「摘 要 題」改革探索

　　「 正 文」

　　當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)十分重要的發(fā)展時(shí)期。如何進(jìn)一步深化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義根本目標(biāo)的重大決擇。然而，我國(guó)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重地阻礙了我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。本文試從分析當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中存在的問(wèn)題入手，探討促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政政策導(dǎo)向作用。

　　一、當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題1、體制問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行著高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國(guó)家通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)化為重工業(yè)擴(kuò)張所需的資本積累。隨著改革開(kāi)放的深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，那種采取農(nóng)產(chǎn)品低價(jià)收購(gòu)、派購(gòu)政策實(shí)現(xiàn)剩余產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)向工業(yè)的轉(zhuǎn)移的方式是取消了。那種采取在生產(chǎn)組織形式上，實(shí)行小農(nóng)經(jīng)濟(jì)集體化，便于保證政府干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效性組織形式也取消了。那種采取禁止或限制農(nóng)村工業(yè)和商業(yè)活動(dòng)，將農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變?yōu)閱我坏姆N植業(yè)結(jié)構(gòu)生產(chǎn)管理體制也取消了。但是，在限制農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的正常流動(dòng)戶(hù)籍制度卻沒(méi)有取消，使占全國(guó)人口70%以上的農(nóng)民固定在有限的土地上，這將廣大農(nóng)村割裂在工業(yè)化進(jìn)程之外，形成了發(fā)展“鴻溝”和分割體制，造成城市與農(nóng)村發(fā)展的嚴(yán)重分化。

　　2、政府行為問(wèn)題。政府行為不規(guī)范，增加了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展難度。政府行為不規(guī)范的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是政府“越位”。主要是對(duì)于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)度推動(dòng)，出現(xiàn)拔苗助長(zhǎng)現(xiàn)象。許多地方不顧當(dāng)?shù)貤l件和市場(chǎng)需求，盲目追求農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。二是政府“錯(cuò)位”。主要是政府與農(nóng)民的職責(zé)不清。在不少地方，政府對(duì)農(nóng)民的自主權(quán)重視不夠，通過(guò)行政命令搞“小城鎮(zhèn)”，導(dǎo)致勞民傷財(cái)?shù)暮蠊��?/p>

　　3、相關(guān)政策問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的一些相關(guān)政策不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。一個(gè)突出問(wèn)題是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)增值稅負(fù)太重。目前，在對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)征收增值稅時(shí)，稅率深加工按17%、初加工按13%計(jì)算。如此一來(lái)，如果深加工、初加工企業(yè)從農(nóng)民那里購(gòu)進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品作原料，即使不加工而直接用于銷(xiāo)售，仍然需要按原料收購(gòu)額分別交納7%或3%的稅。目前，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的裝備技術(shù)水平，低于冶金、化工、紡織等行業(yè)。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的增值稅負(fù)擔(dān)相對(duì)較重，導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)失調(diào)發(fā)展。

　　4、市場(chǎng)問(wèn)題。市場(chǎng)問(wèn)題是關(guān)系到幾億農(nóng)民切身利益的大事，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要解決的基本矛盾之一。這里的主要問(wèn)題有三點(diǎn)：一是現(xiàn)行的國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控體系尚未完善，如農(nóng)業(yè)保護(hù)價(jià)不到位，農(nóng)產(chǎn)品藏儲(chǔ)設(shè)施落后等，這都在一定程度上帶來(lái)了市場(chǎng)波動(dòng)。二是農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)發(fā)育不全�，F(xiàn)有的區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)不僅數(shù)量很少，而且存在著設(shè)施不全、信息不靈的問(wèn)題。三是目前國(guó)家對(duì)一些重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格在市場(chǎng)運(yùn)行中行政干預(yù)過(guò)多，這給市場(chǎng)發(fā)育帶來(lái)很大影響。

　　5、農(nóng)民貧困問(wèn)題。經(jīng)多年努力，我國(guó)扶貧工作取得了舉世矚目的成就。但是，農(nóng)民貧困問(wèn)題仍然沒(méi)有從根本上得到解決。1998年，我國(guó)貧困人口仍然占農(nóng)村人口的4.6%（見(jiàn)表1）。農(nóng)民貧困問(wèn)題仍然是制約我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素。

　　6、政府負(fù)債與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，大多數(shù)鄉(xiāng)村政府負(fù)債嚴(yán)重，難以對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行財(cái)政支持。根據(jù)有關(guān)資料，目前全國(guó)鄉(xiāng)村兩級(jí)的負(fù)債總額已達(dá)4000多億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬(wàn)元，每個(gè)村級(jí)負(fù)債20萬(wàn)元。與此同時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)更為嚴(yán)重，1997年，農(nóng)民現(xiàn)金支出負(fù)擔(dān)占現(xiàn)金收入的7%（見(jiàn)表2）。

　　7、農(nóng)業(yè)支出問(wèn)題。投資是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，成長(zhǎng)的第一動(dòng)力，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的至關(guān)重要的因素。當(dāng)前這方面的主要問(wèn)題是：國(guó)家財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)支出不僅有限，而且出現(xiàn)相對(duì)下降的趨勢(shì)。例如，1997年比1991年，國(guó)家財(cái)政中農(nóng)業(yè)支出下降了近兩個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表3）。

　　8、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化問(wèn)題。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要途徑。但是，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實(shí)際進(jìn)展與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展要求，仍然有較大差距。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化除了存在農(nóng)產(chǎn)品品種品質(zhì)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)市場(chǎng)需求變化的需要和農(nóng)產(chǎn)品加工增值程度低等問(wèn)題外。最主要的問(wèn)題是資金短缺。一方面是國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支出比重不斷下降。例如，1997年就比1991年下降近兩個(gè)百分點(diǎn)。另一方面是國(guó)有四大銀行收縮農(nóng)村市場(chǎng)。幾年來(lái)，國(guó)有四大銀行撤并的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)、網(wǎng)點(diǎn)總數(shù)約為三萬(wàn)多個(gè)，極大地限制了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的資金來(lái)源。再一方面是農(nóng)村資金大量流失。據(jù)資料顯示：僅2002年第一季度，全國(guó)郵政儲(chǔ)蓄余額累計(jì)就達(dá)6100多億元，其中有2/3來(lái)自縣及縣以下，也就說(shuō)今年一季度有4000億元的農(nóng)村資金倒流城市。

　　9、城市化問(wèn)題。城市化是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本出路。然而，中國(guó)工業(yè)化與城市化發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)。1998年中國(guó)工業(yè)化率（指工業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）為42.2%，而城市化率（指城市人口占總?cè)丝诒戎兀��?0.4%，兩者相差11個(gè)百分點(diǎn)多（見(jiàn)表4）。在國(guó)際上，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在工業(yè)化和城市化過(guò)程中，一般城市化水平都高于工業(yè)化水平，而中國(guó)城市化嚴(yán)重滯后，工業(yè)化發(fā)展沒(méi)有有效帶動(dòng)城市化發(fā)展。

　　表1　中國(guó)貧困人口變化情況附圖注：中國(guó)官方公布的貧困線(xiàn)相當(dāng)于每天0.66美元。（2）兩種標(biāo)準(zhǔn)下的數(shù)據(jù)都是根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的年度農(nóng)戶(hù)抽樣調(diào)查得出的。（3）資料來(lái)源：《世界銀行國(guó)別報(bào)告——中國(guó)戰(zhàn)勝農(nóng)村貧困》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001年11月版　

表2　農(nóng)民現(xiàn)金負(fù)擔(dān)情況
年份　　　農(nóng)民現(xiàn)金收入占　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)占　　　以現(xiàn)金支出負(fù)擔(dān)占
　　　　　　純收入的%　　　現(xiàn)金收入的%　　　　　純收入的%
1994　　　　　64.85　　　　　 5.5　　　　　 　　　 7.5
1995　　　　　62.56　　　　　 5.6　　　　　　 　　 7.8
1996　　　　　63.27　　　　　 5.6　　　　　　　 　 7.8
1997　　　　　67.18　　　　　 5.2　　　　　　　 　 7.0

　　
　　資料來(lái)源：楊承訓(xùn)、楊繼：《加快城鎮(zhèn)化必須改革農(nóng)村上層建筑》《南方經(jīng)濟(jì)》2000年第1期
　　　　表3　國(guó)家財(cái)政中農(nóng)業(yè)支出的比重
年份　　國(guó)家財(cái)政支出　　　國(guó)家財(cái)政對(duì)　　　國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)支出占
　　　　　　　　　　　　　農(nóng)業(yè)的支出　　　國(guó)家財(cái)政支出的比重
1970　　　 649.41　　　　　　 49.40　　　　　　　 7.61
1975　　 　820.88　　　　　　 98.96　　　　　　　12.05
1980　　　1228.83　　　　　　146.95　　　　　　　11.95
1985　　　2004.25　　　　　　153.62　　　　　　　 7.66
1990　　　3083.59　　　　　　307.84　　　　　　　 9.98
1991　　　3386.62　　　　　　347.57　　　　　　　10.26
1992　　　3742.20　　　　　　376.02　　　　　　　10.05
1993　　　4642.30　　　　　　440.45　　　　　　　 9.49
1994　　　5792.62　　　　　　532.98　　　　　　　 9.20
1995　　　6823.72　　　　　　574.93　　　　　　　 8.43

　　
　　資料來(lái)源：由《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》(1990-1998)推得
　　　　表4　中國(guó)城市化率與工業(yè)化率比較
年份　　　　　　工業(yè)化率　　　　　　城市化率　　　　　兩者之差　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
1949　　　　　　　12.57　　　　　　　10.64　　　　　　　 1.93
1950　　　　　　　14.08　　　　　　　11.17　　　　　　　 2.91
1955　　　　　　　21.00　　　　　　　13.48　　　　　　　 7.52
1960　　　　　　　39.00　　　　　　　19.76　　　　　　　19.24
1965　　　　　　　31.80　　　　　　　17.98　　　　　　　13.82
1970　　　　　　　36.80　　　　　　　17.38　　　　　　　19.42
1975　　　　　　　41.50　　　　　　　17.34　　　　　　　24.16
1980　　　　　　　44.20　　　　　　　19.39　　　　　　　24.81
1985　　　　　　　38.50　　　　　　　23.71　　　　　　　14.79
1990　　　　　　　37.00　　　　　　　26.41　　　　　　　10.59
1995　　　　　　　42.30　　　　　　　29.04　　　　　　　13.26
1998　　　　　　　42.20　　　　　　　30.40　　　　　　　11.8
　　資料來(lái)源：王巧玲：《關(guān)于中國(guó)城市化水平滯后的分析》《城市問(wèn)題》2001年第2期二、充分發(fā)揮財(cái)政政策在我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的導(dǎo)向作用財(cái)政政策作為國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控的重要政策手段，在推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程中具有十分重要的資金導(dǎo)向功能和作用。針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中存在的問(wèn)題，需要我們充分發(fā)揮現(xiàn)行財(cái)政政策在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的導(dǎo)向作用，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。為此，需要在以下幾個(gè)方面采取措施：1、制定財(cái)政支持城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化政府的宏觀(guān)財(cái)政導(dǎo)向作用。一是中央政府要成立一個(gè)由有關(guān)部委參加的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，組織財(cái)政支持城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；二是盡快制定一系列法規(guī)、政策，對(duì)城鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控和規(guī)范管理；三是改革城鄉(xiāng)管理體制，加快地市合并步伐，理順城鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定體制和組織基礎(chǔ)。