2003年6月，筆者承接了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院A類重大課題《重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的公共財(cái)政建設(shè)》。當(dāng)時(shí)的背景是，中共十六大剛剛提出重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的概念。作為對(duì)21世紀(jì)頭20年的一個(gè)重要定位，重要戰(zhàn)略機(jī)遇期承載了人們對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展前景的深刻期望。在這一時(shí)期，不僅要集中力量，全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)，而且，要通過新一輪改革大潮，建成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和更具活力、更加開放的經(jīng)濟(jì)體系。

　　小康社會(huì)的建設(shè)和新一輪改革大潮的啟動(dòng)，使得公共財(cái)政建設(shè)的意義越來越凸現(xiàn)出來：更高水平的小康社會(huì)也好，完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也好，更具活力、更加開放的經(jīng)濟(jì)體系也罷，它們的建設(shè)或建成，在中國(guó)現(xiàn)實(shí)的背景下，都離不開政府職能格局的轉(zhuǎn)型。政府職能格局轉(zhuǎn)型的基本軌跡，可以歸結(jié)為由所謂“全能型政府”轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)型政府”。鑒于政府職能格局的轉(zhuǎn)型最終要落實(shí)在“錢”上，要通過財(cái)政收支安排的調(diào)整加以實(shí)現(xiàn)。也鑒于公共服務(wù)型政府同公共財(cái)政制度相輔相成、血脈相連，公共服務(wù)型政府的構(gòu)建要有賴于與之相配套的公共財(cái)政制度的支撐。于是，便有了這樣的期望：以公共財(cái)政建設(shè)為入手處或突破口，以此推動(dòng)公共服務(wù)型政府的建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的各項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　本課題就是在這樣的背景下醞釀、立項(xiàng)的。按照最初的設(shè)想，課題最終成果應(yīng)當(dāng)由一部理論專著和一部研究報(bào)告所組成。理論專著側(cè)重于公共財(cái)政理論體系的構(gòu)建，意在為中國(guó)的公共財(cái)政建設(shè)奠定理論基礎(chǔ)。研究報(bào)告?zhèn)戎赜诠�共�?cái)政實(shí)踐層面的分析，旨在為中國(guó)的公共財(cái)政建設(shè)提供政策建議。

　　一、定位：“路線圖”和“考評(píng)卷”

　　然而，隨著課題的啟動(dòng)和研究的深入，筆者發(fā)現(xiàn)，原定的課題計(jì)劃必須相應(yīng)調(diào)整。否則，就難以適應(yīng)迅速變化了的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和不斷深化了的課題目標(biāo)。

　　2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)召開并通過《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，作出了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的戰(zhàn)略部署。其中，在財(cái)政稅收領(lǐng)域，要通過分步實(shí)施稅收制度改革和推進(jìn)財(cái)政管理體制改革，進(jìn)一步健全和完善公共財(cái)政體制。認(rèn)識(shí)到公共財(cái)政體制不過是完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要組成部分，課題組決定將公共財(cái)政建設(shè)植根于完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的土壤，在兩者的密切聯(lián)系中謀劃公共財(cái)政建設(shè)的方案。

　　2004年新春伊始，中共中央舉辦了省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀專題研究班。在研究班結(jié)業(yè)式上，溫家寶總理發(fā)表了《牢固樹立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀》的重要講話。以此為標(biāo)志，中國(guó)進(jìn)入了全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的時(shí)代。科學(xué)發(fā)展觀的樹立和落實(shí)，為公共財(cái)政建設(shè)注入了新的內(nèi)涵，也為公共財(cái)政建設(shè)開辟了新的天地。對(duì)于科學(xué)發(fā)展觀的深入思考也告訴我們，公共財(cái)政建設(shè)同科學(xué)發(fā)展觀的全面落實(shí)是一枚硬幣的兩個(gè)方面，兩者具有一脈相承的關(guān)系。于是，本課題作出的一個(gè)重要拓展就是，將公共財(cái)政建設(shè)放在全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的背景下加以重新定位，在全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的進(jìn)程中推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)。

　　2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)召開并通過《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》。隨后，于2006年3月舉行的十屆全國(guó)人大四次會(huì)議又正式批準(zhǔn)并發(fā)布了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》。在這兩個(gè)重要文件中，以更大決心加快推進(jìn)改革、使關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大體制改革取得突破性進(jìn)展，是一條突出的主線。并且，將財(cái)稅改革置于完善落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的體制機(jī)制保障的棋盤上，提出了以轉(zhuǎn)變政府職能和深化企業(yè)、財(cái)稅、金融等改革為重點(diǎn)，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。由此獲得的一個(gè)重要信息是，在“十一五”期間，中國(guó)財(cái)稅體制改革將面臨一場(chǎng)難得的加快公共財(cái)政建設(shè)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

　　從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，到科學(xué)發(fā)展觀的全面貫徹落實(shí)，再到“十一五”改革攻堅(jiān)戰(zhàn)的打響，中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的緊迫性和艱巨性，使我們?cè)絹碓綇?qiáng)烈地感受到將有關(guān)公共財(cái)政問題研究向“更加務(wù)實(shí)”的制度安排層面推進(jìn)的必要。因?yàn)椋�公共�?cái)政是一種制度安排。只不過與以往有所不同，它是一種以滿足社會(huì)公共需要（而非滿足其他別的方面需要）為主旨的財(cái)政制度安排；與之相對(duì)應(yīng)，公共財(cái)政建設(shè)是一場(chǎng)制度變革，是一場(chǎng)以公共化（而非以其他別的什么東西）為取向的財(cái)政制度變革。

　　一旦將課題目標(biāo)定位于公共財(cái)政制度安排并賦予公共財(cái)政建設(shè)以制度變革的意義，課題組很快意識(shí)到，從總體上看，亟待向縱身挺進(jìn)的中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)進(jìn)程，始終面臨著如下兩個(gè)方面的“瓶頸”制約：作為一種全新的制度安排，我們還不能完整而系統(tǒng)地描述公共財(cái)政的制度體系——正在著力建設(shè)的公共財(cái)政制度究竟是什么樣子？作為一場(chǎng)深刻的制度變革，我們還不能適時(shí)而動(dòng)態(tài)地刻畫公共財(cái)政的建設(shè)進(jìn)程——不斷逼近公共化目標(biāo)的公共財(cái)政建設(shè)目前到了什么地步？

　　也就是說，在當(dāng)前的中國(guó)，我們需要拿出一套切實(shí)可行的公共財(cái)政建設(shè)施工方案和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)——標(biāo)識(shí)公共財(cái)政建設(shè)方向的“路線圖”和刻畫公共財(cái)政建設(shè)進(jìn)程的“考評(píng)卷”。

　　“路線圖”也好，“考評(píng)卷”也罷，是需要借助一定的形式的，既可以采取以定性分析為主的規(guī)劃形式，也可以選擇以定量分析為主的計(jì)量模型形式。不過，考慮到中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)畢竟是一個(gè)由諸多子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對(duì)于實(shí)現(xiàn)“標(biāo)識(shí)”和“刻畫”目的的“路線圖”和“考評(píng)卷”而言，無(wú)論上述的哪種形式，都是不可或缺的。為此，本課題決定將兩種形式有機(jī)地融合起來，以制度設(shè)計(jì)為主要線索，運(yùn)用綜合評(píng)價(jià)技術(shù)，構(gòu)建公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系。

　　基于上述的認(rèn)識(shí)，筆者對(duì)原有的研究和最終成果做了實(shí)質(zhì)性的調(diào)整。其中，最為重要的變化是，在直奔制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)下，以公共財(cái)政實(shí)踐層面分析為主題的研究報(bào)告，被定位于中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建。

　　二、若干基礎(chǔ)性工作

　　構(gòu)建中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系，是一項(xiàng)全新的工作，沒有現(xiàn)成的路徑可供依循。為此，必須先弄清楚如下幾個(gè)互為關(guān)聯(lián)的問題。

　　第一，中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)立足于怎樣的體制背景？

　　表面上看，這個(gè)命題似乎早已得到解決。公共財(cái)政這個(gè)字眼，畢竟是在中國(guó)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中走入我們視野的。既然我們已經(jīng)確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，并步入了通向建成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的新階段，那么，將公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系建構(gòu)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的背景之下，便是當(dāng)然的選擇。

　　然而，當(dāng)真正著手指標(biāo)篩選并試圖按其內(nèi)在聯(lián)系勾勒指標(biāo)體系總體框架的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，關(guān)于體制背景的認(rèn)識(shí)，必須進(jìn)一步深化，而不能停留在一般層面上。

　　社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，畢竟不是簡(jiǎn)單復(fù)制所謂標(biāo)準(zhǔn)化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式。相對(duì)于以歐美國(guó)家為代表的所謂典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言，中國(guó)正在建設(shè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)甚至最終建成的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，有許多不同之處。發(fā)展中大國(guó)、體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家再加文明古國(guó)，是我們的基本國(guó)情。堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的一般規(guī)律與中國(guó)的基本國(guó)情相結(jié)合，既是中國(guó)改革20多年來的成功經(jīng)驗(yàn)，也是走向完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必由之路。注意到上述的基本事實(shí)，并且，為了使公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系建構(gòu)在深刻把握并凸顯中國(guó)基本國(guó)情的基礎(chǔ)上，我們給中國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)冠之了一個(gè)別稱——“非典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。

　　從根本上說來，公共財(cái)政并非完全意義上的舶來品。建構(gòu)在非典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系，應(yīng)當(dāng)也必須是根植于中國(guó)國(guó)情，以海納百川氣魄汲取一切人類社會(huì)文明成果并將兩者有機(jī)融合的產(chǎn)物。因而，適用于典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的那～整套有關(guān)公共財(cái)政的理念、規(guī)則以至成型的制度安排，固然可以作為中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的樣板之一，但不宜照搬或移植。那樣做的話，難免以偏概全，水土不服，搞成“夾生飯”，甚至偏離既定的改革方向。

　　所以，中國(guó)自身的國(guó)情加市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政稅收制度及其運(yùn)行的一般特征，既是我們可以依循的有關(guān)中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的基本線索，也是我們構(gòu)建中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系的基本著眼點(diǎn)。

　　第二，如何歸結(jié)或提煉公共財(cái)政的本質(zhì)特征？

　　在中國(guó)，圍繞公共財(cái)政問題而展開的討論，至少可以追溯至20世紀(jì)80年代初期。盡管時(shí)間并不算短，氛圍也頗為熱烈，但迄今為止，人們?cè)诠�共�?cái)政意義的理解和解釋上仍處于五花八門狀態(tài)。望字、望文生義者有之，停留于表面現(xiàn)象、做狹隘理解者也有之。理論層面上的探討、紛爭(zhēng)甚至論戰(zhàn)，當(dāng)然是必要的，也應(yīng)長(zhǎng)期進(jìn)行下去。實(shí)踐層面上的推進(jìn)，卻不能因理論上的莫衷一是而裹足不前。中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建，顯然要從歸結(jié)或提煉公共財(cái)政的本質(zhì)特征做起。因此，課題組繞不開、躲不過的一個(gè)命題是，公共財(cái)政的本質(zhì)特征究竟是什么？

　　以求同存異的立場(chǎng)看待有關(guān)公共財(cái)政問題的既有研究成果，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同之處：人們大都認(rèn)可或傾向于以“公共性”——即滿足社會(huì)公共需要——來解釋公共財(cái)政的本質(zhì)特征。關(guān)于既有的中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)實(shí)踐的考察，支持了這一判斷。

　　其實(shí)，從提出公共財(cái)政概念并以此作為改革目標(biāo)的那一天起，我們就在致力于由“非公共性”向“公共性”的財(cái)政運(yùn)行格局的轉(zhuǎn)換。只不過，在歸結(jié)非公共性的“非”字上，曾有過一段頗具戲劇性的經(jīng)歷。

　　最初的時(shí)候，包括筆者在內(nèi)的不少人把非公共性的“非”字當(dāng)做生產(chǎn)建設(shè)支出，從而用財(cái)政支出退出生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域來解釋公共財(cái)政建設(shè)。然而，人們很快注意到，財(cái)政以公共事業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹饕�投向并相�?yīng)減少生產(chǎn)建設(shè)支出，固然符合市場(chǎng)化的改革方向，但減少不等于退出。需要減少的，只能限于投向競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的支出那一塊。政府履行的公共職能，不能不包括生產(chǎn)或提供公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)或提供，肯定屬于生產(chǎn)建設(shè)支出系列，又肯定不排斥公共性。故而，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，絕不是公共財(cái)政建設(shè)的實(shí)質(zhì)所在。

　　也曾有人從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政的體制差異來揭示公共財(cái)政建設(shè)的意義，從而認(rèn)定公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物或適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政模式。然而，由此出發(fā)，且不說前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)幾千年的人類社會(huì)歷史長(zhǎng)河中，并不乏諸如水利支出、修橋修路支出、賑濟(jì)支出、祭祀支出，甚至包括軍事支出這樣的帶有公共性質(zhì)的政府支出項(xiàng)目，即使是在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代以生產(chǎn)建設(shè)支出為主導(dǎo)的財(cái)政支出格局中，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)福利設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的許多可歸入生產(chǎn)建設(shè)系列的支出項(xiàng)目，本身就是典型的公共性質(zhì)支出。因而，把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政等同于公共財(cái)政，而將非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政一概歸之于非公共財(cái)政，不僅不能說明前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政制度及其運(yùn)行格局，不能說明計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的公共性支出項(xiàng)目。而且，也難以厘清作為整個(gè)社會(huì)管理者的政府部門同其他行為主體的行為動(dòng)機(jī)和行為模式。

　　但是，公共財(cái)政畢竟是立足于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情而舉起的一面標(biāo)識(shí)改革方向的旗幟。一旦脫離支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)體制差異的局限而聚焦于中國(guó)特定的體制轉(zhuǎn)軌背景，人們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，表現(xiàn)在傳統(tǒng)財(cái)政運(yùn)行格局上的“非公共性”特征，其根本的制度源泉，就在于城鄉(xiāng)分治和不同所有制分治。

　　注意到頗具中國(guó)特色所謂“二元”經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的經(jīng)歷，便可將傳統(tǒng)財(cái)政運(yùn)行格局的“非公共性”特征作如下概括：財(cái)政收入主要來自于國(guó)有部門；財(cái)政支出主要投向于國(guó)有部門；財(cái)政政策傾向于在國(guó)有和非國(guó)有部門之間搞“區(qū)別對(duì)待”。循著這條線索，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，20多年來發(fā)生在財(cái)政運(yùn)行格局上的基本變化，便可作如下歸結(jié)：來源于國(guó)有部門的繳款大幅度減少了，來源于其他經(jīng)濟(jì)成分的繳款份額迅速上升了；專門投向于國(guó)有部門的支出份額大幅度減少了，可覆蓋多種經(jīng)濟(jì)成分利益的支出迅速增多了；旨在限制非國(guó)有部門發(fā)展、扶持國(guó)有部門發(fā)展的政策安排迅速減少了，著眼于支持多種經(jīng)濟(jì)成分的政策安排相應(yīng)增加了。與之相適應(yīng)，財(cái)政收支運(yùn)作的立足點(diǎn)，由主要著眼于滿足國(guó)有部門的需要逐步擴(kuò)展至著眼于滿足整個(gè)社會(huì)的公共需要；財(cái)政收支效益的覆蓋面，由基本限于城市中的企業(yè)與居民逐步延伸至包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的所有企業(yè)與居民。

　　事已至此，中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的方向，也就被帶上了一個(gè)更加高遠(yuǎn)、更為廣闊的平臺(tái)：隨著自家院落內(nèi)的收收支支演變成覆蓋全體社會(huì)成員的收收支支，財(cái)政收支應(yīng)當(dāng)也必須納入公共的軌道，按照公共的規(guī)則、公共的理念來運(yùn)作。

　　上述的這些變化，正是中國(guó)財(cái)政運(yùn)行格局在由“非公共性”轉(zhuǎn)向“公共性”過程中走出的基本軌跡。

　　由此獲得的重要啟示是，可以以公共性歸結(jié)公共財(cái)政本質(zhì)特征，并以公共化來概括公共財(cái)政建設(shè)的進(jìn)程和方向。換言之，公共性是中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的靈魂所在。只有牽住了這個(gè)牛鼻子，構(gòu)建中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系的工作，才不至于落入似是而非的俗套。

　　第三，中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系的思想基礎(chǔ)是什么？

　　中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系，當(dāng)然要建構(gòu)在一定的思想基礎(chǔ)之上。清晰地梳理這些思想的來源并由此獲得其有力的支撐，是課題組必須面對(duì)的一個(gè)命題。

　　在市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中，中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展的目標(biāo)之所以定位于公共財(cái)政建設(shè)，顯然得力于適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的公共財(cái)政思想的支撐。關(guān)于中國(guó)公共財(cái)政思想的來源，似可以從理論與實(shí)踐、理想與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)層面的相互聯(lián)系中來梳理。

　　在理論層面，進(jìn)入我們視野的主要線索，除了處于指導(dǎo)地位的馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)之外，還包括福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以及其他相關(guān)流派的觀點(diǎn)和方法，還包括了中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)界20多年來圍繞公共財(cái)政建設(shè)問題的探索。在實(shí)踐層面，進(jìn)入我們視野的主要線索，既有典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的做法，也有體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，還有中國(guó)20多年財(cái)政稅收改革的經(jīng)歷。我們看到，正是在這些理論與實(shí)踐的支撐下，才有了迄今為止的中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)進(jìn)程。如此的理論與實(shí)踐以及兩者之間的緊密融合，可以成為中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系的一個(gè)重要思想基礎(chǔ)。

　　進(jìn)一步看，無(wú)論過去、現(xiàn)在或者將來，中國(guó)的公共財(cái)政建設(shè)，自然要寄托并融入我們對(duì)于中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展的理想追求。這些理想追求，既來自課題組成員自身，也來自包括學(xué)術(shù)界、政府部門以及其他相關(guān)領(lǐng)域的所有人。在加以抽象的基礎(chǔ)上，將這些美好的理想付諸實(shí)踐，也正是中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系所需擔(dān)負(fù)的任務(wù)。但是，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政制度走向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)政制度，終歸要從現(xiàn)實(shí)起步。描繪符合“惠及十幾億人口更高水平的小康社會(huì)”要求的財(cái)政制度藍(lán)圖，也必須植根于現(xiàn)實(shí)的國(guó)情。我們應(yīng)當(dāng)做什么是一回事，我們能夠做什么則是另一回事。只有在深刻地把握現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)理想與現(xiàn)實(shí)的結(jié)合，才能夠切實(shí)有效地推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)。筆者認(rèn)為，如此的理想與現(xiàn)實(shí)的相互融合，可以成為中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系的另一個(gè)重要思想基礎(chǔ)。

　　三、框架構(gòu)建

　　研究的進(jìn)程至此，已經(jīng)為構(gòu)建中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系的工作搭建了一個(gè)很好的平臺(tái)。接下來，該篩選指標(biāo)并勾勒指標(biāo)體系的總體框架。

　　首先要做的事情，是確立一個(gè)能夠統(tǒng)領(lǐng)指標(biāo)體系的一以貫之的線索。應(yīng)當(dāng)說，這是構(gòu)建中國(guó)公共財(cái)政指標(biāo)體系的核心環(huán)節(jié)。既然公共財(cái)政的本質(zhì)特征在于它的公共性，公共性又具體體現(xiàn)為以滿足社會(huì)公共需要為核心的公共財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)。而且，在當(dāng)前的中國(guó)，堅(jiān)持以滿足社會(huì)公共需要——而不是以滿足哪一種所有制、哪一類區(qū)域或哪一個(gè)社會(huì)階層的需要——作為界定財(cái)政職能范圍的基本口徑，又是公共財(cái)政建設(shè)進(jìn)程的關(guān)鍵所在。那么，從公共性入手并以此作為基本線索，將涉及滿足社會(huì)公共需要的各種財(cái)政要素一一收入視野，并據(jù)此歸納、提煉、整合，進(jìn)而篩選指標(biāo)，顯然是本課題的一個(gè)適當(dāng)選擇。

　　在選定公共性這條基本線索之后，還有一個(gè)如何為公共財(cái)政職能定位的問題。因?yàn)�，公共性是要具體化為公共財(cái)政的各項(xiàng)職能并通過政府履行公共財(cái)政職能的活動(dòng)加以實(shí)現(xiàn)的。這既是一個(gè)有關(guān)公共財(cái)政的基本理論問題，也是一個(gè)事關(guān)公共財(cái)政建設(shè)的現(xiàn)實(shí)問題。我們看到，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，人們的社會(huì)公共需要，主要表現(xiàn)為對(duì)于政府生產(chǎn)或提供公共物品和服務(wù)的需要、調(diào)節(jié)居民之間的收入分配水平的需要和實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)、均衡發(fā)展的需要。我們也看到，在包括中外經(jīng)濟(jì)學(xué)界在內(nèi)的各種適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政思想中，盡管涉及公共財(cái)政職能的具體表述有所不同，但從大處著眼，排在前面且得到人們普遍認(rèn)同的，是資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三大職能。我們還看到，在今天的世界上，盡管基于國(guó)情的差異，典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政制度及其運(yùn)行模式并非一致，但資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三項(xiàng)職能的履行，往往是其財(cái)政收支運(yùn)作的基本著眼點(diǎn)。即便類如我國(guó)這樣的非典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，在財(cái)政制度安排由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌中，也經(jīng)歷了一個(gè)資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三項(xiàng)職能日漸凸現(xiàn)并占據(jù)重要地位的過程。所以，將公共性具體化為資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三大職能，按照這三項(xiàng)職能為中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系定位，構(gòu)成了本課題的另一個(gè)適當(dāng)選擇。

　　再進(jìn)一步，植根于非典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)土壤之中的中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)，要做的事情頗多。其艱巨性和復(fù)雜性，非其他任何類型的國(guó)家所能比擬。不僅要走中國(guó)的基本國(guó)情與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律相結(jié)合的道路，而且，還須立足于從基礎(chǔ)環(huán)節(jié)做起，漸進(jìn)地逼近設(shè)定目標(biāo)。這就意味著，指標(biāo)體系所涵蓋的基本層面或基本要素，必須力求全面而系統(tǒng)。

　　在整個(gè)建設(shè)指標(biāo)體系中，既要有基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)層面指標(biāo)的安排，如政府干預(yù)度——政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的介入程度，非營(yíng)利化——財(cái)政收支追求公共利益極大化的狀況，收支集中度——財(cái)政收支管理的規(guī)范化狀況；也要有制度框架建設(shè)層面指標(biāo)的設(shè)計(jì)，如財(cái)政法制化——財(cái)政收支活動(dòng)適用法律法規(guī)的約束狀況，財(cái)政民主化——民主財(cái)政的建設(shè)狀況，分權(quán)規(guī)范度——財(cái)政體制建設(shè)的規(guī)范狀況；既須包括有運(yùn)行績(jī)效建設(shè)層面的指標(biāo)，如均等化——公共服務(wù)的效益覆蓋和成本分擔(dān)狀況，可持續(xù)性——財(cái)政在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展及其自身的可持續(xù)運(yùn)行狀況，績(jī)效改善度——政府為社會(huì)公眾提供公共物品和服務(wù)的效果；還須立足于經(jīng)濟(jì)全球化的背景，包括有開放條件下的公共財(cái)政建設(shè)層面的指標(biāo)，如財(cái)政國(guó)際化——財(cái)政活動(dòng)融入國(guó)際潮流并在國(guó)際公共物品和服務(wù)的供給，國(guó)際財(cái)稅協(xié)作等方面發(fā)揮作用的狀況。如此的全方位建設(shè)格局，可以提供一個(gè)關(guān)于中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的完整圖景。這顯然也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的較優(yōu)選擇。

　　將上述幾個(gè)方面的討論結(jié)合起來，一個(gè)以公共性為基本線索的中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系的總體框架，便可展現(xiàn)在我們的面前。概括起來，這就是： “一條主線、三項(xiàng)職能、四個(gè)層面、十大指標(biāo)”。也可以簡(jiǎn)稱為“1+3+4+10”體系。

　　“一條主線”，即指中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系是以公共性——滿足社會(huì)公共需要——為靈魂并以此作為貫穿始終的基本線索。

　　“三項(xiàng)職能”，即指中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系是按照資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三項(xiàng)職能，作為基本定位。

　　“四個(gè)層面”，即指中國(guó)公共財(cái)政指標(biāo)體系覆蓋了基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)、制度框架建設(shè)、運(yùn)行績(jī)效建設(shè)和開放條件下的公共財(cái)政建設(shè)四個(gè)層面的內(nèi)容。

　　“十大指標(biāo)”，即指中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系由十大一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成：政府干預(yù)度、非營(yíng)利化、收支集中度、財(cái)政法制化、財(cái)政民主化、分權(quán)規(guī)范度、均等化、可持續(xù)性、績(jī)效改善度和財(cái)政國(guó)際化。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　以上述的標(biāo)準(zhǔn)審視和檢驗(yàn)現(xiàn)實(shí)的財(cái)政收支運(yùn)行格局，可以看到，在我國(guó)，盡管公共財(cái)政建設(shè)已經(jīng)取得了初步進(jìn)展，但通向“公共性”財(cái)政運(yùn)行格局的公共財(cái)政建設(shè)之路，仍很漫長(zhǎng)。要真正步入公共財(cái)政制度的新境界，還有諸多方面的事情要做。而且，要以更大的力度、更大的決心、更快的步伐去做。

　　第一，以公共性為取向，以均等化為主線，進(jìn)一步加快財(cái)政覆蓋非國(guó)有部門和農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的進(jìn)程。以此為基礎(chǔ)，通過逐步償還歷史欠賬，逐步拉近不同所有制之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間在享受基本公共物品和服務(wù)方面的距離，讓政府通過財(cái)政活動(dòng)提供的公共物品和服務(wù)的效益，無(wú)差別地、一視同仁地落在每一個(gè)企業(yè)和每一位居民身上。也就是在財(cái)政上要實(shí)行并堅(jiān)持“國(guó)民待遇”。

　　第二，堅(jiān)決退出長(zhǎng)期處于“越位”狀態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，讓財(cái)政騰出手來專注于公共性支出，從而補(bǔ)足長(zhǎng)期處于“缺位”狀態(tài)的基本公共物品和服務(wù)事項(xiàng)。在當(dāng)前，尤其要確保新增財(cái)力全部或絕大部分投向教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，并避免在與商務(wù)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域注入新的投資。

　　第三，以建立健全財(cái)政預(yù)算法制為基礎(chǔ)，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政收支行為及其機(jī)制。要將財(cái)政收支行為納入法制軌道，堅(jiān)持依法理財(cái)；要鏟除制度外的政府收支，將預(yù)算外政府收支納入預(yù)算內(nèi)管理，形成一個(gè)覆蓋全部政府收支的財(cái)政預(yù)算；要由財(cái)政部門總攬政府收支，將所有政府收支歸口于財(cái)政部門管理，并杜絕其他政府職能部門的任何財(cái)政性活動(dòng)，從根本上鏟除“以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢”等腐敗行為的土壤。

　　第四，加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)財(cái)政收支運(yùn)作的監(jiān)督，使政府的收支行為從頭到尾置于人民代表大會(huì)和社會(huì)成員的監(jiān)督之下。

　　第五，按照“以支定收”的思維，在嚴(yán)格界定履行公共服務(wù)型政府職能需要的基礎(chǔ)上，重新評(píng)估并界定政府收支占GDP的比重?cái)?shù)字，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的統(tǒng)籌、均衡發(fā)展。要站在全局高度，以宏觀利益作為取舍稅制改革的標(biāo)準(zhǔn)，加快推動(dòng)以“兩法合并”和增值稅轉(zhuǎn)型為主要內(nèi)容的新一輪稅制改革的進(jìn)程，盡快實(shí)現(xiàn)稅收制度同經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的彼此匹配。