內容提要：產生本文對分稅制后地方政府出現的事權與財權不統(tǒng)一、財政收支不平衡以及由此旌的問題進行了分析思考，并就如何消除地方財政失衡及解決存在的問題提出了政策建議。

　　關鍵詞：財政 分稅制 對策

　　江澤民同志在《論建設有中國特色社會主義》（專題摘編）中指出：“實行分稅制，合理劃分中央和地方的事權，合理確定中央和地方的收支比例，目的是理順經濟關系，使經濟活動規(guī)范化�！辈⑦M一步指出，“財政是一個經濟范疇，又是一個政治范疇，事關治國安邦、強國富民�！边@就要求我們按照“三個代表”的要求，在充分認識實行分稅制所帶來的積極效果的同時，認真研究其對地方財政所產生的消極影響，并采取措施使之進一步完善，真正達到強國富民的目的。

　　從建國之初直到改革開放前，我國實行完全的政府主導經濟的發(fā)展格局，中央政府包攬一切，計劃代替一切。改革開放以來，一方面，市場化因素在逐步形成，對經濟發(fā)展格局產生影響；另一方面，由于我們正處于從傳統(tǒng)的計劃經濟向現代的市場經濟轉軌的重要時期，政府仍在較大程度上主導著經濟的發(fā)展格局。由于國家的經濟發(fā)展任務最終要由地方政府來貫徹執(zhí)行，因此，撇開市場化因素的影響之后，改革開放以來的經濟發(fā)展格局就是一種“雙主導”經濟發(fā)展格局，也就是說，中央政府和地方政府共同主導了經濟發(fā)展格局。

　　政府主導的經濟發(fā)展格局是否科學合理關鍵要看財政收入和財政支出在GDP中的比重。在實行分稅制以前的1980年至1993年，地方政府的財政收入在GDP中的比重呈現明顯的下降趨勢，從1980年的19.4％下降到1993年的9.8％；地方政府的財政支出占GDP的比重在經歷微弱的波動之后，也從1985年的13.5％開始下降到1993年的9.6%.這說明地方政府在經濟發(fā)展中的作用仍然很重要，但已開始明顯減弱，逐步讓位于市場化因素來影響經濟的發(fā)展。1980—1993年，地方政府財政收入占全國財政收入的比重平均為68.4％，地方政府財政支出占全國財政支出的比重平均為59.0％。這表明，在這些年中，地方政府用68.4％的相對財政收入僅僅負擔了59.0％的相對財政支出責任；而中央政府用31.6%的相對財政收入卻負擔了41.0％的相對財政支出責任。事權與財權沒有實現適度的統(tǒng)一，中央政府與地方政府的權利與責任沒有實現合理的劃分；該地方政府負擔的責任沒有貫徹落實，該中央政府負擔的經濟發(fā)展責任，卻由于中央財政收入的薄弱而沒有能力實現，又削弱了中央政府的經濟能力。為處理好中央政府與地方政府在經濟發(fā)展過程中的關系，我國在1994年實行了分稅制改革。本著正確處理中央與地方的利益關系，促進國家財政收入合理增長，逐步提高稅收占財政收入的比重、中央財政收入占整個財政收入的比重的指導思想，我國進行了分稅制度改革，目的就是加強中央政府對稅收來源的控制、提高地方政府征稅的積極性，解決中央和地方之間長期存在的利益矛盾。分稅制改革的主要內容之一，就是把稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅三個部分，并對具體稅種的收入歸屬和收入范圍進行了明確的劃分。從分稅制改革運行情況看，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78％下降到2001年的47.6％；中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升，從1993年的22％上升到2001年的52.4％。而地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應的變化，一直在70％左右的水平上波動。這說明地方政府用49％的相對財政收入支撐了70%的相對財政支出責任，這與分稅制改革前地方政府用68.4％的相對財政收入僅僅支撐59.0％的相對財政支出責任恰恰相反，說明我們的分稅制在明顯提高中央政府財政收入的同時，給地方政府帶來了一定的事權與財權不統(tǒng)一、收支不平衡等問題。

　　地方政府財政收入與財政支出之間相對比例之所以出現逆轉，首要原因就在于分稅制的執(zhí)行。劃分稅收時，收入來源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，都列為中央固定收入或中央與地方共享收入，而留給地方的幾乎都是收入不穩(wěn)、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種；因而導致一些地方財政收入下降，尤其是經濟不發(fā)達地區(qū)。這無疑影響了地方政府對地方經濟的調控能力，影響了地方經濟的發(fā)展，也間接縮小了內需，阻礙了宏觀經濟的發(fā)展。

　　在1994年實行分稅制時，為了既保持地方既得利益，又能逐步達到改革的目標，中央決定對地方的稅收返還數額以1993年為基數核定。在宣布這個消息之后的4個月內，許多地方為爭取更多的返還額狠抓地方稅收收入，有的地方的稅收額竟然比上年增長40％以上！這種征收“過頭稅”、計劃征稅的行為一直延續(xù)到現在，而且為了保持住稅收返還額，許多地方政府還在財政收入和支出上作假，使財政統(tǒng)計數據“摻水”，直接損害了國家和人民的利益。

　　分稅制改革一個重要目的是縮小地區(qū)之間的財政差距，合理調節(jié)地區(qū)之問的財力分配，但實際運行結果并不理想。中央決定把一定的財政轉移支付作為對地方超額完成征稅任務的獎勵，對于稅源充足的經濟發(fā)達地區(qū)，由于容易完成稅收任務，也就可以從中央得到更多的轉移收入；而經濟落后的地區(qū)卻因稅源不足等自身客觀條件的限制，無法獲得與經濟發(fā)達地區(qū)同樣比例的稅收返還，仍然面臨著不平等的待遇。比如1998年，獲得轉移支付最多的是北京、上海和天津等經濟發(fā)達地區(qū)，而落后省份獲得的收入卻很少。

　　當地方政府的財政收入不足以實現財政支出的時候，一般利用三種途徑來彌補：向下攤派收費，擴大預算外收入和非預算收入，借債等等，造成了地方預算外和非預算收入的迅速增長。1998年地方預算外財政收入占全國預算外財政收入的比重從1992年的55.7％上升到94.7％，地方預算外支出占全國預算外支出的比重從56.4％上升到98.2％。

　　地方財政預算外收支的迅速增長，對于緩解地方預算資金的供求缺口、補充地方財政的經濟調控能力、加大對地方公共產品的投入、促進地方經濟的發(fā)展，發(fā)揮了一定的積極作用。但是，這些年來的實踐證明，過多的預算外資金（1998年一度達到地方財政收入的91.9%，1994—1998年地方預算外資金占地方財政收入的平均比重達67.2％）在侵蝕預算內收入的同時，也搞亂了社會正常分配秩序，滋生了腐敗現象。如何合理、適度地控制預算外資金的收支，已經成為我國經濟與社會生活中的焦點之一，也是事關改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的大事。因此，必須采取切實可行的措施消除分稅制給經濟社會生活和地方財政帶來的消極影響。

　　首先，要明確并合理劃分中央政府和地方政府的事權范圍。在市場經濟條件下，政府的職能——事權范圍主要由以下兩個方面組成：一是提供必要的公共產品來糾正“市場失靈”或拾遺補缺，如建立和執(zhí)行法制、建立和維護社會秩序、建設基礎設施等等。二是建立和健全社會制度，維護社會公平和公正，保障社會經濟生活穩(wěn)定發(fā)展，如建立社會保障體系、實行地方政府之間的財政轉移支付等等。同時把這些職能劃分到中央政府和地方政府以便執(zhí)行。因此，要本著事權與財權相統(tǒng)一的原則賦予地方較大的自主權，由地方政府負責地方主要公共事務，畢竟地方政府具有更多的本地信息，可以用較少的成本來實現對地方事務的處理，而中央政府只是提供全國性的公共產品，對全國經濟建設進行調控，并使“雙主導”經濟發(fā)展格局，轉變?yōu)榈胤秸�府和市場化因素共同主導的經濟發(fā)展格局。

　　其次，在劃清事權的基礎上，要實現事權的清晰和財權與事權的統(tǒng)一。要進一步完善省級以下的分稅制，賦予地方政府一定的稅收權和發(fā)債權。1994年開始執(zhí)行的分稅制改革是不完善的分稅制。第一，它只是在中央和省級兩個層次上實行，省級以下的地方政府還沒有納入分稅制體系，必須進一步完善。第二，稅收權包括立法權、征收權、減免權等，目前大部分稅收權集中在中央政府，與以前“分灶吃飯”的財政體制沒有太大的差別，地方政府只是中央稅收政策的執(zhí)行者，對本地的稅收權十分有限。要進一步擴大地方政府的稅收權，以便地方政府實現稅收手段對本地經濟的調控能力；加快建立和健全地方稅收制度體系，以實現地方財政收入的合理增長。第三，對地方財政預算外收支，必須嚴格約束在合理、適應的范圍內：把一部分預算外收支納入預算內收支；與其讓地方政府用收費i攤派等行為實現收入的增加來彌補財政預算的缺口，不如賦予地方政府一定的發(fā)債權，實現權利與義務的統(tǒng)一，畢竟亂收費亂攤派是把地方公共產品的負擔全部壓到當代人身上，而發(fā)債則可以實現負擔在后來享用地方公共產品居民與當代居民之間的合理分配。

　　最后，要努力建立和健全科學的、規(guī)范的財政轉移支付制度體系。劃清事權和財權是建立科學、規(guī)范的財政轉移支付制度的前提和基礎�，F行的中央對省級的財政轉移支付制度存在不少問題：中央對各地稅收返還額的確定方法缺乏科學依據、轉移支付形式不規(guī)范、轉移支付的隨意性大、調節(jié)功能微弱、力度不大等等。省級以下各級政府間的財政轉移支付則更不規(guī)范，專項補助透明度也不高，造成地方政府眼睛“向上”而不是“向下。而一個好的轉移支付制度應有助于規(guī)范中央與地方、上級與下級之間的財政分配關系，調動地方征稅積極性，盡可能避免”跑部向錢“等不良現象的發(fā)生。要以科學化、規(guī)范化、法制化、公正化、透明化為改革原則逐步對財政轉移制度加以完善，用開列標準收支的”因素法“代替現存的”基數法“，選擇適當的轉移支付形式和辦法并加以規(guī)范化、法制化。