[內(nèi)容提要]我國特定的財(cái)政條件對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供應(yīng)的約束表現(xiàn)為：在制度層面上，公共產(chǎn)品供給能力不足；在體制層面上，城市化工業(yè)化傾向嚴(yán)重，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給極度匱乏；在機(jī)制層面上，供給與需求錯(cuò)位，公共資金管理混亂，行政開支耗費(fèi)過大。重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的供給導(dǎo)向，完善供給決策機(jī)制，建立多元化的供給體系，明確供給的優(yōu)先順序，加強(qiáng)供給的監(jiān)督管理，優(yōu)化供給效率。

　　[摘 要 題]農(nóng)村公共物品

　　[關(guān) 鍵 詞]財(cái)政約束/農(nóng)村公共產(chǎn)品/供給創(chuàng)新

　　公共產(chǎn)品具有惠及社會(huì)乃至后代的巨大正外部效應(yīng)，是農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，但目前在特定財(cái)政約束條件下，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給極度匱乏，已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)和諧社會(huì)進(jìn)程中亟待解決的一個(gè)重大問題。

　　一、財(cái)政約束：有效供給嚴(yán)重不足

　　（一）制度層面：公共產(chǎn)品供給能力不足

　　財(cái)政作為國家強(qiáng)制性地實(shí)施資源配置的一種制度安排，其籌資能力受到多種因素的影響，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響表現(xiàn)為基礎(chǔ)性的制約，分配制度和分配政策的影響也十分顯著，我國目前的財(cái)力規(guī)模還沒有能力完全滿足日益增長的公共產(chǎn)品需求�？疾熵�(cái)政收入與GDP的關(guān)系，縱向比較，我國財(cái)政收入占GDP比重的總體趨勢是下降的，近幾年有所改善。橫向比較，我國財(cái)政收入占GDP的比重既低于發(fā)達(dá)國家，也低于發(fā)展中國家。根據(jù)IMF《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù)，1998年，美國、德國、英國、法國和澳洲等發(fā)達(dá)國家，財(cái)政收入占GDP比重分別為35％、47％、40％、49％和37％；1997年，馬來西亞、泰國、印尼和印度等發(fā)展中國家的這一比重分別為28％、19％、18％和21.5％，發(fā)展中國家的平均水平為25％。

　�。ǘ�）體制層面：公共產(chǎn)品供給有失公平

　　1.城鄉(xiāng)差距巨大。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制影響，我國財(cái)政資源配置的城市化和工業(yè)化傾向明顯，1978—1998年，國家對(duì)農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)投入總額僅為994億元，僅占同期國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)基本建設(shè)總投資的1.5％；1980年以后，我國財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的數(shù)額占財(cái)政支出的比重一直徘徊在10％左右，并呈現(xiàn)下滑趨勢，2001年下降到最低點(diǎn)，僅占7.71％，有限的資源主要支持了工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)，農(nóng)村滿足生產(chǎn)生活基本需要的公共產(chǎn)品供給都極度匱乏，全國2/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有供水站，2/3的耕地缺乏有效排灌條件，83％的村不通自來水，13％的村不通公路，53％的村不通電話，93％的村接收的電視信號(hào)相當(dāng)微弱，207個(gè)縣無公共圖書館，67.9％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有文化站，2/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基本癱瘓，一些已經(jīng)得到控制的地方病、傳染病如血吸蟲病等發(fā)病率出現(xiàn)反彈甚至死灰復(fù)燃。

　　2.地區(qū)差距明顯。我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府、地方政府和村鎮(zhèn)集體混合供給的體制下經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、地方財(cái)源豐富或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)較多、效益較好的一些地區(qū)（主要是東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)），地方政府或村集體組織有財(cái)力提供較多的公共產(chǎn)品；而經(jīng)濟(jì)底子較差、資源條件落后、交通不便的地區(qū)，公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重短缺，中西部一些地方政府常年負(fù)債運(yùn)行，鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，拖欠教師工資的情況比比皆是，甚至連政府工作人員的工資都沒有保障，更不用說公共產(chǎn)品的供給了。2000年，全國各省（市、區(qū)）中，每公頃可耕地的地方財(cái)政農(nóng)業(yè)投入最高的為4850元，最低的僅為280元，相差17倍， 其中尤以農(nóng)業(yè)大省的財(cái)政支農(nóng)數(shù)較低，如河南、安徽等省每公頃可耕地的地方財(cái)政農(nóng)業(yè)投入均在350元以下。

　　3.成本分?jǐn)偛痪�。公共產(chǎn)品成本主要應(yīng)由稅收負(fù)擔(dān)，遵循按能力負(fù)擔(dān)原則，收入多者多負(fù)擔(dān)。目前，農(nóng)村居民家庭人均純收入僅相當(dāng)于城市居民家庭人均可支配收入的1/3，恩格爾系數(shù)低于城市居民10個(gè)百分點(diǎn)，80％以上的儲(chǔ)蓄存款也來自城市居民家庭，城市居民家庭的納稅能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民家庭，但農(nóng)村居民家庭不僅相對(duì)稅負(fù)遠(yuǎn)高于城市居民家庭，而且絕對(duì)稅負(fù)也高于城市居民家庭。城市居民月收入額超過800元以上的部分才納稅，而農(nóng)村居民則不論收入多寡， 都要按田畝數(shù)和常年產(chǎn)量的一定稅率繳納農(nóng)業(yè)稅，沒有考慮農(nóng)民維持基本生活費(fèi)用和生產(chǎn)投入的支出，全額按同一比例計(jì)征具有累退性。即使如此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政供給是非常有限的，制度外供給占據(jù)了極其重要的地位，除向農(nóng)民分?jǐn)偣�共產(chǎn)品貨幣成本外，還以活勞動(dòng)的形式向農(nóng)民分?jǐn)側(cè)肆�資本。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的比重分別為2％、11％、9％和78％。稅費(fèi)改革前，制度外農(nóng)民負(fù)擔(dān)以村人均純收入為計(jì)提依據(jù)。平均分?jǐn)偅�不符合公平�?fù)擔(dān)原則，隨著多種經(jīng)營、打工等多方面原因，村民收入差距明顯擴(kuò)大，必定造成高收入者實(shí)際負(fù)擔(dān)低，低收入者實(shí)際負(fù)擔(dān)高，減輕了非農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，加重純農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)。稅費(fèi)改革后，制度外財(cái)政籌集公共資源的路子完全堵死，如果不加大財(cái)政資金的投入，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給極有可能陷于完全停滯的局面。

　　（三）機(jī)制層面：公共產(chǎn)品供給缺乏效率

　　我國基層政府目標(biāo)函數(shù)中比較關(guān)鍵的兩個(gè)變量是升遷和規(guī)模（王竹，1997），對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給起主要作用的不是農(nóng)村的需求，而是自上而下的行政命令，甚至是為了滿足決策者的政績和利益需要，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏科學(xué)的決策機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制，有限的資金沒有發(fā)揮有效的作用，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低。

　　1.供給與需求錯(cuò)位。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在“四重四輕”傾向，不能充分滿足農(nóng)民需求。一是重“硬”輕“軟”，熱衷提供于看得見、摸得著的“便”公共產(chǎn)品，對(duì)上級(jí)要求考核的防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建設(shè)等公共設(shè)施項(xiàng)目，千方百計(jì)組織資金加以實(shí)施，而對(duì)農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)建設(shè)等“軟”公共產(chǎn)品沒有太高的積極性；二是重“準(zhǔn)”輕“純”，對(duì)農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)比較重視，而對(duì)純公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，卻存在著“等、靠、要”的思想，若上級(jí)政府不予支持就一籌莫展；二是重“短”輕“長”，熱衷于提供見效快、易出成績的短期公共項(xiàng)目，不愿提供見效慢、期限長但具戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品；四是重“建”輕“養(yǎng)”，熱衷于投資新建公共項(xiàng)目，不注重存量項(xiàng)目的保養(yǎng)和維護(hù)，造成資金浪費(fèi)。

　　2.公共資金管理混亂。一是涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的部門較多，資金渠道、部門政策也較多，但缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性，資金投入分散，政策之間相互制約的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，影響公共產(chǎn)品供給的有效性；二是制度外財(cái)政收支帳證不全，其至根本沒有建帳，而且不同鄉(xiāng)村之間差別較大，監(jiān)督成本過高，導(dǎo)致有效監(jiān)督不足；三是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中間環(huán)節(jié)多，公共資金被層層“過濾”，據(jù)統(tǒng)計(jì)，大約有30％的支農(nóng)資金不能及時(shí)到位或根本不到位，被短期或長期挪用，財(cái)政支農(nóng)資金出現(xiàn)嚴(yán)重的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象；四是資金使用透明度不高，暗箱操作，有的不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際，大搞樓堂館所建設(shè)，政績工程、形象工程建設(shè)過多，濫用、挪用甚至貪污，造成極大浪費(fèi)。

　　3.行政開支耗費(fèi)過大�；鶎诱�府作為一種公共產(chǎn)品，機(jī)構(gòu)臃腫，人員過多，效率低下，消耗大量的公共資源，甚至以籌集資金為目的向農(nóng)民提供各項(xiàng)低質(zhì)量甚至是虛假的公共產(chǎn)品，損害了農(nóng)民利益。

　　二、供給創(chuàng)新：重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制

　�。ㄒ唬┙�立公共財(cái)政體系，堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給導(dǎo)向

　　按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，建立公共財(cái)政體系，從根本上調(diào)整國民收入分配格局，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給納入國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政預(yù)算體系，保障《農(nóng)業(yè)法》確定的國家財(cái)政農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度，并制定可操性強(qiáng)的具體實(shí)施辦法，規(guī)范政府投資行為，建立起工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新機(jī)制。進(jìn)一步調(diào)整政府公共支出政策，重點(diǎn)調(diào)整增量，增加國債用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出比重，完善轉(zhuǎn)移支付制度，將現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付“基數(shù)法”改為“因素法”，精確估計(jì)各地財(cái)政能力以決定各地應(yīng)該得到的轉(zhuǎn)移份額，將公共投入向縣鄉(xiāng)延伸，加大以工代賑力度并使其盡可能落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時(shí)，重構(gòu)農(nóng)村稅費(fèi)體系，全面取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，完善土地資源稅、所得稅和增值稅等稅收制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度。城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)逐步的過程，在政策設(shè)計(jì)方面應(yīng)考慮未來城鄉(xiāng)政策統(tǒng)一的需要，留下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的接口。

　�。ǘ�）滿足農(nóng)民真實(shí)需求，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制

　　改變目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給自上而下的決策機(jī)制，建立由內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品供給的機(jī)制，社區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品由社區(qū)內(nèi)居民民主決定，涉及到縣或地區(qū)的較大型農(nóng)村公共產(chǎn)品供給應(yīng)建立專家論證和群眾聽證制度，在此基礎(chǔ)上由本級(jí)人民代表大會(huì)投票決定。進(jìn)一步推進(jìn)基層民主建設(shè)，充分實(shí)行村民自治，改革社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生和考核辦法，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，而不應(yīng)由上級(jí)組織部門安排，使多數(shù)人的意愿得以體現(xiàn)，最大限度地發(fā)揮公共產(chǎn)品的社會(huì)效益。同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民建立協(xié)會(huì)組織，提高農(nóng)民的自我組織能力，強(qiáng)化農(nóng)民的“集體行動(dòng)”能力，從而改變?cè)谂c政府博弈過程中的弱勢地位，有效遏制政府行為的隨意性，真正實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政民治”。

　�。ㄈ�）發(fā)展市場供給，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化供給體系

　　公共產(chǎn)品供給制度安排和政策設(shè)計(jì)的基本原則是政府干預(yù)預(yù)期效率損失最大化或公共福利最大化，我國公共產(chǎn)品供給制度安排的主要缺陷是政府及公共部門的過度壟斷（盧洪友，2003），政府是單一的供給主體，供給數(shù)量有限，質(zhì)量不高，難以滿足農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品多樣化、高質(zhì)量的要求，應(yīng)推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給由政府主導(dǎo)模式向政府誘導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變，做到民主決策、政府誘導(dǎo)、混合生產(chǎn)，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的層次和性質(zhì)，在供給主體、資金來源和供給方式上實(shí)現(xiàn)多元化。要重新界定中央、省和縣、鄉(xiāng)政府的事權(quán)范圍，合理劃分各級(jí)政府的財(cái)政職能，純公共產(chǎn)品以及部分外部性極強(qiáng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，事權(quán)可以下放到縣級(jí)政府。對(duì)于農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給，按照誰投資誰受益的原則，政府可以通過委托、購買、代理等方式，把公共服務(wù)的供給轉(zhuǎn)移給企業(yè)、民間團(tuán)體來運(yùn)作，大力發(fā)展市場供給，政府采取稅收優(yōu)惠、貼息補(bǔ)助、參股等形式給予支持，鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，這樣不僅能夠吸引大量民間資本，而且可以滿足個(gè)性化需求，提高供給效率。非贏利的社會(huì)組織也可以成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要力量，如希望工程、春蕾計(jì)劃等。

　�。ㄋ模┐龠M(jìn)社會(huì)公平，明確農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先順序

　　德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們收入水平的逐步提高公共產(chǎn)品供給的相對(duì)規(guī)模呈現(xiàn)不斷上升趨勢。在財(cái)政約束條件下，確定公平合理的公共產(chǎn)品優(yōu)先供給順序是十分有益的。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供給方面，基于農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的事實(shí)，應(yīng)把公共資源的分配重點(diǎn)放在農(nóng)村，縮減城市“錦上添花”的公共開支，增加農(nóng)村“雪中送炭”的項(xiàng)目建設(shè)；在地域平衡方面，對(duì)于中西部地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，中央財(cái)政應(yīng)優(yōu)先考慮，并以中央利省級(jí)財(cái)政承擔(dān)為主，東部地區(qū)財(cái)力較強(qiáng)，主要由省和縣鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)，中央財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助；在供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)方面，優(yōu)先保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民基本生產(chǎn)生活需要，后創(chuàng)造條件促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，優(yōu)先保證純公共產(chǎn)品，后提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。

　　（五）提高資金使用效率，加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督管理

　　加強(qiáng)支農(nóng)資金管理，推進(jìn)制度建設(shè)和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理改革，制定和完善支農(nóng)資金管理制度和辦法，規(guī)范支農(nóng)資金管理；引進(jìn)推廣招投標(biāo)、項(xiàng)目預(yù)算、集中支付、政府采購、報(bào)帳制、公告制、專家和中介機(jī)構(gòu)評(píng)估等科學(xué)管理措施，建立績效評(píng)價(jià)體系和考核機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)投資效益。加大支農(nóng)資金監(jiān)管力度，充分發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督檢查作用，確保公共資源合理利用；強(qiáng)化財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督作用，組織重點(diǎn)抽查、專項(xiàng)稽查、財(cái)務(wù)自查等靈活多樣的方法強(qiáng)化外部監(jiān)督，積極引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，增加公共產(chǎn)品供給的透明度；提高農(nóng)民監(jiān)督意識(shí)，積極發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督檢查作用，實(shí)行政務(wù)公開、事務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開，定期向群眾公布收支情況，并推行農(nóng)村財(cái)務(wù)管理預(yù)決算制度，由民主理財(cái)小組參與編制預(yù)算，搞好財(cái)務(wù)收支事前監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行情況及時(shí)公布，接受群眾監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品供給資金的合理使用。

　　（六）深化基層行政改革，優(yōu)化農(nóng)村行政性公共產(chǎn)品供給效率

　　分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)各項(xiàng)支出的支出結(jié)構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出主要用于支付工資，在物質(zhì)性公共產(chǎn)品形成方面的支出非常少，具有明顯的消費(fèi)性（李富忠等，2002）。從這層意義上講，加快農(nóng)村基層行政改革對(duì)提高農(nóng)村公共資源效率是十分必要的。要進(jìn)一步深化地方行政改革和農(nóng)村管理結(jié)構(gòu)改革，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，避免帕金森定律所揭示的膨脹——精簡——再膨脹——再精簡的怪圈，從體制上徹底消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)膨脹擠占財(cái)政資源的狀況。

　　[參考文獻(xiàn)]

　　[1] 財(cái)政部農(nóng)業(yè)司《公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村問題研究》課題組。公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村問題報(bào)告[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2004，（7）。

　　[2] 楚水生，丁子信。農(nóng)村公共物品供給與消費(fèi)水平相關(guān)性分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2004，（7）。

　　[3] 嘉蓉梅，肖德均。農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺的制度制約及對(duì)策探討[J].天府新論，2004，（5）。

　　[4] 王國華，李克強(qiáng)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民收入問題研究[J].財(cái)政研究，2003，（1）。

　　[5] 吳俊培，盧洪友。公共品“公”、“私”供給效率制度安排[J].經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2004，（4）。

　　[6] 熊巍。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給分析與模式選擇[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002，（7）。

　　[7] 楊劍，劉愛東。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀和制度創(chuàng)新[J].蘭州學(xué)刊，2005，（1）。

　　[8] 詹建芬，公共產(chǎn)品短缺的政府經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].社會(huì)主義研究，2005，（1）。