一、 問題的提出

　　我國財政支出“缺位”和“越位”并存的現(xiàn)象引發(fā)了財政理論界對轉(zhuǎn)變財政職能（主要是中央財政職能）與建立公共財政基本框架的熱烈探討。但與探討中央財政職能轉(zhuǎn)變的熱烈程度相比，地方財政職能的轉(zhuǎn)變問題，學(xué)術(shù)界談?wù)摰膮s比較少。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？我們認(rèn)為這里存在一個認(rèn)識上的誤區(qū)，很多人一談起地方財政，馬上想到的就是中央定政策，地方執(zhí)行。自然，在財政職能問題上，探討了中央財政職能轉(zhuǎn)變，似乎也就覆蓋了地方財政，當(dāng)然也就沒有必要再去專門探討地方財政的職能轉(zhuǎn)變了。我們認(rèn)為，這種看法是不全面的，地方財政作為國家財政的重要組成部分，不可否認(rèn)其與中央財政在財政運行等方面有很多共同規(guī)律，但地方財政又不是中央財政的簡單翻版，其財政職能與運行規(guī)律又具有不同于中央財政的獨特之處。因此，我們認(rèn)為，研究地方財政職能轉(zhuǎn)變對推動整個國家財政職能的轉(zhuǎn)變意義重大。尤其是對地方財政職能轉(zhuǎn)換的背景因素展開分析以及對如何轉(zhuǎn)變進行探討，不僅具有極強的理論意義，而且具有較高的實踐價值。因此，筆者認(rèn)為，地方財政職能轉(zhuǎn)換的意義并不僅在其轉(zhuǎn)變本身，更根本的還在于為建立適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求的地方公共財政創(chuàng)立前提條件。那么，在財政職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上如何構(gòu)建地方公共財政就是擺在地方政府，尤其是地方財政部門面前亟需解決的一個重大問題。本文擬對上述幾個問題談一點自己的看法。

　　二、 轉(zhuǎn)變地方財政職能的背景因素分析

　�。ㄒ唬� 我國傳統(tǒng)體制下地方財政職能的簡單回顧

　　改革以前，我國財政的職能是協(xié)助政府組織經(jīng)濟。當(dāng)時整體經(jīng)濟的運行完全被中央政府所控制。中央政府事實上成為整個社會的唯一經(jīng)濟主體和利益主體，地方政府只是被動的執(zhí)行國家的統(tǒng)一計劃，自己并不存在獨立的經(jīng)濟利益。中央政府控制經(jīng)濟主要依靠行政命令和經(jīng)濟計劃。集中統(tǒng)一的計劃包攬一切，替代了市場配置，也替代和淡化了財政的職能。在此背景下，地方財政只是按照中央下達(dá)給地方政府的分配計劃，把30%～40%的國民收入集中起來，再依次劃撥到社會政治經(jīng)濟各個環(huán)節(jié)中去，使經(jīng)濟運行恪守中央政府確定的范圍和結(jié)構(gòu)。地方財政這一職能的本質(zhì)特點就是通過對社會剩余產(chǎn)品的強制性集中來配合中央政府強行把資源配置到中央政府認(rèn)為應(yīng)該配置的地方。該過程沒有任何協(xié)商或民主色彩，對經(jīng)濟是一種直接的管制，無絲毫調(diào)節(jié)性。伴隨著改革開放和財政放權(quán)讓利的實施，權(quán)力和利益開始走向分層化、多元化，地方政府逐漸成為一級擁有相對獨立利益的主體。在此背景下，中央與地方實施的財政包干制，大大刺激了地方財政片面追求財政收入數(shù)量和競相發(fā)展“價高稅豐”產(chǎn)業(yè)，由此導(dǎo)致的“投資饑渴”、重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)趨同的惡果至今猶存，而對農(nóng)業(yè)、交通和能源等基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的投資和發(fā)展則無暇顧及。由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡以及工業(yè)化的推進，完全打破了原有地方財政職能的生存條件，創(chuàng)造出了轉(zhuǎn)變地方財政職能的多種因素。

　�。ǘ�） 市場化取向的改革和工業(yè)化的推進要求相應(yīng)轉(zhuǎn)變原有的地方財政職能

　　1 市場化取向的改革打破了政府（包括地方政府）直接管理經(jīng)濟的基礎(chǔ)條件，政府對經(jīng)濟只能實施間接調(diào)控。在市場經(jīng)濟國家中，市場對資源配置起主導(dǎo)性作用，經(jīng)濟要素的流向、流動方式和供求結(jié)構(gòu)等的生成和變化主要取決于市場的引導(dǎo)，各類經(jīng)濟主體的行為依從價格信號和心理預(yù)期的變化而定，一切經(jīng)濟行為的形成和改變帶有強烈的理性和不確定性。當(dāng)然市場不是盡善盡美的，客觀上存在市場失靈，因此，政府出于維護社會公平和社會穩(wěn)定以及促進社會進步的目的，必然介入市場失靈領(lǐng)域，通過自己的非市場性活動來矯正市場失靈。因此，在市場經(jīng)濟條件下，政府（包括地方政府）既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員的時代一去不復(fù)返了，政府只能采取間接調(diào)控的方式去干預(yù)經(jīng)濟。在此背景下，地方財政收支行為只能圍繞著滿足區(qū)域內(nèi)社會公共需要為核心來安排。任何超越“公共性”范圍而介入經(jīng)營性、競爭性的活動都是對市場有效競爭的損害。因此，市場經(jīng)濟條件下的地方財政更多的是轉(zhuǎn)向?qū)嵤╅g接調(diào)控。

　　2 政府不再代行企業(yè)職能以及企業(yè)從政府附屬物的角色中擺脫出來，使得政企由不分到分開，從而促進了地方財政職能的轉(zhuǎn)變。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體，追求利潤最大化是其唯一的目標(biāo)。這就要求企業(yè)不能再充當(dāng)政府的附屬物，以往企業(yè)履行的政府職能（如企業(yè)辦社會、小而全、大而全）應(yīng)剝離出去交由政府或社會去做；另一方面，政府代行的企業(yè)職能也應(yīng)還原給企業(yè)獨立承擔(dān)（如企業(yè)虧損補貼），這樣，政府就從統(tǒng)管國有企業(yè)、直接插手微觀企業(yè)的決策轉(zhuǎn)到通過制定有效的法律法規(guī)和政策為所有的企業(yè)創(chuàng)立一個公平競爭的外部環(huán)境上來。同時，從企業(yè)剝離出來的教育、醫(yī)療、社會保障等社會職責(zé)政府應(yīng)承擔(dān)起來。因此，政府與企業(yè)關(guān)系的基本理順，促進了地方財政職能的轉(zhuǎn)變，為市場經(jīng)濟條件下地方財政職能的重新界定奠定了基礎(chǔ)。

　　3 工業(yè)化的推進和經(jīng)濟增長引發(fā)了一系列社會矛盾并加大了公共產(chǎn)品需求規(guī)模，使得地方財政職能的轉(zhuǎn)變迫在眉睫。工業(yè)化的推進和經(jīng)濟增長確實會加快生產(chǎn)力發(fā)展和社會進步，但由于效率提高勢必以優(yōu)勝劣汰為條件，加之有社會成員屬于非資產(chǎn)所有者，而且制度安排中仍帶有諸多排斥公平競爭的地方，因而工業(yè)化的推進和經(jīng)濟增長所帶來的福利并不是被合理的分配，很多人失去了理應(yīng)享受到的福利，如國有企業(yè)兼并、破產(chǎn)、退休職工的社會保障、下崗分流和再就業(yè)培訓(xùn)等。這是市場經(jīng)濟發(fā)展中難免要遇到的矛盾，另一方面，工業(yè)化推進所帶來的城市化又極大的擴張了公用事業(yè)的需求規(guī)模（如公檢法建設(shè)的力度要加大，基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、衛(wèi)生保健以及社會公共基礎(chǔ)工程和服務(wù)設(shè)施等方面的支出擴大等）。在此情況下，轉(zhuǎn)變地方財政職能、建立地方公共財政已不容回避。

　　三、 以有利于建立地方公共財政為準(zhǔn)則，重新界定地方財政職能

　　在市場經(jīng)濟條件下，地方財政職能的重新界定應(yīng)以有利于建立地方公共財政為準(zhǔn)則，以滿足區(qū)域內(nèi)社會公共需要為導(dǎo)向，放棄不該管的，把該管的管好，使地方政府及其財政供給的“越位”、“缺位”并存問題得到解決。具體來說，與建立地方公共財政相適應(yīng)的地方財政職能的內(nèi)容應(yīng)包括：

　�。ㄒ唬� 資源配置職能

　　1 加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和便捷的條件；2 充分運用財政貼息政策，調(diào)動社會資金，對符合國家產(chǎn)業(yè)政策、市場前景看好的不同所有制企業(yè)，予以財政貼息；3 把財源建設(shè)同經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化結(jié)合起來，在所有制結(jié)構(gòu)上，重視支持個體、私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，重點支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；4 通過實行政府采購制度，提高財政資金支出效益和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　（二） 收入分配職能

　　1 完善個人所得稅、利息稅的征管，盡快出臺遺產(chǎn)稅與贈與稅，加大對高收入階層的調(diào)節(jié)。2 增加中低收入階層的居民收入。在我國業(yè)已形成的買方市場條件下，配合拉動國內(nèi)有效需求，逐步增加城鄉(xiāng)中低收入階層居民收入。一要視財力狀況，逐步增加財政供給人員的工資；二要支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“以工代賑”支出，實施“費改稅”以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入；三要適當(dāng)加大城市下崗職工社會保障支出。3 加大轉(zhuǎn)移支付力度和財政扶貧力度，擴大扶貧資金中救濟性支出。針對中西部地區(qū)因長期貧困多數(shù)城鄉(xiāng)居民收入偏低，特別是貧困的農(nóng)村居民，存在著溫飽尚未解決的問題，必須加大轉(zhuǎn)移支付力度和財政扶貧力度，尤其要加大對困難戶的救濟性支出，以此促進中西部地區(qū)，尤其是貧困農(nóng)村消費的市場繁榮，并保持地區(qū)間均衡發(fā)展。

　�。ㄈ�） 投融資職能

　　地方財政作為區(qū)域經(jīng)濟的社會資金運動的樞紐，具有控制資金流量和結(jié)構(gòu)的功能，影響到貨幣流通及供給，從而成為協(xié)調(diào)社會資金總供需的重要手段。地方財政投融資（包括財政信用），將有效貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策（包括結(jié)構(gòu)政策和組織政策），執(zhí)行區(qū)域性經(jīng)濟政策和政府宏觀管理意圖，消除瓶頸制約。財政投融資主要作用于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施以及科技開發(fā)或企業(yè)無力投資的領(lǐng)域，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵要素自由流動，培植新的經(jīng)濟增長點。

　�。ㄋ模� 優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境（包括監(jiān)督）的職能

　　作為宏觀調(diào)控手段的地方財政，還具有公平社會分配、縮小貧富差距、矯正經(jīng)濟信息等優(yōu)化環(huán)境的功能，否則宏觀調(diào)控是不可能的或無效的。特別是由于市場經(jīng)濟自身的趨利性、盲目性以及外界對其運行施加的種種影響，必然導(dǎo)致宏觀環(huán)境失衡和經(jīng)濟秩序紊亂，結(jié)果帶來整體效率的喪失。財政有一個對經(jīng)濟起穩(wěn)定的作用，這就是“內(nèi)在穩(wěn)定器”。地方財政是通過對外界影響產(chǎn)生“抗逆機制”，甄別經(jīng)濟信息而發(fā)生作用的，將政府宏觀調(diào)控與市場調(diào)節(jié)恰如其分的聯(lián)結(jié)起來，消除或減弱不公平競爭影響，實現(xiàn)經(jīng)濟的有效發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的統(tǒng)一。

　　四、在地方財政職能轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)上，構(gòu)建地方公共財政體制框架的基本設(shè)想

　�。ㄒ唬� 提高地方政府各級黨政領(lǐng)導(dǎo)對公共財政的認(rèn)識，理解和支持地方公共財政的建立

　　地方黨政領(lǐng)導(dǎo)都希望在任期內(nèi)搞些形象工程，創(chuàng)造些業(yè)績，而生產(chǎn)、經(jīng)營性的經(jīng)濟建設(shè)見效最快，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)一般都不太情愿地方財政支出退出競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域。因此，要想建立地方公共財政，必須加強理論宣傳，提高地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對公共財政的認(rèn)識。 br>（二） 以社會共同需要為標(biāo)準(zhǔn)，合理界定財政支出結(jié)構(gòu)并促進財政支出制度的規(guī)范和創(chuàng)新

　　1 合理界定支出結(jié)構(gòu)是公共財政的核心，構(gòu)建地方公共財政需以“公共性”為標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范財政支出范圍。主要應(yīng)做到：一是確保政權(quán)穩(wěn)定的公共支出；二是大力支持社會公益事業(yè)；三是加大對基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境的投資；四是加大對農(nóng)業(yè)的投入，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展；五是加快建立社會保障體系，確保社會穩(wěn)定大局；六是改變政府全額投資的大包大攬的做法，主要改用財政貼息的辦法，以財政投資為杠桿，啟動民間投資并引導(dǎo)民間投資的方向。

　　2 廣泛推行政府采購制度。政府采購制度是公共財政的重要組成部分。在西方國家，采購支出一般占財政支出的30%以上，占GDP的比重一般在10%左右。政府采購制度，作為節(jié)約財政性資金最直接、最有效的符合國際慣例的財政制度，我國各級政府也應(yīng)普遍采用。國際經(jīng)驗表明，實行政府采購制度，采購費用平均可節(jié)約10%.除了節(jié)約經(jīng)費，政府采購還可避免“暗箱操作”，產(chǎn)生良好的廉政效益，可謂一舉數(shù)得。

　　3 積極規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付是公共財政不可或缺的重要組成部分，各級政府必須按照建立公共財政的要求，參照國際經(jīng)驗，立足本地實際，積極規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。要通過建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系，努力實現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化目標(biāo)，進而達(dá)到調(diào)節(jié)貧富差距、縮小地區(qū)差別的目的。

　　（三）轉(zhuǎn)變財源建設(shè)方式，努力提高三個比重，盡快形成“以稅收收入為主，輔之以一定收費”的公共收入體系

　　1 財源是財政之本。沒有充裕的財源就不具備建設(shè)公共財政的基本條件。公共財政雖然有別于“生產(chǎn)性”財政，但同樣具有建設(shè)性職能，要承擔(dān)配置資源、發(fā)展經(jīng)濟的重任，不是純粹的消費性財政。為此，必須改善培植財源的思路，加強財源建設(shè)，把財政蛋糕做大，為構(gòu)建地方公共財政準(zhǔn)備充足的財力。

　　2 著力提高“三個比重”。構(gòu)建地方公共財政，必須圍繞質(zhì)量和效益做文章。而提高財政質(zhì)量和效益的核心是提高“三個比重”，即財政收入占GDP的比重、稅收收入占財政收入的比重和本級可用財力占全口徑財政收入的比重。提高“三個比重”不僅是經(jīng)濟工作的重中之重，也是公共財政的基本要求。

　　3 清費立稅，推進稅費改革。稅費改革的總體思路是，對現(xiàn)有的各級政府及其所屬部門和行政事業(yè)單位的收費，區(qū)別不同類別和不同情況，采取“一清、二轉(zhuǎn)、三改、四留”的改革措施�！耙磺濉保焊鶕�(jù)轉(zhuǎn)變政府職能和建立公共財政的要求，在對現(xiàn)有收費進行全面清理整頓的基礎(chǔ)上，取消不合理和不合法的收費項目。“二轉(zhuǎn)”：按照政企職責(zé)分開的要求將現(xiàn)有收費中一些不再體現(xiàn)政府職能的收費，轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費，所得收入要依法納稅，并對其按照國家有關(guān)經(jīng)營性收費的政策進行管理�！叭�改”：將一部分具有稅收性質(zhì)的收費，改為相應(yīng)的稅收，納入政府稅收體系�！八牧簟保罕Ａ羯倭勘匾�的政府收費，包括政府對社會實施特定管理或提供特殊服務(wù)收取的規(guī)費，以及對國有資源有償使用收取的必要費用等實施規(guī)范化的財政管理。最終形成以“稅收收入為主，輔之以一定收費”的公共收入體系。

　�。ㄋ模└母�預(yù)算管理，嚴(yán)格公共預(yù)算約束

　　1 建立公共財政，必須改變現(xiàn)行預(yù)算編制的隨意性和“基數(shù)加增長”的方式，逐步完善“零基預(yù)算”。對政府各部門原有的各項開支進行重新審核，以零為起點編制預(yù)算，嚴(yán)格推行標(biāo)準(zhǔn)化定員定額管理，要通過逐步完善“零基預(yù)算”，解決機構(gòu)人員超常膨脹的矛盾，達(dá)到節(jié)約資金，提高財政資金配置效率的目的。

　　2 全面實行國庫單一賬戶制度。國庫單一賬戶制度，是市場經(jīng)濟國家普遍采用的一種財政資金收付管理制度，是指政府的財政收入和財政支出只通過一個賬戶進行操作，即所有的財政收入都必須流入國庫單一賬戶，所有的財政支出也必須從國庫單一賬戶總賬戶或地區(qū)分賬戶中支付。實行國庫單一賬戶制度的好處是可以很大程度上克服目前收入入庫過程中的截留、挪用、不及時入庫以及財政預(yù)算外資金分散管理、財政資金流失嚴(yán)重的狀況，從而有利于強化對財政資金流向和流量的控制，避免以往財政資金在層層劃轉(zhuǎn)中的失控現(xiàn)象，可以極大的提高財政資金的使用效益。

　　3 建立和完善監(jiān)督機制。公共財政適應(yīng)市場主體的公共需要而產(chǎn)生，為滿足公共需要而存在，因而通過預(yù)算收支提供的公共產(chǎn)品也必須由公眾的偏好和意愿決定，需要公眾的制約和監(jiān)督。地方各級財政應(yīng)樹立為納稅人服務(wù)的觀念，自覺接受納稅人的監(jiān)督。

　�。ㄎ澹┌凑展�共財政的要求進行機構(gòu)改革

　　各級財政在進行機構(gòu)改革時，應(yīng)按照公共財政的要求去設(shè)機構(gòu)、定職責(zé)。這方面，中央財政已先行一步，進行機構(gòu)改革時，司局設(shè)置體現(xiàn)了公共財政特點，比如設(shè)置了公共支出司，同時直接管理企業(yè)財務(wù)的司局被改組為間接調(diào)控企業(yè)發(fā)展的司局。下一步地方財政機構(gòu)改革應(yīng)以此為鑒。