「 作 者」陳石山

　　「作者簡介」陳石山　中共長沙市委黨校

　　「摘 要 題」財苑縱橫

　　「 正 文」鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作面臨的一個突出問題。來自中國新聞網的資料顯示，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額已達到2000億元（注：姜長云：《積極解決農村負重運行問題》，中國社會科學院要報《領導參閱》2001年第34期。），湖南長沙市寧鄉(xiāng)縣到1999年底35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有31個負債，平均負債達484.4萬元，負債最高的達1800萬元；江蘇省沐陽市潼陽鎮(zhèn)到2001年底負債803.83萬元；安徽池州市青陽縣，2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債平均327萬元；舒城城關鎮(zhèn)2001年負債達187.24萬元（注：賈康、趙全厚：《農村稅費改革有待解決的問題及對策探討》，《財政與稅務》2002年第5期。）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債既分散了基層黨委政府的精力，又影響了黨委政府的形象；既影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的發(fā)展，又影響社會穩(wěn)定。本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的成因和對策作些分析，供參考。

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的成因分析

　　導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的原因是多方面的，主要有以下幾個方面：1.吃“皇糧”人數太多。

　　近幾年進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的人員主要包括以下幾種情況：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位因工作需要而調入的人員，如新進教師，新進的電腦技術人員等；二是部隊轉業(yè)人員，根據軍轉安置的有關規(guī)定進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作；三是各種關系戶；四是雇傭人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些工作，如衛(wèi)生、廚房、打字等，正式職工不愿干或干不了，只有請人做。另外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作收入雖并不算高，但風險不大，較穩(wěn)定，因此一些人想盡一切辦法進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作。因此，盡管國家強調要精簡機構，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫、人浮于事的現象并不見減輕。加之近些年中央和各省市出臺了幅度極大的職工增資和提高社會保障水平的政策，并對各級財政安排的農科教、公檢法、計劃生育、基層宣傳文化的支出，提出了明確要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出增幅超過支付能力，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債。

　　2.超過財政實力提供公共產品。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政府機構，必須履行政府的職能，為公眾提供公共產品，如修路修橋、農電改造、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育教學設施等。近些年，為不斷滿足經濟社會發(fā)展的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基礎設施建設方面投入較大，路修好了、橋建起來了、江堤堅固了，財政負債也隨之而來。特別是“普九”達標升級活動中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學大都建了超過當地財政支付能力的校舍。更有甚者，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導不顧財政的實際情況，搞“形象工程”、“政績工程”，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債。另外在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產品建設中存在個別腐敗現象，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人將公共產品建設視作發(fā)財的機會，大撈油水，進一步加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政虧空，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債。

　　3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)所擔負的改革成本過重。

　　計劃經濟時期，政府是萬能的，該管的管了，不該管的也管了，但又很難管好，因此出了問題政府當然脫不開身。湖南寧鄉(xiāng)縣某鄉(xiāng)是一個不到3萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，90年代初，為了大辦集體企業(yè)，政府借入450萬元投入到企業(yè)，可企業(yè)因多種原因很難正常運轉，投入的資金收不回，最終變成財政負債，這是第一種情況；另一種情況是（時間也在90年代前后），政府為企業(yè)擔保向銀行借款進行投資，結果其中的一部分變成無效投資，企業(yè)不能按期償還借款，而變成了準財政負債。在經濟轉型時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不同程度地承擔了應由企業(yè)承擔的企業(yè)虧損補貼和挖潛改造等支出，如一些企業(yè)因欠交費用被停水停電時，也靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解燃眉之急。

　　4.財政管理辦法落后。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內部的管理辦法基本是沿襲計劃經濟時期的管理辦法，與時代的要求很不相適應，進而形成財政負債。主要表現在兩個方面：一是執(zhí)行預算不嚴格。一級政府的財政收支應嚴格按預算執(zhí)行，而在實際工作中，基本沒按預算執(zhí)行，開支隨意性大，在決策過程中很少考慮財政支付能力及清償問題，暗箱操作也非常嚴重。二是監(jiān)督軟弱無力。一級政府的財政收支應受同級人大的監(jiān)督，但人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督基本上流于形式，雖然一年一度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向人民代表大會報告預決算情況，但人大代表不熟悉內情，不參加審計，因而基本上每年以全票通過。

　　5.財源減少，收不抵支。

　　近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的增長幅度普遍表現為增加，而有些財政收入呈減少之勢，收支缺口越來越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債有越來越嚴重之勢。導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少主要有以下幾個方面原因：一是受經濟大環(huán)境影響。近年來美、日、歐三大經濟體經濟不景氣，這嚴重影響到中國經濟的迅速發(fā)展，也波及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處于結構調整時期。80年代興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為勞動力就業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政做出了巨大貢獻，但到了90年代末期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的許多缺陷也暴露出來，如技術粗放、產品檔次低、管理不規(guī)范等，嚴重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)贏利能力，因此大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都必須進行結構調整，在這個過程中，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。三是規(guī)范稅費。減輕農民負擔，促進作為弱勢產業(yè)——農業(yè)的發(fā)展是我黨的一貫政策，近年來，我國對農村稅費進行了改革，取消了各種收費和集資、附加費等，這樣做一方面減輕了農民負擔（這是政策的根本出發(fā)點），另一方面卻減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入（更準確地說是規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入）。

　　二、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的對策分析

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的形成原因是多方面的，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債也應該多管齊下，要堅持開源節(jié)流的總原則，采取推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整和機構改革、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、推進農業(yè)產業(yè)結構調整等對策。

　　1.推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整和機構改革。

　　據有關專家研究論證，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積達50平方公里，人口達6萬時的規(guī)模最為合理。現階段大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模都達不到最佳規(guī)模要求，且差距較大。以江蘇省為例，如果調整到最佳規(guī)模，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數將比現在減少40%（注：呂萬大：《縣、鄉(xiāng)財政制度要創(chuàng)新》，《財政與稅務》2001年第10期。），因此各地應根據經濟發(fā)展地理條件、人口密度等進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整。同時科學合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設機構和人員編制，利用區(qū)劃調整的機遇對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構進行改革，消除機構臃腫、人浮于事的現象，提高工作效率，減輕財政負擔。

　　2.進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育體制創(chuàng)新。

　　普及九年義務教育，是我國的一項基本政策，這對提高我國文化水平，特別是相對落后的農村教育水平，促進我國經濟發(fā)展起了非常重要作用，但同時也給財政很大負擔（不論教師工資由縣財政負擔還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔），教師工資占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出比例一般在65%左右。湖南攸縣綠田鎮(zhèn)到2001年底在職在編教師近300人，占全鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人數的70%，因此可考慮對鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育體制進行創(chuàng)新。一方面，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出主要由縣鄉(xiāng)負擔，轉化為中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)五級財政負擔（義務教育經費由國家負擔，但國家負擔并不意味單純由中央財政負擔）（注：姜長云：《積極解決農村負重運行問題》，中國社會科學院要報《領導參閱》2001年第34期。）。另一方面，允許并鼓勵民間資金進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育領域，實行社會力量辦學，讓一部分條件允許的學生進入這類學校學習。分流學生，減少財政供養(yǎng)教師人數，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力。同時形成競爭，進一步促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育事業(yè)的發(fā)展。

　　3.積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和第三產業(yè)。

　　積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和第三產業(yè)，在活躍市場、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的同時，培植稅源，增加財政收入，是化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的重要途徑。主要應做好以下幾個方面的工作：一是盤活集體資產。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)在一定歷史時期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的發(fā)展、農民增收、財政增稅作出過巨大貢獻，但到目前有一部分資產未能得到充分利用，甚至閑置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要深刻領會中央關于企業(yè)改革的精神，采取拍賣、租賃、兼并、承包、股份合作制等形式盤活集體資產，提高經濟效益，為財政增收和減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)所擔負的過重改革成本創(chuàng)造條件。二是加大招商引資力度。利用外資發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟是沿海發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展的成功經驗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府要營造招商環(huán)境、健全招商網絡、完善招商基礎、拓寬招商渠道，做到以誠招商、用情招商。通過招商發(fā)展本地經濟，增加財政收入。

　　4.調整農業(yè)產業(yè)結構和產品結構。

　　調整農業(yè)產業(yè)結構和產品結構是發(fā)展農村經濟、增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的又一舉措。各地應按產業(yè)發(fā)展的要求立足本地實際，要堅持以市場為導向，走專業(yè)化、區(qū)域化的發(fā)展路子，促進“兩高一優(yōu)”農業(yè)的發(fā)展；要按擇優(yōu)原則發(fā)展龍頭企業(yè)，解決農業(yè)小生產和大市場之間的矛盾，提高農產品商品率；要發(fā)展農產品商品基地，如湖南寧鄉(xiāng)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建起了煙葉基地，花卉基地，仔豬基地。通過發(fā)展農產品商品基地，發(fā)揮規(guī)模效益，提高專業(yè)化程度，改變農業(yè)比較效益低下的局面，為農民致富、財政增收創(chuàng)造條件。

　　5.加強財政管理，嚴格執(zhí)行預算。

　　當前應綜合運用零戶統(tǒng)管、集中支付和工資統(tǒng)發(fā)、收支兩條線等財政收支管理手段，按量財辦事、綜合平衡的原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實現收入統(tǒng)攬、預算統(tǒng)編、國庫統(tǒng)付、采購統(tǒng)辦和財務統(tǒng)管，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政按時足額發(fā)放工資、維護機關運轉和社會穩(wěn)定的保障能力。同時嚴格執(zhí)行財政預算。不在預算內的必須經鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過才能支出，對支出加大監(jiān)督力度，增加財政支出的透明度，特別是對各種基建支出，必須進行嚴格監(jiān)管，堵塞漏洞，充分發(fā)揮財政支出效益。

　　6.理順縣鄉(xiāng)兩級政府財權和事權的關系。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須服從縣級政府的領導，但兩級政府的財權和事權關系必須理順。按財權和事權相結合、承認差別與注重公平與效益相統(tǒng)一、縣鄉(xiāng)利益相兼顧等原則，確立適應各地不同情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，真正做到鄉(xiāng)財鄉(xiāng)理、鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦。減少達標升級活動，減少上級政府出政策、下級政府出資金的項目。同時對那些貧困落后、財政負債比較嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級財政應給予支持。