【摘要】民主是現(xiàn)代社會(huì)中集體選擇的基本方式，預(yù)算是實(shí)現(xiàn)民主的重要手段。預(yù)算本身也需要民主化改造才能達(dá)成民主載體的功效，而預(yù)算民主的核心是預(yù)算審批權(quán)，即代議機(jī)關(guān)有權(quán)審查批準(zhǔn)預(yù)算。預(yù)算審批權(quán)是代議機(jī)關(guān)一項(xiàng)特殊職權(quán)，應(yīng)包括有限制的預(yù)算修正權(quán)。預(yù)算審批權(quán)的效力，既表現(xiàn)為授權(quán)，又具有一定的約束力，并同時(shí)受到一些制約。預(yù)算審批機(jī)構(gòu)和程序的再造是代議機(jī)關(guān)預(yù)算審批權(quán)實(shí)質(zhì)化的關(guān)鍵。

　　【關(guān)鍵詞】預(yù)算民主 預(yù)算審批權(quán) 代議機(jī)關(guān) 預(yù)算法【正文】一、 民主、預(yù)算與預(yù)算民主

　　人類(lèi)的自我欲求不能憑借本身能力獲得充分填補(bǔ)，尚且需要訴諸社會(huì)化手段，其中相對(duì)獨(dú)立的私人欲求構(gòu)成個(gè)體分散決策的前提，并借助價(jià)格杠桿和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制得以表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，盡管存在壟斷、信息偏在、外部性等失靈現(xiàn)象以及仰賴(lài)外部力量的秩序維持等，但是市場(chǎng)仍被認(rèn)為是滿(mǎn)足私人欲求的基本方式。雖然國(guó)家較早地被理論假設(shè)為滿(mǎn)足公共欲求的基本工具之一，但是缺乏有效的約束機(jī)制，掌權(quán)者們往往將自我的私人欲求凌駕甚至吞噬全體的公共欲求。晚至近現(xiàn)代國(guó)家中，漸次生成的民主制度，不僅讓公共欲求更具正當(dāng)性，而且國(guó)家權(quán)力真正地致力于公共事物，包括對(duì)市場(chǎng)秩序的維持和干預(yù)，以公平正義地滿(mǎn)足公共欲求。

　　市場(chǎng)和民主之所以能夠成為滿(mǎn)足私人欲求和公共欲求的基本方式，源自二者的共性，即主體對(duì)自我欲求滿(mǎn)足的決定權(quán)，前者是個(gè)體分散決策，后者則是諸多個(gè)體的集體選擇。歷史雄辯地證明，集體選擇過(guò)程中，大行其道的是個(gè)體經(jīng)由自己同意的代表參與公共事物管理的間接民主，即代議制民主，相反地，個(gè)體直接參與、全民公決的直接民主作為整個(gè)國(guó)家體制則不可行的，僅能被審慎地引入而成為有限補(bǔ)充。[1] （P199-215）但是，代議制民主不能回避的是存在委托代理問(wèn)題，于是抑制代理人敗德行為便成為民主的核心范疇。一般認(rèn)為，“立法機(jī)關(guān)制衡行政機(jī)關(guān)的其中一個(gè)主要方法，便是制定法律——對(duì)行政機(jī)關(guān)有約束力的法律，要求行政機(jī)關(guān)遵守和執(zhí)行�！盵2]（P20-21）但是，筆者認(rèn)為，將代議機(jī)關(guān)簡(jiǎn)約為“立法機(jī)關(guān)”的認(rèn)識(shí)并不周全，缺乏“夕陽(yáng)條款”的法律條文無(wú)異于一份長(zhǎng)期授權(quán)書(shū)，而語(yǔ)言含糊、概括或者模棱兩可的制定法更減弱行政行為的“傳送帶”特征，[3]（P12-28）更不能有效規(guī)范積極行政。代議機(jī)關(guān)還被賦予任免權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但是任免權(quán)往往四、五年甚至終身用一次，決定權(quán)僅針對(duì)重大事項(xiàng)，監(jiān)督權(quán)則適用于事中、事后，因此以上武器還不能保障民主對(duì)于權(quán)力日益膨脹的行政機(jī)構(gòu)實(shí)施有效地節(jié)制。新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，官僚行為目標(biāo)是追求預(yù)算最大化，例如，尼斯坎南就指出，諸如工資、辦公室津貼、公眾聲譽(yù)、權(quán)力、獎(jiǎng)金、官僚機(jī)構(gòu)的輸出、變革的難易度、管理官僚機(jī)構(gòu)的難易度等變量與官僚機(jī)構(gòu)預(yù)算最大化是正相關(guān)函數(shù)或其他密切聯(lián)系。[4]（P.37）鑒于此，對(duì)代理人的有效激勵(lì)和約束不妨圍繞預(yù)算予以設(shè)計(jì)，乃至讓預(yù)算成為民主制度的基礎(chǔ)安排。

　　由歷史觀察，民主與預(yù)算相伴而生。預(yù)算母國(guó)——英國(guó)最為典型，1217年約翰王被迫簽署《大憲章》，第12、14條規(guī)定，非經(jīng)貴族和僧侶代表會(huì)議同意不得征收代役金或補(bǔ)助金；1688年光榮革命次年，議會(huì)通過(guò)《權(quán)利法案》不僅重申非經(jīng)議會(huì)授權(quán)不能迫使任何人納稅或作其他繳納，而且政府支出總額也應(yīng)取得議會(huì)核準(zhǔn)；1789年依據(jù)《綜合基金法》，設(shè)立“綜合基金”，國(guó)家所有的收支都納入基金統(tǒng)一管理；1822年議會(huì)要求財(cái)政大臣每年須提交全部財(cái)政收支的一覽表，供議會(huì)審查批準(zhǔn)，而財(cái)政大臣用來(lái)收納財(cái)政文件的大皮包（Budge）也演繹為預(yù)算的專(zhuān)有名詞。在與王權(quán)的斗爭(zhēng)中，預(yù)算產(chǎn)生和發(fā)展，并且成為支撐現(xiàn)代民主的重要制度之一，但是形骸化的預(yù)算不過(guò)一堆廢紙，預(yù)算作為民主工具的價(jià)值取決于預(yù)算本身的民主化，民主應(yīng)體現(xiàn)在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行以及決算等全過(guò)程，例如民主參與預(yù)算編制、民主監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等，但是筆者認(rèn)為，構(gòu)建預(yù)算民主的中心應(yīng)是代議機(jī)關(guān)預(yù)算審批權(quán)，又稱(chēng)“錢(qián)袋權(quán)”。因?yàn)椤邦A(yù)算乃行政機(jī)構(gòu)的生命之源”[5]（P172），審查與批準(zhǔn)預(yù)算法案，一方面是代議機(jī)關(guān)掌控公共財(cái)政資金的使用以及截?cái)嗾�府濫用權(quán)力的物質(zhì)來(lái)源，從而威懾政府的一種有力手段，另一方面通過(guò)代議機(jī)關(guān)民意的行使，表明民選代表和人民對(duì)政府的信任與主持，從而保證政府權(quán)力運(yùn)作的正當(dāng)性和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。[6]（P136-137）

　　二、 預(yù)算審批權(quán)的性質(zhì)

　　預(yù)算審批權(quán)由代議機(jī)關(guān)行使，是財(cái)政民主主義的重要體現(xiàn)，理由在于：第一，國(guó)家活動(dòng)所需之資金，最終仍由國(guó)民提供，國(guó)家所管理、使用之財(cái)產(chǎn)之原始資金亦系根源于國(guó)民，因此，此種接受?chē)?guó)民“信托”之財(cái)產(chǎn)管理、運(yùn)用，自然須受由國(guó)民代表組成之議會(huì)的統(tǒng)制；第二，鑒于財(cái)政在經(jīng)濟(jì)上的重要性，于計(jì)劃之初即有必要由議會(huì)參與決策；第三，財(cái)政在政治上的重要性，甚至使得財(cái)政計(jì)劃儼然已成為政治活動(dòng)的“節(jié)目表”，其重要性時(shí)逾于制定法，因此應(yīng)與法律一般同受議會(huì)之統(tǒng)制。[7]但是，學(xué)理上代議機(jī)關(guān)的預(yù)算審批權(quán)的性質(zhì)還沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，尤其與立法權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系須進(jìn)一步厘清。

　�。ㄒ唬╊A(yù)算審批權(quán)與立法權(quán)。二者界分的關(guān)鍵是預(yù)算性質(zhì)的判定。部分國(guó)家以法律案的形式頒布預(yù)算，學(xué)理上，日本預(yù)算法律說(shuō)就認(rèn)為，預(yù)算乃是法律一種，推而廣之，預(yù)算審批權(quán)就是立法權(quán)，比較日本戰(zhàn)前通說(shuō)——預(yù)算行政說(shuō)，前者推進(jìn)代議機(jī)關(guān)在預(yù)算過(guò)程中的主導(dǎo)地位，也進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算效力，更符合財(cái)政民主主義。但是，預(yù)算與法律之間，除程序、名稱(chēng)以及規(guī)范形式等表象差異外，還有本質(zhì)上的顯著差異：預(yù)算不具有相同條件下反復(fù)實(shí)施的法的一般性，而是以一個(gè)年度為限、針對(duì)特定事項(xiàng)的具體作成；預(yù)算僅有部分強(qiáng)制力，對(duì)未來(lái)事宜的規(guī)劃并不要求完全達(dá)成；后法優(yōu)于前法等某些法則也不適用于預(yù)算，[8]因此，預(yù)算應(yīng)被視為特殊效力的規(guī)范性文件，預(yù)算審批權(quán)不是立法權(quán)。

　�。ǘ�）預(yù)算審批權(quán)與決定權(quán)。二者都是人民當(dāng)家作主、管理國(guó)家事務(wù)的表現(xiàn)，但是有較明顯的區(qū)別。尤其反映為“決定”和“決議”的不同，前者是一種對(duì)事情作出實(shí)體性規(guī)定和對(duì)行為作出規(guī)范的權(quán)力，后者是一種帶有批準(zhǔn)、結(jié)論、確認(rèn)、表態(tài)性的法律文件形式，為已有文件或者事件的表態(tài)或宣告，[9]（P.316-317）代議機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)由行政機(jī)關(guān)編制和提交的預(yù)算案，形成法定預(yù)算，是對(duì)國(guó)家財(cái)政收支安排的確認(rèn)與宣告，應(yīng)屬于決議范疇。此外，決定權(quán)的對(duì)象應(yīng)為重大事項(xiàng)，包括對(duì)法律的解釋、修改和補(bǔ)充，大政方針等原則的設(shè)定以及重大問(wèn)題的具體批復(fù)等，而預(yù)算則是常態(tài)事項(xiàng)，屬于代議機(jī)關(guān)的年度性工作內(nèi)容。因此，盡管一些預(yù)算相關(guān)的事項(xiàng)可能表現(xiàn)為決定形式，例如預(yù)算調(diào)整的決定等，但是預(yù)算審批權(quán)不是決定權(quán)。

　　（三）預(yù)算審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)。代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)是指，代議機(jī)關(guān)為全面保障國(guó)家法律的實(shí)施和維護(hù)人民的根本利益，防止行政、司法濫用權(quán)力，所實(shí)施的檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理的強(qiáng)制性權(quán)力。因?yàn)轭A(yù)算是“反映政府活動(dòng)的一面鏡子”，[10]（P.314）代議機(jī)關(guān)通過(guò)預(yù)算審批既可監(jiān)視政府權(quán)力運(yùn)作的細(xì)節(jié)，又能遏制政府及官員的貪污浪費(fèi)，一些國(guó)內(nèi)外學(xué)者將預(yù)算審批權(quán)歸入監(jiān)督權(quán)。例如，沃倫認(rèn)為創(chuàng)設(shè)和組織的權(quán)力、控制行政部門(mén)預(yù)算的權(quán)力及調(diào)查行政部門(mén)活動(dòng)的權(quán)力是國(guó)會(huì)的傳統(tǒng)三項(xiàng)監(jiān)督權(quán)，[5]（P164） 學(xué)者蔡定劍則將監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容分為立法監(jiān)督、對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督、對(duì)政府行為的監(jiān)督、對(duì)司法的監(jiān)督、人事監(jiān)督以及對(duì)軍事和外交的監(jiān)督，對(duì)政府行為的監(jiān)督則進(jìn)一步分為對(duì)計(jì)劃和預(yù)算的監(jiān)督、對(duì)政府責(zé)任的監(jiān)督。[9]（P.372-382）但是，筆者認(rèn)為預(yù)算審批權(quán)不苻合監(jiān)督權(quán)的特征，監(jiān)督權(quán)是事中或事后行使的保障性權(quán)力，而預(yù)算審批卻是對(duì)政府未來(lái)年度收支安排的承認(rèn)，乃事前的賦權(quán)性行為，況且審批預(yù)算還是代議機(jī)關(guān)決策參與的重要路徑。具有較顯著的監(jiān)督權(quán)特征的預(yù)算權(quán)主要針對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、決算等事項(xiàng)，2006年《人大常委會(huì)監(jiān)督法》就只包括審查和批準(zhǔn)決算和預(yù)算調(diào)整方案、聽(tīng)取和審議預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告等內(nèi)容。

　　總之，預(yù)算審批權(quán)是代議機(jī)關(guān)一項(xiàng)不同于立法權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)的特殊職權(quán)，可以預(yù)算審批權(quán)為核心與相關(guān)職權(quán)整合為代議機(jī)關(guān)的財(cái)政權(quán)。[11]（P.224）

　　三、 預(yù)算審批權(quán)的內(nèi)容

　　2004年第四次修正《憲法》第62條和2004年第四次修正《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第8、9條都明確規(guī)定，中央和地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)審查和批準(zhǔn)預(yù)算以及執(zhí)行情況的報(bào)告，所以預(yù)算審批權(quán)可分解為審查與批準(zhǔn)兩個(gè)部分。1994年《預(yù)算法》第12、13條又進(jìn)一步規(guī)定，人大審查國(guó)家預(yù)算或本級(jí)總預(yù)算草案，但批準(zhǔn)的是中央預(yù)算或本級(jí)預(yù)算。國(guó)家預(yù)算由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成，各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)預(yù)算和匯總的下一級(jí)預(yù)算組成。預(yù)算審查與批準(zhǔn)對(duì)象的區(qū)分，是避免舊體制下的尷尬，即上級(jí)人大和本級(jí)人大對(duì)同一預(yù)算的重復(fù)審批，如果審批結(jié)果高度一致，其中之一的審批行為便是資源浪費(fèi)，如果審批結(jié)果相互沖突，效力認(rèn)定便會(huì)陷入兩難。[12]但是，預(yù)算改革不夠徹底：一方面，審查卻無(wú)批準(zhǔn)為后盾，效用值得懷疑；另一方面，公共物品的受益范圍不一樣，理應(yīng)由不同范圍內(nèi)的受益主體承擔(dān)各自成本并擁有相應(yīng)財(cái)政決策權(quán)，這是民主的題中之意，上級(jí)代議機(jī)關(guān)越俎代庖審查下級(jí)預(yù)算，可能侵害下級(jí)代議機(jī)關(guān)預(yù)算審批權(quán)的獨(dú)立性，違反預(yù)算民主原則。

　　預(yù)算審查重點(diǎn)包括但不限于以下：合法性審查，即審查預(yù)算收支是否符合法律、法規(guī)，尤其關(guān)于法定支出的比例和增長(zhǎng)幅度的要求；真實(shí)性審查，即審查預(yù)算有無(wú)隱瞞少列或虛列的情況，對(duì)預(yù)算收支的測(cè)算是否科學(xué)合理，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況是否吻合；政策性審查，即審查預(yù)算有無(wú)貫徹有關(guān)方針、政策，預(yù)算結(jié)構(gòu)以及重點(diǎn)項(xiàng)目安排和保障是否體現(xiàn)確保重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧的原則；效益性審查，即審查預(yù)算是否貫徹勤儉節(jié)約，能否最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的效益；科學(xué)性審查，即審查預(yù)算設(shè)計(jì)是否規(guī)范，能否直觀地反映預(yù)算全貌和項(xiàng)目信息等。

　　代議機(jī)關(guān)審查預(yù)算的合法性、真實(shí)性、政策性、效益性和科學(xué)性等，如果認(rèn)為符合相關(guān)要求，應(yīng)予以批準(zhǔn)，相反情形則有兩種方式：或者代議機(jī)關(guān)威脅動(dòng)用否決權(quán)，要求行政部門(mén)自行修改，重新提交；或者代議機(jī)關(guān)直接修改預(yù)算，然后予以通過(guò)。我國(guó)憲法、法律對(duì)此容都沒(méi)有明確規(guī)定，廣東、海南、湖北、深圳等省市地方性法規(guī)也不夠健全，實(shí)踐上，人大部門(mén)往往以前者解決預(yù)算的修改事宜。而后者所涉及的是，代議機(jī)關(guān)在預(yù)算審批過(guò)程中的預(yù)算修正權(quán)。民主核心是主權(quán)在民，但是歸屬于人民的權(quán)力還仰賴(lài)權(quán)力的分立制衡才能使之服務(wù)于人民，至少不被濫用而傷害人民，放任代議機(jī)關(guān)自由地修正預(yù)算，難免侵害行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制提案權(quán)，甚至直接干涉具體行政，以致政策失敗的責(zé)任難以厘清，與責(zé)任政府趨向相違背。因此，各國(guó)對(duì)代議機(jī)關(guān)的預(yù)算修正權(quán)往往予以制約，在美國(guó)，代議機(jī)關(guān)可以任意修改預(yù)算額度與項(xiàng)目，但是總統(tǒng)擁有否決權(quán)，大多數(shù)國(guó)家則立法限制預(yù)算修正權(quán)，以符合預(yù)算同一性原則，即代議機(jī)關(guān)尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算草案的原初判斷（Primitive judgment），[13]審批的預(yù)算與行政機(jī)關(guān)的提案保持基本的“同一性”。預(yù)算修正權(quán)包括以下限制：增額修正，即增加預(yù)算支出的修正，一般予以禁止，這不僅基于預(yù)算平衡的考慮，還是為“預(yù)防議會(huì)議員，因受選舉團(tuán)體或其他方面的請(qǐng)托，而濫求增加度支”[11]（P.228）；減額修正，即刪除預(yù)算支出的修正，一般予以許可，但是應(yīng)當(dāng)符合同一性原則，且不得利用預(yù)算刪除而影響法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)作；科目流用，即在預(yù)算總額不變的前提下，預(yù)算資金科目之間的重新安排，例如，我國(guó)預(yù)算收入按照內(nèi)在性質(zhì)和相互聯(lián)系設(shè)有四級(jí)的類(lèi)、款、項(xiàng)、目科目，預(yù)算支出科目則分為類(lèi)、款、項(xiàng)、目、節(jié)等五級(jí)，“類(lèi)”是最高級(jí)別的預(yù)算科目，科目流用越接近“類(lèi)”，調(diào)整幅度越大，因此，依據(jù)預(yù)算同一性原理，科目流用的修正應(yīng)由“目”、“節(jié)”開(kāi)始，逐步慎重行使，但最高不宜超出“項(xiàng)”級(jí)科目。[12]此外，預(yù)算修正案的提交程序也受到限制，例如日本《國(guó)會(huì)法》規(guī)定，眾議院議員50人以上、參議院議員 20人以上才能提交預(yù)算修正動(dòng)議，供大會(huì)討論。

　　四、 預(yù)算審批權(quán)的效力

　　代議機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)法定程序?qū)彶椴⑴鷾?zhǔn)預(yù)算，賦予行政機(jī)關(guān)財(cái)政事項(xiàng)的處理權(quán)限。因此，如果代議機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算予以否決或拖冗不決，內(nèi)閣制國(guó)家，形同投下不信任票，會(huì)引發(fā)倒閣或解散國(guó)會(huì)的危機(jī)，即便總統(tǒng)制國(guó)家，也會(huì)造成政治僵局，例如1995年美國(guó)共和黨控制的第104屆國(guó)會(huì)與民主黨人克林頓總統(tǒng)圍繞1996年預(yù)算的大戰(zhàn)。[14]當(dāng)然，政府已是現(xiàn)代社會(huì)存續(xù)的“必要的惡”，為避免預(yù)算空白致使政府停擺，可采用下列補(bǔ)救措施：假預(yù)算或暫行預(yù)算，即預(yù)算全部尚未獲得批準(zhǔn)審計(jì)，可將已議定部分與無(wú)須議定部分先行交付執(zhí)行；施行預(yù)算，即沒(méi)有生效預(yù)算以供執(zhí)行，則延用上年度預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)；臨時(shí)預(yù)算，按實(shí)際需要編制臨時(shí)預(yù)算，送請(qǐng)代議機(jī)關(guān)議決。

　　預(yù)算審批權(quán)的效力最重要的是“授權(quán)”，[15]即行政機(jī)關(guān)有權(quán)按照預(yù)算規(guī)定的用途和限額內(nèi)運(yùn)用資金。預(yù)算審批權(quán)的效力還表現(xiàn)為一定約束力，即行政機(jī)關(guān)不能擅自變更資金用途或超越限額，也不得隨意放棄或者減少預(yù)算執(zhí)行。代議機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的審批，不僅有效約束公權(quán)力，為人民看緊“荷包”，而且是參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等重大事項(xiàng)決策的基本途徑。但是，預(yù)算約束力不等同于法律約束力，簡(jiǎn)單地將預(yù)算視為對(duì)行政機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù)，會(huì)侵害行政權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性，也背離行政權(quán)裁量空間擴(kuò)大的趨勢(shì)。預(yù)算的約束力應(yīng)按具體項(xiàng)目的重要性予以判定，預(yù)算的重要事項(xiàng)具有剛性，只有取得代議機(jī)關(guān)的同意，行政機(jī)關(guān)才能放棄或減少相關(guān)項(xiàng)目的執(zhí)行，一般事項(xiàng)則具有彈性，行政機(jī)關(guān)在裁量空間內(nèi)自行決定是否執(zhí)行相關(guān)項(xiàng)目。預(yù)算畢竟是對(duì)未來(lái)事宜的規(guī)劃，難免應(yīng)特殊情況予以調(diào)整，但是預(yù)算調(diào)整制度也能驗(yàn)證預(yù)算審批權(quán)的效力強(qiáng)弱。我國(guó)《預(yù)算法》第53條規(guī)定，必須提請(qǐng)本級(jí)人大常務(wù)會(huì)審批的縣級(jí)以上各級(jí)政府預(yù)算的調(diào)整方案，僅是“因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更”，而第28條又除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，禁止地方各級(jí)預(yù)算列赤字，地方政府也不得發(fā)行地方政府債券。法條的矛盾不僅讓預(yù)算調(diào)整的規(guī)定虛設(shè)，還誘使行政機(jī)關(guān)壓低預(yù)算收入預(yù)期，尋求預(yù)算外超收收入的支配權(quán)，這嚴(yán)重地弱化預(yù)算審批權(quán)的效力。《人大常委會(huì)監(jiān)督法》則嚴(yán)格限制預(yù)算調(diào)整的條件和程序，第17條規(guī)定，預(yù)算經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，在執(zhí)行過(guò)程中需要作部分調(diào)整的，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)，嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)整，涉及農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等預(yù)算資金需要調(diào)減的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)，并會(huì)議審查和批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案的一個(gè)月前，將預(yù)算調(diào)整初步方案送交本級(jí)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初步審查，或者送交常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)。

　　代議機(jī)關(guān)享有預(yù)算審批權(quán)，但不得肆意行使，存在諸多制約。首先，代議機(jī)關(guān)應(yīng)尊重預(yù)算過(guò)程的權(quán)力制衡機(jī)制，例如，預(yù)算修正權(quán)的行使以不侵害行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制提案權(quán)為限度，預(yù)算審批決議應(yīng)為行政機(jī)關(guān)的預(yù)算執(zhí)行保留適當(dāng)?shù)牟昧靠臻g等。其次，代議機(jī)關(guān)的預(yù)算審批應(yīng)符合在先立法，例如社會(huì)保障、債務(wù)清償、司法經(jīng)費(fèi)等支出在法律上都有明確標(biāo)準(zhǔn)，[16]又如我國(guó)《教育法》、《義務(wù)教育法》、《農(nóng)業(yè)法》、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》等對(duì)于教育、農(nóng)業(yè)、科技等財(cái)政投入也有定量性規(guī)定。預(yù)算是特殊效力的規(guī)范性文件，不能將預(yù)算審批視為對(duì)相關(guān)法律的修改。我國(guó)《預(yù)算法》第12、13條規(guī)定上級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)下級(jí)人大及其常委會(huì)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的關(guān)于預(yù)算的規(guī)范性文件，但是全國(guó)人大批準(zhǔn)的違法預(yù)算還缺乏違憲審查機(jī)制予以矯正，只能訴諸代議機(jī)關(guān)的自我約束。[1]最后，代議機(jī)關(guān)的預(yù)算審批應(yīng)遵循預(yù)算本身的規(guī)律。諸如依據(jù)財(cái)政健全主義，審慎處理收支平衡以及債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)等；依據(jù)預(yù)算年度性，不得表決多年預(yù)算等，[17]（P412-413）而這些規(guī)律，即使沒(méi)有轉(zhuǎn)化為法律條文，也應(yīng)構(gòu)成預(yù)算審批的有效約束。

　　五、 預(yù)算審批權(quán)的機(jī)構(gòu)與程序

　　代議機(jī)關(guān)是預(yù)算審批權(quán)的主體，然而預(yù)算審批過(guò)程的深入分析還應(yīng)揭開(kāi)代議機(jī)關(guān)的黑箱，即探究?jī)?nèi)部機(jī)構(gòu)和運(yùn)作程序。我國(guó)《預(yù)算法》、全國(guó)人大常委會(huì)1998年《關(guān)于設(shè)立全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的決定》和1999年《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》以及各省市的預(yù)算審批監(jiān)督辦法、條例或規(guī)定也有預(yù)算審批的機(jī)構(gòu)和程序規(guī)定�？傮w而言，預(yù)算審批機(jī)構(gòu)不健全、權(quán)限不明確、程序不合理等問(wèn)題仍然存在，預(yù)算審批流程還應(yīng)在預(yù)算民主指引下進(jìn)一步建立、健全。

　　（一）設(shè)立預(yù)算規(guī)劃委員會(huì)。在現(xiàn)代世界各國(guó)，委員會(huì)都無(wú)一例外的構(gòu)成代議機(jī)關(guān)組織體系中必不可少的部分，起到帶動(dòng)代議機(jī)關(guān)機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的馬達(dá)作用，成為啟動(dòng)所有程序的原點(diǎn)。[18]（P13）各國(guó)代議機(jī)關(guān)設(shè)立各種常設(shè)委員會(huì)，例如美國(guó)國(guó)會(huì)的預(yù)算委員會(huì)和撥款委員會(huì)、日本國(guó)會(huì)的預(yù)算委員會(huì)、法國(guó)國(guó)會(huì)的財(cái)政委員會(huì)等，具體承擔(dān)較強(qiáng)政策性、法律性、技術(shù)性的預(yù)算審查工作。為擴(kuò)大代表性及吸收廣泛民意，我國(guó)實(shí)行與眾不同的人大代表兼職制，而代表的有限精力、知識(shí)難以全面細(xì)致的審批預(yù)算，一年一次的人大會(huì)議只有1－2天的預(yù)算審批時(shí)間，有的代表受限于學(xué)識(shí)、職業(yè)根本看不懂預(yù)算，必須前移預(yù)算審查的重心，構(gòu)建委員會(huì)為中心的預(yù)算審批制度。目前，依據(jù)《預(yù)算法》第37條規(guī)定，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé)中央預(yù)算的初步審查，但是財(cái)經(jīng)委除國(guó)家預(yù)算、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃等方面的職責(zé)外，還須參與經(jīng)濟(jì)立法、經(jīng)濟(jì)法律執(zhí)行的監(jiān)督及國(guó)民經(jīng)濟(jì)重大問(wèn)題的調(diào)查研究等，工作任務(wù)繁重，[2]況且，今后還要逐步延長(zhǎng)審查期限，推進(jìn)預(yù)算審查的實(shí)質(zhì)化。因此，1998年人大常委會(huì)設(shè)立預(yù)算工作委員會(huì)，職責(zé)主要是“協(xié)助全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)承擔(dān)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審查預(yù)決算、審查預(yù)算調(diào)整方案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的具體工作”，實(shí)際上，卻是預(yù)算初步審查的主要機(jī)構(gòu)。不過(guò)，預(yù)算工作委員會(huì)的性質(zhì)是人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，組成人員不是人大代表，行使初步審查預(yù)算的權(quán)威性、合法性略顯不足。筆者建議，將財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的預(yù)算和規(guī)劃職能劃出，設(shè)立預(yù)算與規(guī)劃委員會(huì)，組成人員為專(zhuān)職人大代表，[3]主要職責(zé)是：主持對(duì)預(yù)決算、預(yù)算調(diào)整方案、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃初步審查，并向常委會(huì)提交初步審查報(bào)告；監(jiān)督預(yù)算及其調(diào)整方案、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行；參與預(yù)算、規(guī)劃等領(lǐng)域的立法工作。此外，預(yù)算與規(guī)劃委員會(huì)下設(shè)具體服務(wù)機(jī)構(gòu)，招攬經(jīng)濟(jì)、法律、管理等專(zhuān)業(yè)人員，向人大常委會(huì)、專(zhuān)業(yè)委員會(huì)以及人大代表提供經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)預(yù)測(cè)、預(yù)算效益分析、規(guī)劃評(píng)估、統(tǒng)計(jì)資料收集等信息服務(wù)。

　�。ǘ�）實(shí)施預(yù)算公開(kāi)。預(yù)算民主的主要形式是代議制民主，但也不排除公眾參與等直接民主，事實(shí)上，公眾參與的廣度和深度是衡量民主程度的重要指標(biāo)。預(yù)算公開(kāi)是公眾參與預(yù)算決策的前提，預(yù)算公開(kāi)是“陽(yáng)光理財(cái)”的重要內(nèi)容之一，使政府成為透明魚(yú)缸中的金魚(yú)。預(yù)算公開(kāi)包括兩個(gè)層次：一是向代議機(jī)關(guān)公開(kāi)，接受代表的審查和監(jiān)督；二是向公眾公開(kāi)，以保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。在我國(guó)，人大會(huì)議期間，預(yù)算案被加密級(jí)，甚至不能人手一份，會(huì)后代表手中的預(yù)算被立即收回，媒體所能發(fā)布的，僅是干巴巴的人大批準(zhǔn)預(yù)算決議和略帶說(shuō)教的預(yù)算原則和政策。預(yù)算的神秘化不僅沒(méi)有提高預(yù)算的神圣性，還使之淪為暗箱操作的陪嫁。公開(kāi)透明是預(yù)算的最基本要求，除少數(shù)關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)防、外交等公益以及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密等私益項(xiàng)目外，都應(yīng)該公開(kāi)，而且是審批的全過(guò)程公開(kāi)。各國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)頗值得我國(guó)借鑒，例如在美國(guó)，每年總統(tǒng)送請(qǐng)國(guó)會(huì)審批的正式預(yù)算文件，除年度預(yù)算書(shū)、預(yù)算分析書(shū)、歷史資料表、政府預(yù)算附錄和預(yù)算制度和概念說(shuō)明外，還包括聯(lián)邦預(yù)算的公眾導(dǎo)讀，上述文件所涉內(nèi)容細(xì)化至具體預(yù)算項(xiàng)目，并且依據(jù)1976年《陽(yáng)光下政府法》規(guī)定，預(yù)算信息除必要保密，都向社會(huì)盡可能的公開(kāi)。此外，預(yù)算是特殊效力的規(guī)范性文件，許多國(guó)家還仿效法律程序，對(duì)預(yù)算審批結(jié)果予以公告，例如，依據(jù)俄羅斯預(yù)算法典的規(guī)定，每年聯(lián)邦議會(huì)將聯(lián)邦預(yù)算作為法律予以批準(zhǔn)，而且除保密條款外，批準(zhǔn)的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告必須在公開(kāi)出版物上公之于眾。[19]現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的產(chǎn)生和發(fā)展進(jìn)一步拉緊公眾與預(yù)算的距離，諸如美國(guó)行政管理與預(yù)算局和財(cái)政部、英國(guó)財(cái)政部、日本財(cái)務(wù)省等網(wǎng)站上都公布豐富的預(yù)算資料，以滿(mǎn)足公眾的預(yù)算知情權(quán)。

　�。ㄈ�）再造預(yù)算審批流程。“預(yù)算依賴(lài)于一些決策過(guò)程，過(guò)程決定誰(shuí)將有發(fā)言權(quán)和在決策的什么時(shí)候有發(fā)言權(quán)，并為必須做出的決策提供一個(gè)框架�！盵20]（P16）盡管預(yù)算的意義不亞于法律，但是與2000年《立法法》通過(guò)后的立法程序相比較，一個(gè)月左右預(yù)算審批期限過(guò)于倉(cāng)促，初步審查和正式審查的設(shè)計(jì)相當(dāng)粗糙，各參與機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)也不明確，加上全過(guò)程的高度封閉，使之流于形式，難以真正發(fā)揮預(yù)算審批的作用。筆者認(rèn)為，應(yīng)以預(yù)算民主為原則，兼顧審批效率，予以流程再造：預(yù)算與規(guī)劃委員會(huì)接到財(cái)政部門(mén)提交預(yù)算草案和報(bào)告后，重點(diǎn)審查預(yù)算整體上是否與既定方針、政策、目標(biāo)等相協(xié)調(diào)，以及有關(guān)預(yù)算收入是否完整、合理與準(zhǔn)確，從而確定該年度預(yù)算的基本政策和總量，并按照業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)㈩A(yù)算審查分別移交各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審查；各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)則重點(diǎn)審查本領(lǐng)域預(yù)算支出的合法性、效益性和科學(xué)性，并形成審查意見(jiàn)；財(cái)政部門(mén)可根據(jù)意見(jiàn)修改預(yù)算草案和報(bào)告，預(yù)算與規(guī)劃委員會(huì)根據(jù)財(cái)政部門(mén)修改后的預(yù)算草案和報(bào)告，并結(jié)合匯總的各專(zhuān)業(yè)委員會(huì)的預(yù)算審查意見(jiàn)和代表提交的修正案，起草預(yù)算初步審查報(bào)告，提交人大常委會(huì)審議；人大常委會(huì)進(jìn)一步聽(tīng)取財(cái)政部門(mén)的預(yù)算報(bào)告和有關(guān)各方面的意見(jiàn)和建議，審議通過(guò)預(yù)算審查報(bào)告；人大會(huì)議期間，全體人大代表就財(cái)政部門(mén)提交預(yù)算草案和報(bào)告、人大常委會(huì)提交預(yù)算審查報(bào)告進(jìn)行表決，批準(zhǔn)后立即公布。預(yù)算一旦進(jìn)入審批程序便向人大代表和公眾公開(kāi)，為提高預(yù)算審查效率，預(yù)算修正案應(yīng)在人大常委會(huì)通過(guò)預(yù)算審查報(bào)告之前提出。此外，為增強(qiáng)預(yù)算審查的權(quán)威性、公正性和透明性，在預(yù)算與規(guī)劃委員會(huì)及各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的初步審查階段，除召集有關(guān)部委、人大代表和專(zhuān)家學(xué)者等匯報(bào)、座談、論證外，還應(yīng)組織制度化的預(yù)算聽(tīng)證和質(zhì)詢(xún)。

　　六、 結(jié)束語(yǔ)

　　我國(guó)高歌猛進(jìn)的市場(chǎng)化改革不斷加速預(yù)算民主化的進(jìn)程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家是控制絕大多數(shù)社會(huì)財(cái)富的“自產(chǎn)國(guó)家”，財(cái)政收入的基本來(lái)源是國(guó)家已所有者身份收取的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)，預(yù)算僅是國(guó)家以高度集中的指令性計(jì)劃配置社會(huì)資源的基本工具之一。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)機(jī)改革的逐步推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，進(jìn)而財(cái)政收入結(jié)構(gòu)也隨之變化，稅收收入幾乎等同于全部預(yù)算收入，私人部門(mén)的貢獻(xiàn)占財(cái)政收入的比重越來(lái)越大，因此有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)正在轉(zhuǎn)向“稅收國(guó)家”。[21]（P.39）而稅收國(guó)家不僅是對(duì)財(cái)政形態(tài)的事實(shí)描述，還揭示國(guó)家與公民之間的深刻變革，盡管?chē)?guó)家以法律為尚方寶劍有權(quán)向公民征收稅費(fèi)，但是也不能無(wú)視相對(duì)人的意愿；盡管公民不能如市場(chǎng)交易似的自由選擇公共物品，但是也希望能說(shuō)三道四。民主化的預(yù)算恰恰是二者交集，公民獲得參與公共物品決策與監(jiān)督的途徑，國(guó)家無(wú)償征收行為的合法性得到確證。

　　預(yù)算民主化需要千頭萬(wàn)緒的制度建設(shè)予以落實(shí)，而提綱挈領(lǐng)的是代議機(jī)關(guān)的預(yù)算審批權(quán)，代議制是現(xiàn)代民主的基本形態(tài)，預(yù)算審批是草案變?yōu)樯�效文件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)算的民主精神避免預(yù)算審批權(quán)淪為圖章，也為預(yù)算審批提供若干遵循原則，諸如體現(xiàn)以上制度建議中的權(quán)力分立、程序正義、公開(kāi)透明等。雖然預(yù)算民主建設(shè)已超越《預(yù)算法》修改范疇，屬于憲政層面的制度，但是其對(duì)具體制度的指引作用不可忽視，筆者認(rèn)為，當(dāng)前圍繞《預(yù)算法》修改所形成的部門(mén)預(yù)算、復(fù)式預(yù)算、地方債務(wù)、預(yù)算調(diào)整、國(guó)庫(kù)集中收付以及預(yù)算責(zé)任等眾多建議，而去粗取精、去偽存真的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是構(gòu)建預(yù)算審批權(quán)為中心的預(yù)算民主。

　　【注釋】

　　[1]我國(guó)《憲法》第5條第3款規(guī)定，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究�！钡�是，在我國(guó)憲法框架下還沒(méi)有任何機(jī)制可以追究作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大的違反憲法和法律的行為。

　　[2]1998年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議上，何椿霖代表全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議作《關(guān)于提請(qǐng)審議設(shè)立全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的議案說(shuō)明》，指出，預(yù)算審查監(jiān)督“這方面工作的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，工作量大，全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)承擔(dān)的工作范圍較寬，難以集中主要力量進(jìn)行，目前基本上處于程序性的審查監(jiān)督，在一定程度上影響了對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的深度和力度”。

　　[3]隨著人大職能的發(fā)揮，現(xiàn)行人大代表兼職制的弊端逐漸暴露，因此，2003年第十屆人大選舉產(chǎn)生20名代表專(zhuān)職擔(dān)任常務(wù)會(huì)委員，一般還兼任專(zhuān)門(mén)委員會(huì)委員。筆者認(rèn)為，人大代表專(zhuān)職化是必然趨勢(shì)，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)委員的專(zhuān)門(mén)化則是近期可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

　　【參考資料】

　　[1] 劉軍寧。直接民主與間接民主：近義，還是反義？[A].共和；民主；憲政——自由主義思想研究[C].上海：上海三聯(lián)書(shū)店，1998.

　　[2] 孫笑俠。法律對(duì)行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋[M].濟(jì)南：山東人民出版社，1999.

　　[3] 【美】理查德B.斯圖爾特。美國(guó)行政法的重構(gòu)[M].沈巋譯。北京：商務(wù)印書(shū)館，2002.

　　[4] 【美】威廉姆A；尼斯坎南。官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].王浦劬，等譯。北京：中國(guó)青年出版社，2004.

　　[5] 【美】肯尼思F；沃倫。政治體制中的行政法（第三版）[M].王叢虎，等譯。北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.

　　[6] 周志剛。論公共財(cái)政與憲政國(guó)家——作為財(cái)政憲法學(xué)的一種理論前言[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.

　　[7] 蔡茂寅。財(cái)政作用之權(quán)力性與民主性——兼論建立財(cái)政法學(xué)之必要性[J].臺(tái)大法學(xué)論叢，1995，（4）。

　　[8] 蔡茂寅。預(yù)算的基本原則與法律性質(zhì)[J].月旦法學(xué)教室，2003，（5）。

　　[9] 蔡定劍。中國(guó)人民代表大會(huì)制度（第四版）[M].北京：法律出版社，2003.

　　[10] 王傳綸，高培勇。當(dāng)代西方財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1995.

　　[11] 王世杰，錢(qián)端升。比較憲法[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997.

　　[12] 劉劍文，熊偉：預(yù)算審批制度改革與中國(guó)預(yù)算法的完善[J].法學(xué)家，2001，（6）。

　　[13] 蔡茂寅。立法院之預(yù)算增額修正權(quán)——評(píng)司法院大法官釋字第三九一號(hào)[J].月旦法學(xué)，1996，（6）。

　　[14] 蔣勁松。1995年美國(guó)預(yù)算大戰(zhàn)[J].美國(guó)研究，1996，（4）。

　　[15] 蔡茂寅。預(yù)算的基礎(chǔ)概念[J].月旦法學(xué)教室，2003，（3）。

　　[16] 閆海。論司法預(yù)算制度的學(xué)理構(gòu)造[J].當(dāng)代法學(xué)，2006，（3）。

　　[17] 【法】萊昂；狄驥。憲法學(xué)教程[M].王文利等譯。沈陽(yáng)：遼海出版社，春風(fēng)文藝出版社，1999.

　　[18] 周偉。各國(guó)立法機(jī)關(guān)委員會(huì)制度比較研究[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2005.

　　[19] 邢會(huì)強(qiáng)。程序視角下的預(yù)算法——兼論<中華人民共和國(guó)預(yù)算法>之修訂[J].法商研究，2004，（5）。

　　[20] 【美】愛(ài)倫；魯賓。公共預(yù)算中的政治：收入與支出借貸與平衡（第四版）。[M].葉娟麗，馬俊，等譯。北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

　　[21] 馬駿。中國(guó)公共預(yù)算改革：理性化與民主化[M].北京：中央編譯出版社，2005.