無(wú)法適應(yīng)穩(wěn)健財(cái)政政策的實(shí)施等四個(gè)方面的問(wèn)題，并針對(duì)這四個(gè)主要問(wèn)題提出了進(jìn)一步深化政府采購(gòu)制度改革的建議。

　　[關(guān)鍵詞]政府采購(gòu)；政府采購(gòu)效率；穩(wěn)健財(cái)政政策

　　一、政府采購(gòu)制度運(yùn)行現(xiàn)狀

　　我國(guó)從1996年開(kāi)始政府采購(gòu)工作試點(diǎn)，到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了9個(gè)年頭，經(jīng)過(guò)不斷的實(shí)踐和探索，我國(guó)政府采購(gòu)工作取得了明顯的成效。首先是采購(gòu)的規(guī)模范圍不斷擴(kuò)大。全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模從1999年的130億元擴(kuò)大到2003年的1659億元，采購(gòu)規(guī)模分別占當(dāng)年財(cái)政支出和GDP的6.7%和1.4%，2004年1-9月政府采購(gòu)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到1300億元，發(fā)展速度迅猛。在范圍上，政府采購(gòu)項(xiàng)目從貨物逐步拓展到工程、服務(wù)。2003年工程和服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)規(guī)模分別為658.3億元和103.8億元，占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的比重分別為39.3%和6.3%，分別比上年增長(zhǎng)115%和34.3%.其次是政府采購(gòu)效益明顯。一方面政府采購(gòu)大幅提高財(cái)政資金的使用效率，每年采購(gòu)資金節(jié)約率都在10%以上，另一方面政府采購(gòu)取得了明顯的社會(huì)效益，依法采購(gòu)的思想觀念和工作作風(fēng)正在形成；具體操作日益規(guī)范，隨意干預(yù)政府采購(gòu)活動(dòng)的行為逐步減少，在一定程度上遏制了違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生，促進(jìn)了廉政建設(shè)。第三，政府采購(gòu)制度建設(shè)逐步完善。以2003年實(shí)施《政府采購(gòu)法》為標(biāo)志，我國(guó)的政府采購(gòu)工作逐步實(shí)現(xiàn)法制化， 陸續(xù)頒布了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》等。全國(guó)大部分地區(qū)都根據(jù)政府采購(gòu)法的規(guī)定制定了本地區(qū)政府采購(gòu)管理實(shí)施辦法。第四，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置更為合理。政府采購(gòu)“采管分離”工作取得明顯成效，逐步實(shí)現(xiàn)管理職能與操作職能分離，形成既相互制約又相互協(xié)調(diào)的監(jiān)管工作機(jī)制。政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人以及集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)三者之間的工作職責(zé)日趨合理。最后，政府采購(gòu)規(guī)范化管理工作取得新的成效。隨著《政府采購(gòu)法》的頒布實(shí)施，政府采購(gòu)信息披露、操作規(guī)程、監(jiān)督檢查、專(zhuān)家評(píng)審等均有了較為明確的規(guī)定，在具體操作過(guò)程中，規(guī)范化程度不斷提高，“公開(kāi)、公正、公平”的原則逐步貫徹。

　　二、政府采購(gòu)制度運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題

　　幾年來(lái)政府采購(gòu)制度產(chǎn)生了很好的效果，但還存在很多問(wèn)題，需要在實(shí)踐和發(fā)展中不斷完善。具體而言，目前我國(guó)政府采購(gòu)制度主要存在以下問(wèn)題：

　　（一）政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、不科學(xué)

　　統(tǒng)一、有效、規(guī)范的政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)是實(shí)行政府采購(gòu)的有力保證。但我國(guó)還沒(méi)有形成統(tǒng)一的政府采購(gòu)組織管理模式，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、體制沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)定。

　　首先是政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。目前，財(cái)政部是我國(guó)政府采購(gòu)的主管機(jī)構(gòu)，中央以下政府采購(gòu)主管機(jī)構(gòu)是各級(jí)財(cái)政部門(mén)，負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的管理和監(jiān)督工作，政府采購(gòu)機(jī)關(guān)是政府采購(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各項(xiàng)政府采購(gòu)活動(dòng)的組織與實(shí)施。但是由于各地情況不同，又沒(méi)有全國(guó)性的統(tǒng)一規(guī)范設(shè)立政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的相應(yīng)規(guī)定，導(dǎo)致各地負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的具體機(jī)構(gòu)差異很大。稱(chēng)謂上，各地設(shè)立的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)極不規(guī)范，“政府采購(gòu)辦公室”、“政府采購(gòu)（服務(wù)）中心”等五花八門(mén)；編制上，有的是參照公務(wù)員管理的行政性事業(yè)單位，有的是參照全額撥款的事業(yè)單位，還有的是參照自收自支的事業(yè)單位；管理機(jī)構(gòu)有的是單設(shè)在財(cái)政部門(mén)的一個(gè)獨(dú)立的職能部門(mén)，有的是與財(cái)政部門(mén)內(nèi)部的行財(cái)部門(mén)合署辦公，有的同控購(gòu)合并，有的掛靠預(yù)算科、股，這些定位與歸屬的區(qū)別導(dǎo)致政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的具體職能、任務(wù)相差很大。

　　其次是“采管分離”不規(guī)范、不徹底。雖然2004年各地大力推進(jìn)“采管分離”工作，但由于沒(méi)有較為規(guī)范的模式，具體執(zhí)行依然比較混亂。管理機(jī)關(guān)定位為財(cái)政部門(mén)，但執(zhí)行機(jī)構(gòu)有的剝離到政府部門(mén)，有的實(shí)行政府采購(gòu)管理委員會(huì)，下設(shè)政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，有的仍由財(cái)政部門(mén)代管等等。政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)級(jí)別與內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置無(wú)統(tǒng)一的定位，有的設(shè)為副廳級(jí)單位，有的設(shè)為縣處級(jí)單位，內(nèi)部因職能不同機(jī)構(gòu)設(shè)置差異很大。目前“采管分離”主要還是局限在中央和省級(jí)層面，作為政府采購(gòu)重要一環(huán)的市縣層面，采管不分的現(xiàn)象依舊存在。

　　再次是政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)間職責(zé)劃分不清，協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺。根據(jù)《政府采購(gòu)法》管理職能與執(zhí)行職能分離的原則，實(shí)行管理、采購(gòu)、支付三分離。但《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)所涉及的采購(gòu)方、管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)的職責(zé)僅僅做出概念上的界定，導(dǎo)致各個(gè)主體間責(zé)、權(quán)、利不明，互相扯皮，串位、缺位、越位現(xiàn)象并存，給政府采購(gòu)工作帶來(lái)許多摩擦。

　　政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、制度不統(tǒng)一、管理方法不一致、職能劃分不清晰，造成社會(huì)和有關(guān)單位對(duì)政府采購(gòu)實(shí)踐、認(rèn)識(shí)上的混亂，以及各個(gè)地區(qū)之間形成較大的政府采購(gòu)制度障礙，致使下級(jí)機(jī)構(gòu)得不到上級(jí)機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上的具體指導(dǎo)和約束，各級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間不存在轉(zhuǎn)移支付業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)開(kāi)展的方式和內(nèi)容也不盡相同，基本上是各自為營(yíng)、各行其是。這嚴(yán)重影響了我國(guó)政府采購(gòu)協(xié)調(diào)的管理體制的建立和運(yùn)行機(jī)制的順暢，影響政府采購(gòu)工作的推動(dòng)，降低了政府采購(gòu)的效率。

　�。ǘ�）政府采購(gòu)依舊存在采購(gòu)效率不高的問(wèn)題

　　政府采購(gòu)效率往往用資金節(jié)約率來(lái)衡量，但由于資金節(jié)約率所體現(xiàn)的資金效率僅僅是政府采購(gòu)效率的一個(gè)方面，資金節(jié)約率高并不能說(shuō)明我國(guó)政府采購(gòu)的整體效率達(dá)到較高的水平。相反，如果從規(guī)模效率、市場(chǎng)效率、行政效率、技術(shù)效率等方面綜合評(píng)價(jià)，我國(guó)政府采購(gòu)效率亟待改善仍是不爭(zhēng)的事實(shí)。

　　首先，政府采購(gòu)規(guī)模效率低下。一方面，我國(guó)政府采購(gòu)整體規(guī)模偏小，嚴(yán)重影響政府采購(gòu)效率。西方國(guó)家每年的政府采購(gòu)支出相當(dāng)于GDP的10%-20%和財(cái)政支出的30%.而我國(guó)2003年的政府采購(gòu)規(guī)模僅占GDP的1.4%和財(cái)政支出的6.7%左右，與國(guó)際一般水平還相差甚遠(yuǎn)。另一方面，單次采購(gòu)規(guī)模偏小。由于政府采購(gòu)的地區(qū)分割和行業(yè)分割，各地往往各自為政，地區(qū)之間缺乏必要的聯(lián)系和整合，致使不少地區(qū)在同一時(shí)段內(nèi)進(jìn)行同樣項(xiàng)目的采購(gòu)，采購(gòu)批量小，相應(yīng)的單位采購(gòu)金額的成本大幅增加，沒(méi)有充分發(fā)揮集中采購(gòu)的規(guī)模效益，一定程度上造成了政府采購(gòu)資源的浪費(fèi)，同時(shí)也增加了供應(yīng)商不必要的工作量和開(kāi)支。

　　其次，市場(chǎng)效率難以實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)效率實(shí)現(xiàn)的前提是政府采購(gòu)建立在統(tǒng)一高效的全國(guó)性市場(chǎng)的基礎(chǔ)上。但我國(guó)各地區(qū)和行業(yè)之間在政府采購(gòu)執(zhí)行中往往首要考慮自身的既得利益，人為進(jìn)行地區(qū)封鎖和行業(yè)限制，導(dǎo)致全國(guó)性政府采購(gòu)市場(chǎng)難以形成，阻礙政府采購(gòu)市場(chǎng)效率的實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)的分割一方面體現(xiàn)在各地政府采購(gòu)信息發(fā)布的地域性，很多地方的采購(gòu)信息僅僅在當(dāng)?shù)孛襟w發(fā)布，供應(yīng)商獲取信息的渠道極少，成本很高，造成本地企業(yè)在信息獲取方面的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；另一方面也體現(xiàn)在供應(yīng)商評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的不一致，很多地方針對(duì)本地企業(yè)的優(yōu)勢(shì)確定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，有些地方甚至依照本地特定企業(yè)的產(chǎn)品規(guī)格設(shè)立招標(biāo)文件。這些限制都導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)的缺失，使政府采購(gòu)效率賴(lài)以生存的土壤受到侵蝕。

　　再次，行政效率低下。目前我國(guó)政府采購(gòu)的行政效率依舊受到多方面因素的影響。一是在政府采購(gòu)程序和審批環(huán)節(jié)上的繁瑣和復(fù)雜導(dǎo)致采購(gòu)效率低下。二是政府采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程尚不規(guī)范。政府采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃性差，采購(gòu)預(yù)算編制滯后，采購(gòu)的組織實(shí)施過(guò)程中采購(gòu)的時(shí)間、資金、規(guī)格等均存在較大隨意性， 且編制不夠詳細(xì)，采購(gòu)項(xiàng)目的具體規(guī)格、型號(hào)等的配置參數(shù)均不出現(xiàn)。政府采購(gòu)信息的發(fā)布也很不規(guī)范。信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致政府采購(gòu)工作難以順暢運(yùn)行，其間交易成本居高不下限制效率的提高。政府采購(gòu)的監(jiān)督檢查也存在缺失。目前并未有一套針對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督檢查指標(biāo)體系。財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)在具體操作中，由于采購(gòu)程序或技術(shù)等方面的客觀條件限制，很難有效監(jiān)督采購(gòu)。三是人員素質(zhì)整體水平不高。我國(guó)現(xiàn)有的政府采購(gòu)人員多來(lái)自于原財(cái)政部門(mén)，這部分人對(duì)市場(chǎng)并不是很熟悉；同時(shí)，政府采購(gòu)人員缺乏經(jīng)常性專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，不適應(yīng)采購(gòu)工作的發(fā)展要求。評(píng)審專(zhuān)家?guī)斓膶?zhuān)家也很難適應(yīng)政府采購(gòu)的需求。

　　最后，技術(shù)效率低下。目前我國(guó)政府采購(gòu)并未廣泛采取可以降低采購(gòu)成本的技術(shù)手段。最為典型的是網(wǎng)上采購(gòu)?fù)菩械臏�后。一是制度建設(shè)上沒(méi)有為網(wǎng)上采購(gòu)提供充足的法律保障�！墩�府采購(gòu)法》并未對(duì)網(wǎng)上采購(gòu)的效力和規(guī)范作出界定，導(dǎo)致實(shí)施網(wǎng)上采購(gòu)產(chǎn)生糾紛和利益損失的風(fēng)險(xiǎn)增大。二是對(duì)網(wǎng)上采購(gòu)安全保障措施的研究非常滯后，既沒(méi)有主體對(duì)防治網(wǎng)絡(luò)犯罪及信息泄露的技術(shù)措施進(jìn)行研究，也沒(méi)有相關(guān)法律對(duì)維護(hù)網(wǎng)上采購(gòu)的權(quán)益和對(duì)違法違規(guī)行為作出相應(yīng)規(guī)定。三是網(wǎng)上支付手段缺乏保障。這主要是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)及信用體系建設(shè)滯后所導(dǎo)致的。

　　（三）現(xiàn)行政府采購(gòu)制度難以適應(yīng)加入WTO后面臨的挑戰(zhàn)

　　加入WTO意味著我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)面對(duì)一個(gè)更為開(kāi)放的環(huán)境，尤其是在美國(guó)、歐盟等的要求下，我國(guó)已成為《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）的觀察員，并會(huì)盡快開(kāi)展有關(guān)加入GPA的談判。目前我國(guó)政府采購(gòu)制度存在難以適應(yīng)加入WTO后進(jìn)一步加入GPA挑戰(zhàn)的因素。

　　第一，政府采購(gòu)制度規(guī)范上有許多和GPA及國(guó)際通行做法不相符的地方。比如我國(guó)《政府采購(gòu)法》在界定采購(gòu)主體時(shí)，明確運(yùn)用了“使用財(cái)政資金”這一概念，這與GPA規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)的采購(gòu)不應(yīng)受到財(cái)政性資金的限制相沖突。另外，我國(guó)財(cái)政對(duì)國(guó)有企業(yè)撥付的各項(xiàng)資金數(shù)額較大，對(duì)于國(guó)有企業(yè)使用財(cái)政資金采購(gòu)問(wèn)題，我國(guó)在制度上并未有明確規(guī)定，具體執(zhí)行也無(wú)法與國(guó)際通行做法比較。這些無(wú)法與國(guó)際接軌的規(guī)定必須予以調(diào)整。

　　第二，具體操作執(zhí)行中的規(guī)范性問(wèn)題。正如上文所言，我國(guó)在政府采購(gòu)具體執(zhí)行時(shí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、審批程序、預(yù)算編制、信息發(fā)布、評(píng)標(biāo)、監(jiān)督等均存在大量的不規(guī)范、不合理操作。加入GPA，我國(guó)面對(duì)的是政府采購(gòu)制度發(fā)展較為完善的國(guó)家和習(xí)慣于在規(guī)范條件下進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際企業(yè)。如果不盡快規(guī)范操作執(zhí)行細(xì)節(jié)，必將引起較多爭(zhēng)端，影響我國(guó)的形象，造成效率損失。

　　第三，政府采購(gòu)環(huán)境建設(shè)問(wèn)題。一方面是我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)人為割裂的態(tài)勢(shì)無(wú)法滿足加入GPA的要求。面對(duì)國(guó)際化采購(gòu)，來(lái)自國(guó)家間的監(jiān)督的約束力將導(dǎo)致一國(guó)內(nèi)部地方保護(hù)措施無(wú)法實(shí)施，長(zhǎng)期處在保護(hù)之下的國(guó)內(nèi)企業(yè)必定會(huì)處于劣勢(shì)。另一方面作為采購(gòu)市場(chǎng)重要組成部分的政府采購(gòu)中介代理機(jī)構(gòu)在我國(guó)尚未有效成型。如果不盡快發(fā)展建立中介市場(chǎng)，在GPA框架要求下，很多采購(gòu)業(yè)務(wù)將開(kāi)展困難，難以形成效率。

　　第四，國(guó)內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)保護(hù)問(wèn)題。我國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，很多產(chǎn)業(yè)均大幅落后于國(guó)外，如果不盡快研究國(guó)內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的保護(hù)問(wèn)題，必將導(dǎo)致參與國(guó)際化采購(gòu)后我國(guó)利益的損失。GPA中有很多可以用來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的相關(guān)條款，也可以采取漸進(jìn)的措施逐步開(kāi)放市場(chǎng)，但我國(guó)目前對(duì)此的研究?jī)H僅局限在學(xué)術(shù)討論范疇。要想充分利用好這些條款，并不失去加入GPA的對(duì)等利益，必須有相關(guān)的規(guī)劃出臺(tái)，以便在發(fā)展中不斷增強(qiáng)應(yīng)對(duì)能力。

　　第五，我國(guó)政府采購(gòu)人員素質(zhì)無(wú)法適應(yīng)GPA的要求。我國(guó)目前尚未擁有一支系統(tǒng)、完整的政府采購(gòu)隊(duì)伍，現(xiàn)有采購(gòu)人員對(duì)政府采購(gòu)制度的了解、執(zhí)行尚存在較大問(wèn)題。面對(duì)國(guó)際化采購(gòu)的挑戰(zhàn)，對(duì)國(guó)外采購(gòu)慣例、國(guó)際市場(chǎng)規(guī)則、國(guó)外企業(yè)評(píng)判、國(guó)際信用衡量以及國(guó)際爭(zhēng)端解決等問(wèn)題，我國(guó)的采購(gòu)人員均無(wú)法勝任。

　�。ㄋ模┱�府采購(gòu)政策功能發(fā)揮不完全，難以適應(yīng)穩(wěn)健財(cái)政政策的要求

　　2005年我國(guó)實(shí)施7年的積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)為穩(wěn)健的財(cái)政政策，這是我國(guó)財(cái)政政策的重要轉(zhuǎn)變，各種財(cái)政的政策工具也要隨之進(jìn)行調(diào)整。政府采購(gòu)屬于購(gòu)買(mǎi)性支出，在社會(huì)總需求中占重要地位，具有明顯的乘數(shù)效應(yīng)，是財(cái)政政策執(zhí)行的重要工具。穩(wěn)健財(cái)政政策包括控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支四方面內(nèi)容，決定了政府采購(gòu)政策要向此方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。但目前我國(guó)政府采購(gòu)制度政策功能發(fā)揮不完全，難以適應(yīng)穩(wěn)健財(cái)政政策要求。

　　首先，我國(guó)政府采購(gòu)范圍和規(guī)模不大，嚴(yán)重制約了政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮。政府采購(gòu)之所以能夠成為財(cái)政政策的重要工具，正是因?yàn)樗�占整個(gè)財(cái)政支出的比例大，絕對(duì)支出數(shù)額大，采購(gòu)的范圍涉及生產(chǎn)的方方面面，能對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響。但正如上文所言，我國(guó)政府采購(gòu)的規(guī)模較小，范圍較為單一，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。尤其是具有較大乘數(shù)效應(yīng)的工程采購(gòu)在政府采購(gòu)中規(guī)定不明確，比重不大，更是嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)政策效應(yīng)的發(fā)揮。

　　其次，政府采購(gòu)政策目標(biāo)同宏觀經(jīng)濟(jì)政策符合度低。所謂政府采購(gòu)的宏觀調(diào)控功能，是指政府利用政府采購(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)，在滿足采購(gòu)基本要求的前提下，實(shí)現(xiàn)一些政府的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)宏觀調(diào)控目標(biāo)。穩(wěn)健財(cái)政政策由總量調(diào)控為主轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)控為主，注重解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)、區(qū)域不協(xié)調(diào)等深層次結(jié)構(gòu)問(wèn)題�！墩�府采購(gòu)法》確立的政府采購(gòu)政策目標(biāo)在總體上并未體現(xiàn)出服務(wù)于穩(wěn)健財(cái)政政策目標(biāo)的意圖。這主要表現(xiàn)在政府采購(gòu)政策目標(biāo)設(shè)定過(guò)于狹窄、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)、促進(jìn)公共衛(wèi)生和教育科研等重要方面并未體現(xiàn)。

　　最后，在具體操作中，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)政策目標(biāo)缺乏有效方式。新公布的《節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施意見(jiàn)》是對(duì)政府采購(gòu)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方式和方法的有效探索，但是其他政策目標(biāo)領(lǐng)域的具體實(shí)現(xiàn)方式和方法仍然處于空白。環(huán)保產(chǎn)品的成本、中小企業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量和信譽(yù)度、不發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)品的成本和質(zhì)量等等在市場(chǎng)中都缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，那么在各個(gè)采購(gòu)主體追求自身利益、努力降低采購(gòu)成本、提高資金節(jié)約率的情況下，沒(méi)有詳細(xì)的制度性、強(qiáng)制性規(guī)定，政府采購(gòu)政策目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。

　　三、深化政府采購(gòu)制度改革

　　（一）調(diào)整和規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，做到責(zé)權(quán)利明確，監(jiān)督到位

　　針對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、不合理的狀況，應(yīng)當(dāng)在整體上按照“統(tǒng)一政策、分級(jí)實(shí)施”的原則加以調(diào)整和規(guī)范。所謂統(tǒng)一政策，就是在政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)范和職責(zé)劃分方面實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一。所謂分級(jí)實(shí)施，就是在統(tǒng)一政策的前提下，實(shí)行中央政府和地方政府分級(jí)實(shí)施，按照自身的情況分別制定相關(guān)細(xì)則。

　　首先要統(tǒng)一全國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置的方法，打破混亂局面。要明確政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、隸屬、稱(chēng)謂等。按照國(guó)際慣例，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政部門(mén)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)，而不是掛靠在某個(gè)部門(mén)之下，各級(jí)政府則應(yīng)當(dāng)參照財(cái)政部的方法，設(shè)立相關(guān)處室。這樣有利于在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的管理體系，貫徹實(shí)施中央政府的政策規(guī)定，也有利于上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)管，打破地域封鎖的桎梏。政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)不同于管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)明確其事業(yè)單位的性質(zhì)，筆者認(rèn)為界定為自收自支的事業(yè)單位更為合理，一方面可以盡可能的縮小行政權(quán)力對(duì)政府采購(gòu)商業(yè)化運(yùn)作的不利影響，另一方面也可以增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，提高采購(gòu)效率。對(duì)于市、縣級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件，應(yīng)當(dāng)在制度上盡早予以規(guī)范：如果設(shè)立采購(gòu)機(jī)構(gòu)，一定要符合全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范，如果沒(méi)有資格設(shè)立，則要盡快完成對(duì)其政府采購(gòu)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)如何開(kāi)展的制度規(guī)定。

　　其次要加大政府采購(gòu)“采管分離”工作的力度，尤其是增強(qiáng)對(duì)已經(jīng)設(shè)立政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的市、縣級(jí)政府的指導(dǎo)和督促。應(yīng)當(dāng)把實(shí)施市、縣政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的“采管分離”工作，同全國(guó)采購(gòu)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、規(guī)范的工作結(jié)合起來(lái)。在實(shí)施中，爭(zhēng)取做到規(guī)范一部分，取消一部分，合并一部分。

　　最后要從制度上明確政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分。一方面要通過(guò)盡快完善具體的政府采購(gòu)相關(guān)細(xì)則，明確財(cái)政部門(mén)的管理職責(zé)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行為權(quán)限和監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管途徑。關(guān)鍵是要對(duì)具體操作環(huán)節(jié)，財(cái)政部門(mén)如何行使管理職能，如何通過(guò)制定政策法規(guī)、嚴(yán)格采購(gòu)預(yù)算管理以及供應(yīng)商資格審查準(zhǔn)入等手段，對(duì)政府采購(gòu)實(shí)施宏觀管理。避免各類(lèi)采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間職權(quán)劃分出現(xiàn)重疊和空白。另一方面要建立相關(guān)的機(jī)制對(duì)各類(lèi)采購(gòu)機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，理順政府采購(gòu)的運(yùn)作，尤其要注意財(cái)政部門(mén)的采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)和審計(jì)、監(jiān)察等監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的協(xié)作與配合。

　　（二）擴(kuò)大規(guī)模、細(xì)化制度、力求規(guī)范化操作，提高采購(gòu)效率

　　第一，擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍，保證政府采購(gòu)規(guī)模實(shí)現(xiàn)較快增長(zhǎng)。我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模偏小，但也意味著有很大的增長(zhǎng)空間。應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究我國(guó)政府采購(gòu)現(xiàn)狀，按照科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)制定政府采購(gòu)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，對(duì)政府采購(gòu)的范圍和規(guī)模的增長(zhǎng)做出定量的要求，力爭(zhēng)在較短的時(shí)間內(nèi)，使有條件參加政府采購(gòu)的項(xiàng)目全部納入政府采購(gòu)的范圍，尤其是要提高工程采購(gòu)在政府采購(gòu)中的比重，努力擴(kuò)大政府采購(gòu)的總體規(guī)模。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)對(duì)各地區(qū)、各行業(yè)的政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合，加大集中采購(gòu)的力度，提高單次采購(gòu)的規(guī)模。

　　第二，遏制地方保護(hù)主義，建立全國(guó)性的政府采購(gòu)市場(chǎng)。地方保護(hù)主義和既得利益集團(tuán)是建設(shè)全國(guó)性政府采購(gòu)市場(chǎng)的主要阻礙，要通過(guò)規(guī)范的制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)設(shè)置逐步消除地方保護(hù)主義的影響，改變利益分配格局。首先要建立起全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)管理體系，在管理機(jī)制上便于上級(jí)對(duì)下級(jí)的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。其次要設(shè)置全國(guó)性的政府采購(gòu)信息發(fā)布渠道，對(duì)各個(gè)地方的采購(gòu)信息加以整合，降低供貨商獲取信息的難度和成本。第三要規(guī)范供貨商的準(zhǔn)入機(jī)制，盡快制定詳細(xì)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)上級(jí)政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)對(duì)各種政府采購(gòu)具體供貨商資格審查的監(jiān)督力度，杜絕歧視性準(zhǔn)入障礙的出現(xiàn)。最后要加強(qiáng)對(duì)各地招標(biāo)文件的審核和對(duì)整個(gè)招投標(biāo)過(guò)程的監(jiān)管，避免影響公平參與競(jìng)爭(zhēng)的針對(duì)性招標(biāo)要求的出現(xiàn)，減少評(píng)標(biāo)過(guò)程中權(quán)力因素的影響。

　　第三，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，細(xì)化采購(gòu)制度，提高人員素質(zhì)，增強(qiáng)政府采購(gòu)的行政效率。首先要加強(qiáng)對(duì)各個(gè)政府采購(gòu)管理、監(jiān)督、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，盡快減少政府采購(gòu)不必要的審批環(huán)節(jié)，統(tǒng)一不規(guī)范手續(xù)�？梢钥紤]整合政府的管理資源，設(shè)立各種審批機(jī)構(gòu)流程化辦公的“政府采購(gòu)大廳”，提供一站式服務(wù)。其次要對(duì)政府采購(gòu)具體操作過(guò)程加以規(guī)范，盡快出臺(tái)政府采購(gòu)實(shí)施細(xì)則。一是要嚴(yán)格政府采購(gòu)預(yù)算管理，細(xì)化政府采購(gòu)預(yù)算編制的相應(yīng)規(guī)定，用預(yù)算的法律效力規(guī)范采購(gòu)行為。二是要規(guī)范政府采購(gòu)信息發(fā)布，建立具體規(guī)定信息發(fā)布內(nèi)容和要求的制度，改變目前信息發(fā)布中重要信息模糊、隨意性大的問(wèn)題。三是要建立供貨商信息庫(kù)，便于政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)便捷地了解供貨商的產(chǎn)品、信用、業(yè)績(jī)等方面的信息。四是要細(xì)化監(jiān)督檢查辦法，建立起一整套用以評(píng)價(jià)采購(gòu)行為合理性、合規(guī)性、效益等的途徑和指標(biāo)體系。最后要提高政府采購(gòu)人員的素質(zhì)。一方面加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)執(zhí)行人員的專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)，建立定期培訓(xùn)制度。另一方面加強(qiáng)專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)工作，建立起對(duì)專(zhuān)家資格、工作能力、職業(yè)道德、專(zhuān)業(yè)水平等的具體評(píng)判辦法，不斷吸收擁有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的相關(guān)專(zhuān)家充實(shí)專(zhuān)家?guī)臁?/p>

　　第四，積極研究新技術(shù)，尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在政府采購(gòu)中的應(yīng)用，提高政府采購(gòu)技術(shù)效率。首先應(yīng)完善法律法規(guī)在網(wǎng)上采購(gòu)方面的缺失，為網(wǎng)上采購(gòu)提供法律保障�？梢钥紤]出臺(tái)相關(guān)的辦法對(duì)網(wǎng)上采購(gòu)加以規(guī)范，在網(wǎng)上采購(gòu)的法律效力、程序、合同規(guī)范、評(píng)審方式、支付模式等方面做出具體規(guī)定。其次應(yīng)組織技術(shù)力量對(duì)網(wǎng)上采購(gòu)的安全問(wèn)題進(jìn)行研究攻關(guān)，在信息保密、身份確認(rèn)、交易可信度等方面提供技術(shù)支持，建立起安全的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

　�。ㄈ�）認(rèn)真研究國(guó)際相關(guān)條款，積極應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)國(guó)際化的挑戰(zhàn)

　　加入WTO和參加GPA的談判對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)而言，既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)，為了能夠在未來(lái)的國(guó)際化采購(gòu)中充分發(fā)揮我國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)，保護(hù)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)，必須盡快完善我國(guó)政府采購(gòu)制度，規(guī)范政府采購(gòu)行為，研究國(guó)際采購(gòu)慣例和相關(guān)條款。

　　第一，完善政府采購(gòu)制度，為政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放提供制度基礎(chǔ)。首先要建立完善的政府采購(gòu)法律法規(guī)體系。應(yīng)按照參與國(guó)際采購(gòu)的要求進(jìn)一步調(diào)整我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)法律法規(guī)中同國(guó)際慣例相沖突的地方，進(jìn)一步制定和完善政府采購(gòu)的其他配套法律法規(guī)。其次要建立和完善政府采購(gòu)管理機(jī)制。要根據(jù)國(guó)際慣例調(diào)整和設(shè)置我國(guó)的政府采購(gòu)管理體系，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上采取自上而下的模式。要建立政府采購(gòu)審查與仲裁機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)政府采購(gòu)的監(jiān)督管理和政府采購(gòu)過(guò)程中爭(zhēng)議的解決，確保政府采購(gòu)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。最后要著力培養(yǎng)我國(guó)政府采購(gòu)中介代理機(jī)構(gòu)，使之形成較為完善的市場(chǎng)模式，參與政府采購(gòu)執(zhí)行的競(jìng)爭(zhēng)。

　　第二，規(guī)范具體采購(gòu)行為，細(xì)化相關(guān)條款，建立起公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。要研究和了解國(guó)際采購(gòu)的一般操作規(guī)程，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則設(shè)立我國(guó)政府采購(gòu)的各個(gè)環(huán)節(jié)，并制定相關(guān)的管理辦法，逐步改變我國(guó)政府采購(gòu)行為中諸如信息發(fā)布不規(guī)范、審批手續(xù)繁雜等問(wèn)題。同時(shí)也要盡快打破我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)地域封鎖的現(xiàn)狀，建立起有利于公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，培養(yǎng)我國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。

　　第三，實(shí)行逐步、適度的政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放政策。我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放應(yīng)根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與各行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，科學(xué)地確定政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放次序與程度，逐步、適度地開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)。一是在國(guó)外供應(yīng)商進(jìn)入方面，實(shí)行逐步準(zhǔn)入原則。二是在市場(chǎng)開(kāi)放結(jié)構(gòu)方面，根據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)與各市場(chǎng)開(kāi)放的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，實(shí)行結(jié)構(gòu)性開(kāi)放策略，以提供政策上的緩沖期，待條件成熟后再逐步與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)接軌。

　　第四，充分研究和利用GPA有關(guān)條款控制開(kāi)放程度。GPA的貿(mào)易自由化要求不是很高，各國(guó)政府可以自主地決定相關(guān)領(lǐng)域的開(kāi)放程序。要充分研究和利用本國(guó)政府對(duì)GPA的義務(wù)的控制性，控制我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放程度。一是對(duì)列入我國(guó)政府附件1的采購(gòu)實(shí)體進(jìn)行仔細(xì)斟酌，以確定我國(guó)何種實(shí)體的采購(gòu)行為可以面對(duì)國(guó)際市場(chǎng)。二是對(duì)于非中央政府的采購(gòu)的開(kāi)放領(lǐng)域，根據(jù)各個(gè)地區(qū)不同的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)進(jìn)行確定，在GPA談判中獲得利益。三是由于GPA不實(shí)行最惠國(guó)待遇原則，相應(yīng)的對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域只取決于兩國(guó)政府的雙邊談判，我國(guó)可以有選擇地決定對(duì)相關(guān)國(guó)家開(kāi)放比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。四是充分考慮GPA中涉及國(guó)家安全和公共利益方面的例外，維護(hù)我國(guó)國(guó)家主權(quán)，控制采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放程度。五是要仔細(xì)研究GPA對(duì)于發(fā)展中國(guó)家規(guī)定的相應(yīng)優(yōu)惠措施。

　　第五，認(rèn)真研究GPA關(guān)于采購(gòu)國(guó)貨的一些慣例和做法，優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品，保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)。政府采購(gòu)制度是一種非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，一直是各國(guó)保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的有效手段。因此，我國(guó)在加入GPA后，可以根據(jù)該協(xié)議的例外條款和關(guān)于發(fā)展中國(guó)家的特殊待遇及技術(shù)援助規(guī)定，對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品實(shí)行優(yōu)先的政府購(gòu)買(mǎi)政策，從而有效地保護(hù)和促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展�？梢圆捎靡�(guī)定國(guó)際采購(gòu)的本地含量、價(jià)格優(yōu)惠、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)本國(guó)產(chǎn)品、禁止購(gòu)買(mǎi)外國(guó)產(chǎn)品和貿(mào)易補(bǔ)償?shù)却胧�，�?duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)。

　�。ㄋ模┡浜戏�(wěn)健財(cái)政政策，充分發(fā)揮政府采購(gòu)的政策效能

　　首先，擴(kuò)大政府采購(gòu)的范圍和規(guī)模，為政府采購(gòu)政策效能的發(fā)揮提供基礎(chǔ)條件。擴(kuò)大規(guī)模的問(wèn)題上文已有論述，而采購(gòu)范圍則是政策功能得以發(fā)揮的另一個(gè)重要條件。目前的首要任務(wù)就是要對(duì)工程采購(gòu)問(wèn)題作出制度性的規(guī)定，要明確什么類(lèi)型、什么規(guī)模的工程要參加政府采購(gòu)，要嚴(yán)格監(jiān)管在實(shí)際操作中常常出現(xiàn)的“化整為零”，規(guī)避參加政府采購(gòu)的現(xiàn)象。同時(shí)也要注意非工程類(lèi)采購(gòu)的覆蓋面，要不斷完善和充實(shí)目前的采購(gòu)目錄，適時(shí)降低采購(gòu)的門(mén)檻。

　　其次，按照穩(wěn)健財(cái)政政策的政策目標(biāo)，重新定位和細(xì)化政府采購(gòu)的政策目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)充分把握穩(wěn)健財(cái)政政策中結(jié)構(gòu)調(diào)整和推進(jìn)改革兩項(xiàng)內(nèi)容的內(nèi)涵，把協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展等財(cái)政政策目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，確立政府采購(gòu)的政策目標(biāo)。要使政府采購(gòu)服務(wù)于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展， 確立以下政府采購(gòu)政策目標(biāo)：支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)國(guó)家宏觀調(diào)控政策扶持的產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品；支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)的產(chǎn)品；支持就業(yè)和社會(huì)保障，傾向性購(gòu)買(mǎi)有利于就業(yè)增長(zhǎng)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)品；支持教育和公共衛(wèi)生發(fā)展，增大服務(wù)于教育和公共衛(wèi)生的產(chǎn)品的采購(gòu)規(guī)模；支持環(huán)境保護(hù)，優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)低能耗、低污染的產(chǎn)品等等。要使政府采購(gòu)服務(wù)于協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展，確立以下目標(biāo)：支持中小企業(yè)發(fā)展，優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)中小企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品；支持促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)品；支持縮小城鄉(xiāng)間公共服務(wù)提供的采購(gòu)，優(yōu)先安排農(nóng)村地區(qū)的政府采購(gòu)工作；支持縮小區(qū)域差距的采購(gòu)，優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)不發(fā)達(dá)地區(qū)生產(chǎn)的產(chǎn)品等等。

　　最后，制定實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的具體實(shí)施辦法，使政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)擁有有效的途徑。應(yīng)參照《節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施意見(jiàn)》，盡快制定可以促進(jìn)政府采購(gòu)政策目標(biāo)的實(shí)施辦法，尤其是對(duì)一些傾向性、支持性的采購(gòu)，要強(qiáng)制實(shí)施。如在扶持中小企業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的目標(biāo)下，可以規(guī)定在某一采購(gòu)數(shù)額之下政府采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)購(gòu)買(mǎi)中小企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)品；如在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)下，可以專(zhuān)門(mén)列出部分產(chǎn)品目錄，強(qiáng)制其必須在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省份的企業(yè)中實(shí)施招標(biāo)；如在支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步的目標(biāo)下，可以將采用某種新型技術(shù)作為供應(yīng)商準(zhǔn)入的資格等等�？傊�，政府采購(gòu)政策目標(biāo)體系確立之后，必須制定具體的實(shí)施辦法，促使政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　[參考文獻(xiàn)]

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