人沒有血液就會(huì)斃命，政府沒有歲入就無法生存。政府無論要干什么事就必須有適當(dāng)財(cái)力支撐。在這個(gè)意義上，汲取財(cái)政資源的能力是國家能力（State Capacity）的基石。

　　任何政府都懂得，自已掌握的財(cái)源越多，統(tǒng)治起來便越得心應(yīng)手。因此，對政府而言，它總希望受自已支配的財(cái)源多多宜善。但是，歲入不可能無限制地?cái)U(kuò)大。政府想盡量擴(kuò)大歲入，而現(xiàn)實(shí)中存在諸多限制政府汲取財(cái)政資源能力的因素。瑪格麗。萊維（Margaret Levi）認(rèn)為在非共產(chǎn)黨國家，限制政府汲取財(cái)政資源能力的因素概括起來有三：“政府的討價(jià)還價(jià)能力”（relat1ve barga1ning power），“交易費(fèi)用”（transaction cost），和“貼現(xiàn)率”（discount rates）。總之，來自社會(huì)的種種壓力是限制政府汲取財(cái)政資源能力的主要原因。[1] 在共產(chǎn)黨國家，有組織的獨(dú)立社會(huì)勢力基本上不存在。政府無須為了財(cái)經(jīng)政策與什么人去討價(jià)還價(jià)。既然無須討價(jià)還價(jià)，它因此不會(huì)為財(cái)政政策的制定和執(zhí)行付什么“交易費(fèi)用”。這樣，限制政府汲取財(cái)政資源能力的因素似乎只剩下了一條，即“貼現(xiàn)率”。說到底，政府為了顧及未來財(cái)政收入不能涸澤而漁。在多大程度上，政府打算為了未來利益犧牲眼前利益，這便是萊維所謂“貼現(xiàn)率”的含義。理智的政策制定者會(huì)盡量汲取財(cái)政資源直至一個(gè)現(xiàn)實(shí)的極限，超過這個(gè)極限的進(jìn)一步汲取會(huì)危及未來收入。[2]

　　這樣說來，是不是共產(chǎn)黨國家就不存在圍繞財(cái)政資源汲取及分配的政治斗爭了呢？當(dāng)然不是。不錯(cuò)，國家與社會(huì)之間圍繞財(cái)力分配的斗爭大體上終止了；但國家機(jī)器內(nèi)部各分支之間，尤其是中央政府與地方政府（省及省以下）之間圍繞財(cái)力分配的政治斗爭從未間歇過。在共產(chǎn)黨國家集權(quán)式的財(cái)政體制下，地方政府具有雙重“人格”。一方面，它是“收稅人”，在自己的轄區(qū)內(nèi)向納稅者（主要是國營企業(yè)或集體企業(yè)）征稅；另一方面，它是“納稅人”，要將本地征得的稅款按一定比例交給中央政府。作為“收稅人”，地方政府象中央政府一樣希望汲取盡可能多的稅收；但是作為“納稅人”，它會(huì)想方設(shè)法擴(kuò)大留在自己口袋里的那一份。中央想盡量集中財(cái)源辦它認(rèn)為對國計(jì)民生至關(guān)重要的事情，地方則希望盡量縮小對中央財(cái)政的貢獻(xiàn)以發(fā)展地方本地利益，這就是中央－地方圍繞財(cái)源分配展開政治斗爭的根本原因。這樣，在共產(chǎn)黨國家，中央政府汲取財(cái)政資源的能力主要受制于它與地方政府的討價(jià)還價(jià)能力，以及它在選擇控制地方政府種種方式時(shí)對其成本與收益的計(jì)算。

　　本章將追溯中國中央－地方財(cái)政關(guān)系在過去四十幾年變化的軌跡。其重點(diǎn)是中央、地方在財(cái)政領(lǐng)域力量分配的格局。我們將討論中央政府對財(cái)源的控制能力如何逐漸衰退，中國政府如何從一個(gè)“強(qiáng)政府”（strang state）演變成一個(gè)“弱政府”（weak state）。

　　◎“強(qiáng)政府”時(shí)期

　　中共政權(quán)在五十年代初期是十分強(qiáng)盛的。一方面，歷經(jīng)了數(shù)十年的戰(zhàn)爭與革命，整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)遭到了毀滅性破壞，沒有一個(gè)社會(huì)集團(tuán)能和從血與火中走出的新政權(quán)抗衡。另一方面，國家機(jī)器內(nèi)部各分支才現(xiàn)雛型，還來不及形成自己獨(dú)立的政策取向。一九五零年三月，中央政府一舉統(tǒng)一了全國的財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理。統(tǒng)一的范圍之廣，速度之快，在中國歷史上是絕無僅有的。本來在根據(jù)地時(shí)期，各解放區(qū)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)是分散經(jīng)營的。各有各的貨幣，各有各的預(yù)算收支，各有各的管理經(jīng)管方式�，F(xiàn)在，全國財(cái)政收支管理，全國物資管理，全國現(xiàn)金管理全部都置于中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。集中財(cái)政收入是統(tǒng)一財(cái)政工作的重點(diǎn)。除了極少數(shù)經(jīng)中央政府特準(zhǔn)的小額地方稅以外，一切稅收要上繳中央財(cái)政。至于財(cái)政支出，除鄉(xiāng)（村）及城市市政建設(shè)附加收入和鄉(xiāng)村鎮(zhèn)小學(xué)、城市小學(xué)及縣簡易師范經(jīng)費(fèi)支出外，其它支出均由中央政府統(tǒng)一安排。當(dāng)時(shí)，國民經(jīng)濟(jì)百廢待興，政府國庫空匱，中央集中財(cái)力，統(tǒng)一計(jì)劃使用有利于最大限度地利用有限財(cái)力，分別輕重緩急，將資金用在恢覆國民經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)項(xiàng)目上。

　　第一個(gè)五年計(jì)劃期間（1953－1957），中央集權(quán)的計(jì)劃管理體制逐步鞏固并得以發(fā)展，國家汲取財(cái)政資源的能力也隨之大大增強(qiáng)。這期間，國家預(yù)算收入，無論就其絕對數(shù)額或其占國民生產(chǎn)總值的比例而言，都迅速成長。一九五二年，國家預(yù)算收入只占國民生產(chǎn)總值的22％，到一九五七年已增至29％。[3]預(yù)算收入中，中央收入占主導(dǎo)地位。整個(gè)“一五”期間，中央收入相當(dāng)于全部預(yù)算收入的80％左右，而省、縣兩級收入加起來也不過占全部預(yù)算收入的20％。預(yù)算支出的情�滓惨粯佑芍醒胝�府唱主角：75％的支出由中央�投�，只有25％左右的支出由二十幾個(gè)省和兩千多個(gè)縣支配。[4]

　　五十年代的變化標(biāo)志�逭�府在中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所扮演的角色與一九四九年以前相比已不可用道里計(jì)。據(jù)拉迪（Lardy）教授估計(jì)，十九世紀(jì)末，清朝中央政府的財(cái)政收入至多只占當(dāng)時(shí)國民生產(chǎn)總值的百分之一至百分之二。一九二八年后，雖經(jīng)種種努力，民國中央政府的稅收也不過相當(dāng)于國民生產(chǎn)總值的百分之二。既使加上省及省以下各級地方政府的財(cái)政收入，全部財(cái)政收入充其量也達(dá)不到國民生產(chǎn)總值的百分之五。財(cái)政收入的不足嚴(yán)重限制了政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的努力。在短短幾年內(nèi)，共產(chǎn)黨政權(quán)能使這種局面一舉改觀，不能不稱作一種奇跡。與其它發(fā)展中國家比較，中國一九四九年后政府財(cái)政在資源配置和分配中的作用也顯得十分突出。[5] 強(qiáng)有力的汲取財(cái)源能力使中央計(jì)劃者得以加快資金形成速度，并將資源集中用于政府認(rèn)為急需的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)。提前完成第一個(gè)五年計(jì)劃就是在這方面一個(gè)顯著的成果。

　　◎毛澤東時(shí)代的權(quán)力下放

　　第一個(gè)五年計(jì)劃期間，經(jīng)濟(jì)雖然發(fā)展迅速，過分集中的蘇聯(lián)模式也開始暴露種種問題。經(jīng)過幾年的存在，地方政府開始意識到自己的特殊利益。它們不再滿足于僅僅作為中央政府的工具，并開始努力爭取擴(kuò)大自己地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在過分集中的財(cái)經(jīng)體制下，追求自身利益的地方政府往往顯得缺乏積極性。由于財(cái)政收支不掛勾，地方政府缺乏盡力擴(kuò)大財(cái)政收入的積極性；由于中央對各地方政府的財(cái)政收支指針一年一變，地方政府也不可能對本地經(jīng)濟(jì)有什么長遠(yuǎn)規(guī)劃。[6]

　　毛澤東也不喜歡蘇式中央計(jì)劃體制，這主要是因?yàn)樗麖墓亲永锓垂倭朋w制。他用來克服官僚問題的方法是權(quán)力下放。他相信，如果各地能建立相對自足自給的經(jīng)濟(jì)體系，一個(gè)龐大的中央官僚體系就沒有存在的必要了。權(quán)力下放因此成了一九五八年大躍進(jìn)的開場鑼。[7]

　　第一個(gè)下放的權(quán)力是財(cái)權(quán)。一九五七年十一月國務(wù)院頒布的《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》擴(kuò)大了地方的收支權(quán)。一九五八年六月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)稅收管理體制的規(guī)定》并允許省、市、自治區(qū)制定稅收辦法，開征地區(qū)性的稅收。一九五八年九月國務(wù)院通過的《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)政管理體制和改進(jìn)銀行信貸管理體制的幾項(xiàng)規(guī)定》更�投�，在收入方面，除少數(shù)仍由中央直接管理的企業(yè)收入和不便于按地區(qū)劃分的收入，如鐵道、郵電、外貿(mào)、海關(guān)等收入以外，其它多種收入包括各種稅收和一切企業(yè)收入，全部劃給所在的省、市、自治區(qū)管理；在支出方面，除中央各部門直接辦理的少部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出（包括基本建設(shè)撥款），中央級行政和文教支出、國防費(fèi)、援外支出和債務(wù)支出以外，所有其它各種支出、包括地方的基本建設(shè)撥款和企業(yè)需要增加的流動(dòng)資金在內(nèi)，全部劃給省、市、自治區(qū)。

　　第二個(gè)下放的權(quán)力是計(jì)劃管理權(quán)。一九五八年一月，中央�投ㄖ醒牒偷胤蕉家�制定生產(chǎn)計(jì)劃的兩本賬。中央的第一本賬是必成的計(jì)劃，這一本公布；第二本賬是期成的計(jì)劃，不公布。地方的第一本賬就是中央的第二本賬，這在地方是必成的；第二本賬是地方的期成計(jì)劃。這樣的計(jì)劃等于沒計(jì)劃，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控全無可能。這是高指針、瞎指揮、浮夸風(fēng)的制度根源。嚴(yán)重的是連基本建設(shè)審批權(quán)也下放了。一九五八年四月起，中央只審批特大建設(shè)項(xiàng)目。地方興建大型項(xiàng)目，只須報(bào)中央計(jì)委備案即可，中小型項(xiàng)目連上報(bào)的必要也沒有。無怪乎那兩年基本建設(shè)急劇膨脹，重復(fù)建設(shè)、盲目生產(chǎn)的現(xiàn)象比比皆是。

　　第三個(gè)下放的權(quán)力是企業(yè)管理權(quán)。中共中央于一九五八年六月二日�投▽χ醒胨鶎倨髽I(yè)進(jìn)行下放，并要求各部門在六月十五日以前一律下放完畢。在短短十幾天時(shí)間里，中央各部所屬企業(yè)、事業(yè)單位從九千三百多個(gè)驟滅到一千二百個(gè)，下放了88％�；奶频氖牵�一些地方根本無法管理的大型骨干企業(yè)也下放了。特別嚴(yán)重的是，連鐵路、公路、郵電、航空、港口、電網(wǎng)、軍工企業(yè)及連接地區(qū)商業(yè)的大批發(fā)站也下放了。結(jié)果造成了地區(qū)分割、周轉(zhuǎn)不靈。

　　如果有人認(rèn)為權(quán)力下放一定會(huì)減少國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，看看五八年權(quán)力下放的后果是很有啟發(fā)性的。三種權(quán)力的下放都直接或間接地削弱了中央政府財(cái)力的控制。第一個(gè)五年計(jì)劃期間，在整個(gè)財(cái)政收入中，中央政府可以支出75％以上；但是大躍進(jìn)期間，中央能支配的分額驟滅至50％左右。與此同時(shí)，地方支配的財(cái)力由不到25％升到50％。但中央政府縮減對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)并不意味國家干預(yù)的減少。如果我們采用財(cái)政收入占國民收入的比率作為衡量國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的指針，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，大躍進(jìn)期間國家干預(yù)實(shí)際大大加強(qiáng)了。第一個(gè)五年計(jì)劃期間，財(cái)政收入占國民收入的比率平均為32.7％，而五八年這個(gè)比率上升到39.9％，五九年再上升到47.3％，六零年更達(dá)到空前絕后的53％。[8]在中央干預(yù)減少的同時(shí)，國家干預(yù)度大大加強(qiáng)了。這只能說明，地方政府的自主權(quán)一旦擴(kuò)大，它們會(huì)更廣泛、更深入地干預(yù)自己轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)，以獲取更大的屬于自己支配的財(cái)力。

　　在權(quán)力下放的氣氛下，僅僅擴(kuò)大地方的財(cái)政收支權(quán)已滿足不了它們的口味。財(cái)政收支畢竟要經(jīng)過預(yù)算�退愕瘸绦�，要接受上級監(jiān)控。對地方政府和企業(yè)來說，上級監(jiān)控當(dāng)然是越少越好。于是我們發(fā)現(xiàn)，預(yù)算外資金在大躍進(jìn)期間第一次迅速膨脹起來。所謂預(yù)算外資金是不納入國家預(yù)算，由各地區(qū)、各部門、各企業(yè)事業(yè)單位自提自收，自行支配的財(cái)政資金。建國初期，預(yù)算外資金數(shù)量很小，項(xiàng)目也不多。一九五二年，預(yù)算外資金第一次列入統(tǒng)計(jì)時(shí)，它只相當(dāng)于當(dāng)年國家預(yù)算的7.8％。第一個(gè)五年計(jì)劃期間，預(yù)算外資金平均為預(yù)算內(nèi)資金的6.5％。在大躍進(jìn)的前一年，一九五七年，預(yù)算外資金的總額僅為26.33億元。但五八年，預(yù)算外資金翻了一番，增至55.99億元。五九年再增至96.55億元，幾乎又是一番。六零年高達(dá)111.78億元。短短三年間，預(yù)算外資金的數(shù)額幾乎漲了五倍，它相當(dāng)于預(yù)算收入的比例也由五七年的8.5％增至20.6％。[9]

　　地方手里的錢多起來以后，就急不可待地?cái)U(kuò)大基本建設(shè)規(guī)模。一時(shí)間，計(jì)劃外項(xiàng)目遍地開花。連貧困省份也不甘落后。例如，甘肅省在五八年的頭六個(gè)月間投資興建了二十二萬四千五百個(gè)新工廠。[10]就全國而言，五八年的基建投資達(dá)267億元，比五七年增加了97％，幾乎相當(dāng)于整個(gè)“一五”期間基建投資的一半。[11]基建膨脹導(dǎo)致了宏觀失衡，宏觀失調(diào)迫使中央花更多的錢去補(bǔ)窟窿。結(jié)果是巨額赤字。從五八年到六一年連續(xù)四年入不敷出，總共造成148億元的財(cái)政赤字。[12]

　　大躍進(jìn)的失敗表明國家財(cái)政入的大小本身并不能顯示國家作為一個(gè)整體對經(jīng)濟(jì)干預(yù)能力的強(qiáng)弱。國家財(cái)政是中央和地方各級政府從社會(huì)汲取的財(cái)力的總和。當(dāng)?shù)胤秸�府控制�?cái)政入的相當(dāng)大一部份，且用這些資金來追求自身利益時(shí)，國家財(cái)政總收入的增加很可能不但無助于增強(qiáng)國家作為一個(gè)整體干預(yù)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)中央�筒哒咧贫ǖ恼�策目標(biāo)的能力，反倒有損于這種能力。

　　不過，五八年權(quán)力下放持續(xù)的時(shí)間畢竟不算太長。當(dāng)中央發(fā)現(xiàn)繼續(xù)沿這條思路走下去會(huì)帶來災(zāi)難性的后果時(shí)，它仍有可能將下放的權(quán)力收回來。[13]

　　一九六一年后，中國恢覆了對國民經(jīng)濟(jì)的集中統(tǒng)一管理。前幾年下放的生產(chǎn)、基建、勞動(dòng)、收購、財(cái)務(wù)等管理權(quán)限統(tǒng)統(tǒng)又收回到中央手中。收權(quán)種種措施中，集中財(cái)權(quán)最為關(guān)鍵。中央先后頒布了“銀行六條”和“財(cái)政六條”�！半p六條”的實(shí)施有效地改變了財(cái)政分散，制度不嚴(yán)，管理松弛的現(xiàn)象。這些措施很快見了成效。在六一年至六五年五年間，預(yù)算收入占國民收入的比例降低到了五七年的水平（約34％）。同時(shí)，中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比例回升到60％（回到“一五”時(shí)期的水平已不太可能）。隨后，中央又采取嚴(yán)厲措施全面整頓預(yù)算外資金。預(yù)算外資金的總額和其相當(dāng)預(yù)算內(nèi)收入的比例很快雙雙跌落。到一九六五年時(shí)，預(yù)算外資金相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入比例已由六零年的20.6％降為16％。[14]重新集中財(cái)權(quán)使中央能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)壓縮基建、調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)各種比例關(guān)系，消除財(cái)政赤字等宏觀目標(biāo)。到一九六五年，國民經(jīng)濟(jì)已全面好轉(zhuǎn)。如財(cái)力仍然分散在各級地方政府手里，這么快渡過由天災(zāi)人禍引起的極度經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期是難以想象的。

　　但對毛澤東來說，收權(quán)僅僅是擺脫暫時(shí)困難的權(quán)宜之計(jì)。一旦經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)，他�托脑僖淮未蛩樘K式的中央計(jì)劃體制。六六年三月，毛澤東在杭州政治局會(huì)議上提出“虛君共和”的口號。在他看來，中央政府只應(yīng)是個(gè)象征性的“虛君”，經(jīng)濟(jì)實(shí)權(quán)仍應(yīng)分散到各地區(qū)去。他批評中央部門收權(quán)收得過了頭，指示凡是收回了的權(quán)力都要還給地方。用他的話說就是“連人帶馬全出去�！盵15]

　　幾個(gè)月后開始的文化大革命導(dǎo)致了天下大亂。從一九六六年下半年起到一九六八年底，從中央到基層，各級政權(quán)基本上都處于癱瘓狀態(tài)。毛澤東個(gè)人雖擁有至高無上的權(quán)威，國家指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力�訋缀醯扔诹�。六七年的計(jì)劃訂出但無法傳達(dá)到基層；六八年干脆就沒有計(jì)劃。國家財(cái)政收入從六六年的559億元降到六七年的419億元。六八年更跌至361億元，比十年前的水平還低。

　　七十年代初，形勢剛剛穩(wěn)定下來，毛澤東再一次發(fā)起了分權(quán)運(yùn)動(dòng)。這次，他要求所有“適合”地方管理的企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)將管理權(quán)下放到地方。連鞍鋼、大慶油田、長春第一汽車制造廠，開灤煤礦、吉林石油化工公司這些巨型企業(yè)也不例外。[16]與此同時(shí)，財(cái)政收支權(quán)也再次下放。

　　權(quán)力下放的目的是激發(fā)地方的積極性。但中央很快發(fā)現(xiàn)，這樣激發(fā)出來的地方積極性主要表現(xiàn)在追逐狹隘地方利益上。象大躍進(jìn)期間一樣，地方政府有錢后第一件事就是投資固定資產(chǎn)。基建計(jì)劃因此一而再，再而三地被突破。由于缺乏有效的中央宏觀調(diào)控，分權(quán)體制帶來的是盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)�；�建膨脹引發(fā)職工人數(shù)劇增；職工人數(shù)劇增，導(dǎo)致工資總額暴漲。本來計(jì)劃規(guī)定七零年至七一年國營企業(yè)招工三百零六萬，而實(shí)際招工人數(shù)是九百八十三萬。六百多萬多招的工人給國家財(cái)政增添了巨大的包袱，也給市場供應(yīng)增添了巨大的壓力。[17]

　　面對由權(quán)力下放引起的種種問題，周恩來等溫和派領(lǐng)導(dǎo)人曾試圖重建中央對工業(yè)管理和預(yù)算資金控制。但他們的努力受到了“四人幫”的干撓。[18]毛澤東有時(shí)能起到制止“四人幫”過激行為的作用，但總的說來，他的屁股是坐在“四人幫”那一邊的。由于毛澤東堅(jiān)持各地盡量建成獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體系，總的說來，地方政府的財(cái)政收支權(quán)在七十年代前半期比六十年代要大得多。

　　地方政府的一個(gè)財(cái)源是所謂“五小工業(yè)”（小鋼鐵、小機(jī)械、小化肥、小煤�唷⑿∷�泥）。一九七零年，中央�投ㄔ陔S后五年內(nèi)安排80億元專項(xiàng)資金，由省、市、自治區(qū)掌握使用，重點(diǎn)扶持“五小”工業(yè)發(fā)展。新建的縣辦“五小”企業(yè)，在二、三年內(nèi)所得的利潤，60[％留給縣，作為發(fā)展“五小”企業(yè)的資金。既使虧損，地方政府也不會(huì)因辦“五小”企業(yè)而吃虧，因?yàn)榻?jīng)省、市、自治區(qū)批準(zhǔn)，可以由財(cái)政給予虧損企業(yè)補(bǔ)貼，或在一定時(shí)期內(nèi)給予減免稅照顧。[19]

　　預(yù)算外資金在七十年代初也開始再度膨脹。七零年至七六年間，預(yù)算收入只增加了17.1％，但預(yù)算外資金增加了172.8％。七零年，預(yù)算外資金只相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)資金的15.2％；七六年，這個(gè)比率已上升到35.5％。[20]隨�逯醒雽ω�(cái)力控制權(quán)的削弱，不少地方政府對完成國家調(diào)撥指針的態(tài)度也消極起來。更有甚者拒絕按國家調(diào)撥價(jià)將本地物資賣給外地。[21]

　　文革時(shí)期堪稱是極權(quán)主義登峰造極的年代。社會(huì)生活的每個(gè)方面都受到國家的干涉。但是極權(quán)統(tǒng)治賴以存在的地方各級政府同時(shí)也是削弱國家管理經(jīng)濟(jì)能力的主要因素。統(tǒng)治方式的嚴(yán)酷并不能保證國家如愿以償?shù)貙?shí)現(xiàn)它自己制定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。當(dāng)毛澤東于七六年離開人世時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)已在相當(dāng)程度上分裂成一批各自為政、自成門戶的封閉體系。[22]

　　毛澤東的權(quán)力下放不僅喚醒了地方政府的自我利益意識，也擴(kuò)大了地方政府的財(cái)力。自我意識加上獨(dú)立了財(cái)源使地方政府有可能變成�衷诘碾x心力量。毛澤東留下的政治遺產(chǎn)中因此既包括極權(quán)主義的統(tǒng)治方式，也包括一個(gè)裂痕重重的政治經(jīng)濟(jì)體制。

　　在毛澤東的有生之年，外在的離心傾向受到了他極權(quán)主義統(tǒng)治方式的鉗制。盡管他偏好分權(quán)式的經(jīng)濟(jì)管理，但他從未須臾放松統(tǒng)一集中的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。七十年代初，大多數(shù)省級領(lǐng)導(dǎo)剛剛恢覆職位，文革早期對他們的沖擊記憶猶新，他們必須戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰，以防稍有不慎又被打入十八層地獄。在這種情�紫�，誰還敢搞什么“地方主義”呢？因此，離心傾向在省一級顯得很弱。[23]地縣以下，情�拙筒灰粯恿恕５乜h領(lǐng)導(dǎo)不必直接與兇神惡煞的“四人幫”打交道，他們的頂頭上司——省級領(lǐng)導(dǎo)——用鄧小平的話來說十分“軟、懶、散”。中央不是號召自力更生、自給自足嗎？地縣領(lǐng)導(dǎo)正好可以鉆這個(gè)空子。各自為政、自成門戶的“獨(dú)立王國”因此便顯得名正言順起來。[24]

　　另外毛澤東晚年時(shí)，財(cái)權(quán)雖下放了不少，中央手里仍集中�遢^大的財(cái)力。七十年代初，財(cái)政收入的80％是地方政府收上來的，但它們支出只占整個(gè)財(cái)政支出的45％。這個(gè)比例雖然比六十年代初重新集權(quán)時(shí)期要高一些，但仍低于大躍進(jìn)時(shí)期的水平。更重要的是，中央－地方的分成比例一年一變，使中央有較大的靈活性。事實(shí)上，從七零年到七六年，財(cái)政體制幾乎每年都在變。七六年運(yùn)行的體制與六十年代初的體制已相去無幾了。